摘要：建立一個(gè)科學(xué)、合理、有效的管理體制，對(duì)推進(jìn)ICZM的順利實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)海濱旅游城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。廈門作為第一試點(diǎn)項(xiàng)目的城市，為保證ICZM的順利實(shí)施，應(yīng)結(jié)合本市的實(shí)際情況建立ICZM管理體制，并綜合考慮地方的實(shí)際情況，建立科學(xué)合理的上海市ICZM管理體制已成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：海濱旅游城市；海岸帶綜合管理（ICZM）；管理體制；模式

中圖分類號(hào)：F592．3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Management System of ICZM in Seaside Tourism City

TAO Xiao-yan 

（School of Economics and Management， Zhongyuan University of Technology， Zhengzhou 45007，China）

Abstract:

A scientific and efficient management system is vital to facilitate the successful implementation of ICZM. Referring to the management system of ICZM in Xiamen and considering the disadvantages of coastal zone management system， the paper finds that it is infeasible to apply Xiamen model to Shanghai directly.Instead，it applies the improved Xiamen model to Shanghai， which can also provide reference for other seaside tourism cities.

一、海濱旅游城市實(shí)施ICZM的意義及必要性

近年來，海濱城市為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著越來越重要的作用。海濱旅游城市的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。海濱旅游城市位于海岸帶地區(qū)，一般由彼此相互強(qiáng)烈影響的近岸海域和濱海陸地組成，海濱旅游城市與一般城市的最大區(qū)別，在于其經(jīng)濟(jì)命脈在很大程度上依賴于海岸帶資源（包括濱海油氣和礦砂、海洋生物、漁業(yè)資源、海水資源、旅游資源等）和特有的濱海環(huán)境。近年來，對(duì)海岸帶不合理的開發(fā)和利用帶來了嚴(yán)重的資源與環(huán)境問題，嚴(yán)重影響到了海濱旅游城市的可持續(xù)發(fā)展。近年來，國際許多著名的海濱旅游城市通過實(shí)施海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，以下簡稱ICZM），大大促進(jìn)了城市的可持續(xù)發(fā)展。這些城市實(shí)施ICZM的成功經(jīng)驗(yàn)表明，建立一個(gè)科學(xué)、合理、有效的管理體制至關(guān)重要，它可以有力地推動(dòng)ICZM的順利實(shí)施，從而促進(jìn)海濱旅游城市的可持續(xù)發(fā)展。筆者將結(jié)合廈門市實(shí)施ICZM建立的管理體制，并綜合考慮地方的實(shí)際情況，提出上海市ICZM管理體制的建議模式，同時(shí)也可以為其它海濱旅游城市提供參考。

二、ICZM管理體制的建立

（一）ICZM管理模式

從世界范圍看，目前ICZM管理模式主要有兩種，即“集中型管理模式”和“分散型管理模式”。在美國，聯(lián)邦政府設(shè)有主管全國海洋和海岸帶的職能機(jī)構(gòu)——國家海洋大氣局，全國自上而下建立了比較健全的海洋、海岸帶管理體系，這種管理模式是集中型的管理模式。在分散型的管理模式中，沒有全國性的統(tǒng)一管理海洋、海岸帶工作的職能部門，海岸帶的管理權(quán)分散在國家海事委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、自然資源部、科技部等相關(guān)部門。目前，我國海洋管理體制大體類似與此，是以部門或行業(yè)為主的分散型管理體制。

建立健全I(xiàn)CZM管理體制是一項(xiàng)長期的任務(wù)。從行政管理的實(shí)踐和海岸帶今后發(fā)展的需要分析，ICZM體制的管理模式，從遠(yuǎn)期看有必要對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，即建立集中型的管理模式，從近期來看卻不現(xiàn)實(shí)；但是目前這種分散型的管理體制，對(duì)保護(hù)海岸帶環(huán)境、開發(fā)利用海岸帶資源極為不利。因此比較現(xiàn)實(shí)的做法是近期建立集中協(xié)調(diào)型或相對(duì)集中型管理模式，即綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合、以綜合管理為主的管理方式。這種模式包括了協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，代表了不同行業(yè)部門的利益，能夠較好地發(fā)揮各有關(guān)管理部門的力量和積極性，可以及時(shí)調(diào)整各方面的關(guān)系，也符合當(dāng)前的實(shí)際情況。

