摘要：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂”。因此，將農(nóng)村制度創(chuàng)新作為“第一要務(wù)”，從農(nóng)村土地制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技制度、村民自治制度、農(nóng)村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等方面積極推進(jìn)創(chuàng)新，加大創(chuàng)新力度，為武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面小康、構(gòu)建和諧武陵提供根本的制度保障，是武陵山區(qū)各級政府的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：武陵山區(qū)農(nóng)村；全面小康；制度缺失；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Institutional Innovation： in Achieving a All-round Well-off Life

[JZ]in Wuling Mountainous Rural Area

LV Xue-fang1，LIU Ai-jun2

(1.Marxism College，Jishou University，Jishou 416000，China;

[JZ]2.Marxism Institute of Education，Nankai University，Tianjin 300071，China)[GK2!2]

Abstract:

\"Innoration is the spirit of the progress of a nation \". Therefore， institutional innovation looks on rural area as \"the first urgent business \"，invoving rural area land system ， public property system ，agricultural finance system ， agricultural science and technology system ， the system of self-governing of villagers ， rural education system ， census register system ， the social security system，etc.Wu ling mountainous rural area should realizes the substantial economic development by building the all-round well -off society by providing the instutional guarantee for the governmnet at all levels.

武陵山脈地處中國中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長度約420公里，面積約12．7萬平方公里，地域包括52個(gè)縣級行政單位，人口約2300萬，少數(shù)民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個(gè)少數(shù)民族。 具體而言，武陵山區(qū)包括湘西土家族苗族自治州（簡稱湘西州，下同）、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州（簡稱恩施州，下同）、貴州銅仁市、重慶黔江區(qū)等。當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村雖然在各級政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，在國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的扶植下，得到了較快地發(fā)展，但與我國全面建設(shè)小康社會的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)還存在著較大的差距。如2004年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入為1776元，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為55．7%，與我國全面小康社會標(biāo)準(zhǔn)分別相差6234元、15．7%。^[1](p141)因此，為真正實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)農(nóng)村全面小康的宏偉目標(biāo)，構(gòu)建武陵山區(qū)和諧農(nóng)村、加快農(nóng)村社會發(fā)展，必須積極推進(jìn)農(nóng)村制度創(chuàng)新，加大創(chuàng)新力度，為實(shí)現(xiàn)全面小康提供根本的制度保障。

一、農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，是學(xué)術(shù)界、理論界高度關(guān)注的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，當(dāng)前主要有三種不同觀點(diǎn)：一是土地國有化；二是土地私有化；三是土地產(chǎn)權(quán)多元化。學(xué)術(shù)界最流行的觀點(diǎn)是土地產(chǎn)權(quán)多元化，即土地產(chǎn)權(quán)分為國家、集體、個(gè)人三個(gè)層次，其中，在集體層次上，必須改變現(xiàn)行的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際情況，武陵山區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新應(yīng)借鑒我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)首創(chuàng)的土地股份合作制，從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地屬農(nóng)民所有。土地股份合作制既穩(wěn)定農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，又允許其合理、合法、自由地流動，同時(shí)，又保證土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用途不被隨意變更。因此，土地股份合作制，將保證農(nóng)戶的權(quán)利與利益，實(shí)現(xiàn)真正的永久持有且持續(xù)體現(xiàn)土地的社會保障功能。^[2](p87)根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)行土地股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，武陵山區(qū)在土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新時(shí)，必須做好兩方面工作：“一方面，將農(nóng)民現(xiàn)有土地按其價(jià)值的高低量化為股權(quán)的多少，使每個(gè)農(nóng)民成為實(shí)在的農(nóng)地所有者，并將股權(quán)證發(fā)給每個(gè)農(nóng)民，從而完成農(nóng)民集體的所有權(quán)量化的任務(wù)，而且也有利于避免當(dāng)今農(nóng)村中'農(nóng)嫁女'無地的困境；另一方面，將農(nóng)民股權(quán)證的副本交給集體經(jīng)濟(jì)組織或第三方，使其成為農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營者?！?sup>[3](p100)

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

實(shí)踐證明，長期穩(wěn)定的土地家庭承包經(jīng)營符合農(nóng)民的根本利益，是我國農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，我國目前的家庭承包經(jīng)營規(guī)模之小在國際上也是十分少見的。^[4]如日本的農(nóng)業(yè)企業(yè)家曾把小塊的私有土地租過來，租一些大的農(nóng)業(yè)機(jī)械，進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化經(jīng)營，結(jié)果是農(nóng)民出租的土地收入比自己種還要高，農(nóng)民有很強(qiáng)的意愿將自己的土地出租，從而促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械化。 因此，武陵山區(qū)必須創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，加快健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，其思路是在確立土地股份合作制的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，為全面建設(shè)小康打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、公共財(cái)政制度創(chuàng)新

加快公共財(cái)政制度創(chuàng)新，為農(nóng)村建設(shè)提供資金支撐和堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的必然要求。第一，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度。當(dāng)前，武陵山區(qū)雖然開始加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但力度明顯太小，因此，必須大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通、通訊和公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，從根本上推動農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件改善。第二，完善“三農(nóng)”資金投入渠道。將目前分散的政府支農(nóng)資金直接進(jìn)入最基層農(nóng)民組織或農(nóng)民個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源使用權(quán)由政府到農(nóng)民組織或個(gè)人的轉(zhuǎn)移。第三，完善財(cái)政管理體制。浙江等地的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行省管縣財(cái)政體制是對現(xiàn)行財(cái)政體制的重大改革，對于改變財(cái)力過度向縣以上集中的格局，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要意義。^[5](p13)因此，武陵山區(qū)應(yīng)大力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理體制與模式，從而有效增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，提高政府服務(wù)“三農(nóng)”的能力。第四，改革財(cái)政預(yù)算體制。當(dāng)前，我國尚未建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算制度，特別是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本沒有預(yù)算可言。武陵山區(qū)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，必須改革縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算體制。一是合理核定武陵山區(qū)農(nóng)村收入基數(shù)，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線；二是嚴(yán)格控制支出基數(shù)，包括嚴(yán)格控制人員支出基數(shù)、加強(qiáng)公用經(jīng)費(fèi)支出管理。

三、農(nóng)村金融制度創(chuàng)新

建立有效的農(nóng)村融資渠道，為農(nóng)村發(fā)展提供基本的要素支持和金融服務(wù)，是武陵山農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的迫切需要。農(nóng)村金融制度創(chuàng)新應(yīng)從以下幾方面著手進(jìn)行：第一，健全農(nóng)村金融法律體系。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在法律上具有明確的主體地位，是構(gòu)建農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)。然而，迄今為止，我國尚未制定正式的關(guān)于農(nóng)村金融的專門法律，因此，加快農(nóng)村金融立法迫在眉睫。建議制定《農(nóng)村合作金融法》、《農(nóng)村金融政策法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》、《農(nóng)村社區(qū)再投資法》等專門法律，為農(nóng)村金融體系的運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境。^[6](p14-15)第二，改革農(nóng)村信用社體制。要按照國務(wù)院2003年15號文件的精神，全面深化農(nóng)村信用社改革，建立真正以農(nóng)民為主體的包含小額信貸業(yè)務(wù)的合作金融，擴(kuò)大信用社對農(nóng)戶貸款的覆蓋面。第三，改造中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)重新定位，使其從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的綜合型政策性銀行。^[7]第四，改革郵政儲蓄制度。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，采取相應(yīng)措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金的體內(nèi)良性循環(huán)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)完善多種金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、平等競爭、充滿活力的金融體系。第五，完善農(nóng)村信貸政策。應(yīng)適當(dāng)拓展農(nóng)業(yè)貸款浮動利率的空間，以適應(yīng)農(nóng)村融資規(guī)模小，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，并通過財(cái)政貼息制度和必要的稅收優(yōu)惠，支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)工作。第六，積極培育民間金融機(jī)構(gòu)。內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的民間金融就是對官方金融的僵化體制和低效率經(jīng)營的一種積極反應(yīng)，是市場機(jī)制誘生的自下而上的一種制度創(chuàng)新，它有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的優(yōu)化配置。因此，積極培育民間金融機(jī)構(gòu)、規(guī)范民間借貸，將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路，是農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。第七，健全農(nóng)村金融監(jiān)管體系。要加快農(nóng)村金融監(jiān)督制度的改革，逐步形成以省級政府為主導(dǎo)、將鼓勵(lì)適度競爭與防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效率有機(jī)結(jié)合的全程性的新型農(nóng)村金融監(jiān)管體系，并加強(qiáng)中國銀監(jiān)會對省級政府監(jiān)管者的監(jiān)管。