（二）ICZM管理機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)的設(shè)置是管理體制存在的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)ICZM的管理模式，ICZM的管理組織體系應(yīng)由決策層（ICZM委員會(huì)）、咨詢層（ICZM咨詢委員會(huì)）、執(zhí)行層（ICZM辦公室）三個(gè)部分組成。ICZM委員會(huì)處于核心地位，是具有較高行政能力的例會(huì)式非常設(shè)機(jī)構(gòu)；咨詢委員會(huì)主要負(fù)責(zé)ICZM重大問題的答詢工作以及參與海岸帶開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的審議、評(píng)估工作；辦公室是委員會(huì)的執(zhí)行部門，其使命是貫徹落實(shí)ICZM委員會(huì)的決策、指令和決定。

（三）ICZM管理體系

科學(xué)的ICZM職權(quán)劃分是完善ICZM管理體系的內(nèi)在要求。在ICZM管理機(jī)構(gòu)確定的基礎(chǔ)上，應(yīng)科學(xué)劃分各相關(guān)部門的職權(quán)，盡量避免職權(quán)的重復(fù)、交叉以及缺失等弊端；同時(shí)，運(yùn)用各種科學(xué)管理方法對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行管理。在具體管理形式上，應(yīng)盡量避免傳統(tǒng)的垂直型的管理體系，探索扁平型或網(wǎng)型的管理體系，以提高管理效率。

三、海濱旅游城市ICZM管理體制的建議模式

（一）廈門ICZM管理體制

1997年UNDP/GEF/IMO共同發(fā)起的“東亞海域海洋污染預(yù)防和管理項(xiàng)目”把廈門市作為試點(diǎn)項(xiàng)目之一，這也是中國實(shí)施ICZM的第一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。為保證ICZM的順利實(shí)施，廈門市結(jié)合本市的實(shí)際情況建立了ICZM管理體制該體制可以簡化為圖1。

從圖1可以看出，處于決策層的執(zhí)行委員會(huì)，既要服從國家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受地方政府的監(jiān)督。由廈門市常務(wù)副市長擔(dān)任執(zhí)行委員會(huì)的主席，直接負(fù)責(zé)ICZM的實(shí)施，同時(shí)監(jiān)督執(zhí)行委員會(huì)的活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者（與負(fù)責(zé)技術(shù)問題的科學(xué)技術(shù)委員會(huì)合作）與相關(guān)行政部門較早地參與到?jīng)Q策過程中?？茖W(xué)技術(shù)委員會(huì)還直接參與了ICZM的實(shí)施。另外，若負(fù)責(zé)實(shí)施ICZM的管理部門（即海洋管理協(xié)調(diào)辦公室）和專家組之間配合默契，就能對(duì)下屬部門開展的活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理，從而有利于ICZM的順利實(shí)施。

（二）上海市ICZM管理體制的建議模式

1．上海市目前的海岸帶管理體制

目前，上海仍然沿用傳統(tǒng)的以部門或行業(yè)為主的分散型管理體制。國家海洋局對(duì)ICZM的實(shí)施擁有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但是由于沒有一個(gè)正式的海岸帶管理委員會(huì)，國家海洋局對(duì)相關(guān)部門的組織比較松散。過去10年中，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，因此相比較其它部門，經(jīng)濟(jì)部門力量比較強(qiáng)大，當(dāng)?shù)卣块T與經(jīng)濟(jì)部門的關(guān)系較為密切，這在一定程度上削弱了國家海洋局的管理能力。由于部門之間缺乏合作，實(shí)施海岸帶管理的效果并不理想，建立科學(xué)、合理的ICZM管理體制已成為當(dāng)務(wù)之急。

2．上海市ICZM管理體制建議模式

已有研究學(xué)者為上海市ICZM體制提出了一個(gè)建議模式，本文對(duì)該體制進(jìn)行了簡化，如圖2所示。

從圖2中可以看出，該管理體制是金字塔式的組織形式，具有嚴(yán)格的層次結(jié)構(gòu)。國家海洋局處于最高層，擁有最高權(quán)力，負(fù)責(zé)制定國家ICZM政策、法規(guī)和計(jì)劃，以及綜合、協(xié)調(diào)省級(jí)ICZM管理行動(dòng)。位于第二層的是綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定ICZM計(jì)劃、進(jìn)行綜合和協(xié)調(diào)、組織監(jiān)督和評(píng)估等，該管理機(jī)構(gòu)歸國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還包含了地方政府的參與，但這只是一種非正式的參與。綜合管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督支持機(jī)構(gòu)（如上海市政府）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（地方管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）和咨詢機(jī)構(gòu)（如專家等）三個(gè)部門。很明顯，這三個(gè)機(jī)構(gòu)之間存在一定的關(guān)系，如支持機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)之間彼此相互影響，但是支持機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)之間不存在相互影響。其中執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海岸帶管理政策內(nèi)所有項(xiàng)目、活動(dòng)及方案的實(shí)施。