四、農(nóng)業(yè)科技制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)的根本出路在于科學(xué)技術(shù)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技迅速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供技術(shù)支撐，是武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的重要路徑。推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技制度創(chuàng)新，必須從以下幾方面著手進(jìn)行：第一，健全農(nóng)業(yè)科研體系。武陵山區(qū)生物資源豐富，氣候適宜，因此建立包括生物技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域研究等內(nèi)容的新型農(nóng)業(yè)科研體系。第二，建立六個(gè)區(qū)域性農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心。武陵山區(qū)地跨四省市，包括6個(gè)州、市，因而建立湘西州、懷化市、張家界市、恩施州、銅仁市、黔江區(qū)6個(gè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心，并各自設(shè)立分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)的山區(qū)生態(tài)區(qū)域科研教育機(jī)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)六大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心的橫向聯(lián)系，發(fā)揮資源優(yōu)勢，突出整體功能。第三，健全多層次的投入體制。國家要加大武陵山區(qū)農(nóng)業(yè)科技投入力度，同時(shí)應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)、社會資助、吸引外資等方式，多渠道籌集農(nóng)業(yè)科技投入資金，建立政府、企業(yè)、民間多渠道、多層次的投入體制，從而充分保障武陵山區(qū)實(shí)現(xiàn)全面小康的農(nóng)科資金需要。第四，完善農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化體制。農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低是農(nóng)業(yè)的突出現(xiàn)象，為此，應(yīng)充分發(fā)揮中介組織在科研成果和市場之間的橋梁紐帶作用，由中介組織推廣應(yīng)用。具體而言，中介組織先科學(xué)確定并評估農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化價(jià)值，再由農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心研發(fā)，研發(fā)成功后由中介組織負(fù)責(zé)推廣應(yīng)用，從而迅速提高科技成果轉(zhuǎn)化率。