該管理體制尚存在問題，即在相關(guān)者參與決策之前，海岸帶管理的具體內(nèi)容往往已經(jīng)確定了，同時(shí)，咨詢機(jī)構(gòu)參與決策的時(shí)間較晚，因此所起的作用很小。

由于地方政府對(duì)ICZM決策過程和實(shí)施過程的重要影響，必須依靠地方政府來決定迫切需要解決的問題，這又使綜合管理機(jī)構(gòu)依賴于地方政府的意愿。雖然圖2中的結(jié)構(gòu)層次清晰，但地方正式和非正式的權(quán)力分配會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生雙重影響，而負(fù)責(zé)海岸帶管理的職責(zé)仍掌握在國家海洋局手中。因而該ICZM體制模式還需要進(jìn)一步完善。

（1）可選方案1：廈門模式直接應(yīng)用于上海

在廈門模式中，海洋專家組的參與貫徹ICZM的計(jì)劃與實(shí)施階段，并由地方政府直接負(fù)責(zé)ICZM的實(shí)施，這有力地推動(dòng)了ICZM的順利實(shí)施。但是，廈門模式的成功在很大程度上取決于地方政府的意愿及其積極性。在上海，由于經(jīng)濟(jì)部門的力量過于強(qiáng)大，若直接采用廈門模式，其成功的可能性較小，因此直接將廈門的管理體制應(yīng)用于上海是不可行的。

（2）可選方案2：改進(jìn)的廈門模式

為了使廈門模式適用于上海市，必須結(jié)合上海市的實(shí)際情況，對(duì)廈門模式進(jìn)行一定的改進(jìn)，使其更具有可行性。改進(jìn)的ICZM管理體制如圖3所示。

如圖3所示，在ICZM的早期階段，通過地方政府、國家海洋局和海洋專家組三方的共同參與，ICZM的結(jié)構(gòu)將變得更加完善。由于這三個(gè)部門的權(quán)力相當(dāng)，可防止經(jīng)濟(jì)部門的力量變得過于強(qiáng)大，以及由于不同城市之間權(quán)力機(jī)構(gòu)不同對(duì)ICZM的實(shí)施造成的負(fù)面影響。

當(dāng)然，為了保證ICZM切實(shí)可行，一個(gè)普遍適用的管理體制還應(yīng)該包括其它相關(guān)部門的參與。在改進(jìn)的ICZM體制中，如果措施得當(dāng)，地方政府、國家海洋局和海洋專家組三方面的力量應(yīng)該能夠平衡地方政府和經(jīng)濟(jì)部門之間的關(guān)系。這樣，可以最大限度地避免原來管理體制下部門之間的條塊關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政治力量與影響的平衡。

在今后，公眾應(yīng)該積極參與到海岸帶管理中來，當(dāng)然，這個(gè)過程是逐步實(shí)現(xiàn)的。目前為止，由于中央和地方諸多規(guī)定的限制，公眾參與往往僅限于公眾意識(shí)的提高，以及對(duì)公眾進(jìn)行教育和培訓(xùn)。通常情況下，參與僅僅意味著（如廈門）利益相關(guān)者會(huì)被告知ICZM的行動(dòng)計(jì)劃但并不要求他們參與決策；公眾可以將他們對(duì)某些方案或措施的意見、看法等向政府反映，但這并不意味著一定會(huì)對(duì)ICZM的決策產(chǎn)生影響。由于我國政治體制的影響，目前不可能真正實(shí)現(xiàn)公眾的全面參與，只能逐步實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論

建立科學(xué)、合理、有效的管理體制對(duì)推動(dòng)ICZM的順利實(shí)施至關(guān)重要。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我國的ICZM應(yīng)該以地方為主，找準(zhǔn)管理的重點(diǎn)，加快試驗(yàn)型發(fā)展模式的擴(kuò)散。根據(jù)廈門、廣東和海南ICZM試點(diǎn)工作已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，提取一些共性的東西，研究其擴(kuò)散路線，逐步推廣到其它海濱旅游城市，實(shí)現(xiàn)海濱旅游城市的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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（責(zé)任編輯：呂洪英）