五、村民自治制度創(chuàng)新

實(shí)踐證明，制度建設(shè)是全面推進(jìn)村民自治的根本保障，因此，根據(jù)武陵山區(qū)在推行村民自治過程中所存在的問題與缺陷，健全民主機(jī)制是創(chuàng)新村民自治制度的關(guān)鍵。第一，創(chuàng)新民主選舉機(jī)制。首先，成立村民選舉委員會，該委員會成員由村民會議或各村民小組推選產(chǎn)生，但村委會成員正式候選人不能擔(dān)任村民選舉委員成員。其次，遵守選舉法律程序，村委會的正式選舉，應(yīng)按照公平、公開、公正原則由村民直接參與現(xiàn)場投票，投票結(jié)束，應(yīng)當(dāng)眾啟封，公開計(jì)票，并當(dāng)場宣布選舉結(jié)果。第二，創(chuàng)新民主決策機(jī)制。首先，充分發(fā)揮村民會議的作用。村民會議是村民自治的最高權(quán)力與決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)有決策村務(wù)重大事項(xiàng)和涉及村民利益重大事項(xiàng)的職權(quán)，對于涉及村民利益和村務(wù)重大事項(xiàng)，村民委員會必須提請村民會議討論通過。其次，充分發(fā)揮村民代表會議的作用。由村民代表組成村民代表會議，發(fā)揮其民主決策作用，有利于減少村民自治運(yùn)行成本。但村民代表會議討論決定村務(wù)事項(xiàng)，必須經(jīng)過村民會議授權(quán)，重大事項(xiàng)必須提交村民會議討論通過。^[8](p7)第三，創(chuàng)新民主管理機(jī)制。首先，成立村民代表組成的理財(cái)小組，負(fù)責(zé)對本村收入、開支及相關(guān)賬目進(jìn)行審查。其次，村級財(cái)務(wù)工作要堅(jiān)持“村財(cái)民管鄉(xiāng)審”的民主理財(cái)原則，實(shí)行會計(jì)管帳、出納管錢，村主任審批和理財(cái)小組監(jiān)督的方式。再次，民主制定村民自治章程、村規(guī)民約、村民委員會工作職責(zé)、財(cái)務(wù)管理制度、民主評議制度等各項(xiàng)民主管理制度。最后，在民主管理過程中，要堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持在制度面前人人平等的原則，堅(jiān)持依法管理與說服教育相結(jié)合的原則，建立嚴(yán)格的獎懲制度。^[8](p8)第四，創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制。首先，創(chuàng)新村務(wù)公開制度。村務(wù)公開要達(dá)到“五規(guī)范一滿意”．^[9](p160)“五規(guī)范”即內(nèi)容規(guī)范、程序規(guī)范、時(shí)間規(guī)范、場地規(guī)范、管理規(guī)范；“一滿意”就是讓群眾滿意。其次，建立“村務(wù)監(jiān)督委員會”制度。這一制度有利于對其他制度執(zhí)行和村務(wù)決策管理等實(shí)施監(jiān)督，能較好地解決村干部違法違紀(jì)、村級財(cái)務(wù)混亂等問題。

六、農(nóng)村教育制度創(chuàng)新

如前所述，武陵山區(qū)農(nóng)村教育水平明顯偏低，因而創(chuàng)新農(nóng)村教育制度勢在必行。第一，確立“五教統(tǒng)籌”的發(fā)展目標(biāo)。武陵山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的關(guān)鍵原因在于教育落后，因此，要確立義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育和成人教育“五教統(tǒng)籌”的發(fā)展目標(biāo)，并要確立義務(wù)教育和高等教育“兩教優(yōu)先”的發(fā)展策略。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)?？s小武陵山區(qū)城鄉(xiāng)教育差距是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)農(nóng)村全面小康的必由之路。在當(dāng)今全面取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的框架下，為避免農(nóng)村教育出現(xiàn)“無米下炊”的情況，必須由中央和省級財(cái)政作為農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的買單者，并且要采取各項(xiàng)措施，確立當(dāng)今農(nóng)村教育與城市教育的平等地位。第三，積極發(fā)展農(nóng)村成人教育?；谖淞晟絽^(qū)資源豐富的實(shí)際，應(yīng)因地制宜地開展各種形式的成人教育，尤其是各類技術(shù)培訓(xùn)。如武陵山區(qū)旅游資源非常豐富，應(yīng)積極開展多層次的旅游培訓(xùn)，以滿足當(dāng)?shù)卮迕駛儼l(fā)展休閑旅游的需要。第四，健全教育激勵(lì)機(jī)制。一是，建立政府官員約束機(jī)制。可以參照農(nóng)村計(jì)劃生育的有效做法，把發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民知識素質(zhì)作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的重要指標(biāo)之一，并實(shí)行“一票否決”制度。 一是，借鑒西方發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村逐步推行“綠色證書”制度，即要求農(nóng)民必須取得合格證書，才能獲得國家資助，享受補(bǔ)貼和其它各類優(yōu)惠貸款。^[10](p174)推選“綠色證書”制度，有利于充分激發(fā)農(nóng)民的熱情，調(diào)動其積極性，從而為武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康奠定堅(jiān)實(shí)的教育基礎(chǔ)。

七、戶籍制度創(chuàng)新

武陵山區(qū)農(nóng)村要真正實(shí)現(xiàn)全面小康，必須建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)一的戶籍制度，徹底消除農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的障礙。第一，建立健全公民身份管理制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，取消居民身份證，實(shí)行公民身份證，因?yàn)閷?shí)行公民身份證有利于解決“居民”與“公民”的矛盾。我國現(xiàn)行第二代居民身份證是“居民”與“公民”的統(tǒng)一體，其背面明確標(biāo)明“中華人民共和國居民身份證”，而其正面下面卻寫著“公民身份號碼xxxxxx”。同時(shí)，實(shí)行公民身份證也符合憲法的有關(guān)規(guī)定，我國《憲法》第33條明確規(guī)定，“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民……”因此，實(shí)行公民身份證，有利于從根本上徹底消除所謂“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的不合理界限。第二，徹底取消戶籍審批制。在建立公民身份管理制度的前提下，實(shí)行準(zhǔn)入制，取消審批制，只要有合法居所和穩(wěn)定收入，都應(yīng)允許落戶。第三，消除戶籍歧視政策，尤其是要立即取消農(nóng)民進(jìn)城打工的限制性規(guī)定、不合理收費(fèi)和歧視性就業(yè)、就學(xué)、社會保障和社會管理政策，使進(jìn)城農(nóng)民能夠自由平等地進(jìn)入城市社會福利保障體系。第四，改革暫住證制度。實(shí)行暫住證制度雖然為農(nóng)民進(jìn)城和人口流動開了一個(gè)臨時(shí)的方便之門，但仍然是建立在城鄉(xiāng)戶口區(qū)別基礎(chǔ)之上的，因而，還需要繼續(xù)改革，建議武陵山區(qū)參照管理流動黨員的有效做法，取消暫住證制度，進(jìn)城農(nóng)民統(tǒng)一使用《流動人口證》。

八、社會保障制度創(chuàng)新

2007年政府工作報(bào)告指出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是加強(qiáng)'三農(nóng)'工作、構(gòu)建和諧社會的又一重大舉措?！?sup>[11]因而，武陵山區(qū)各級政府創(chuàng)新農(nóng)村社會保障制度，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的必然要求，又是武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康、構(gòu)建和諧農(nóng)村的重要保障。第一，建立健全農(nóng)村最低生活保障制度。武陵山區(qū)各級政府要因地制宜地建立農(nóng)村貧困群體最低生活保障制度，首先，拓寬資金籌集渠道，多渠道多形式籌措農(nóng)村社會保障資金；其次，地依法管理社會保障資金；再次，根據(jù)實(shí)際，合理確定低保對象范圍和標(biāo)準(zhǔn)，但不能低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ纤?。第二，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村對老年人的扶助責(zé)任、養(yǎng)老基本上是通過家庭養(yǎng)老模式來實(shí)現(xiàn)的，為實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的全面小康，應(yīng)建立社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度，以解除農(nóng)村養(yǎng)老之憂。首先，政府從財(cái)政上支持每個(gè)村(最多兩個(gè)村)設(shè)立一個(gè)養(yǎng)老院；其次，合理確定養(yǎng)老對象，包括老、病、殘等失去勞動能力的老年人；再次，家庭(包括老年人自己)應(yīng)承擔(dān)一半左右的生活、醫(yī)療費(fèi)用，社會承擔(dān)一半責(zé)任，同時(shí)，養(yǎng)老院應(yīng)提供養(yǎng)老對象的無償服務(wù)。最后，無子女者及有子女而選擇社會養(yǎng)老形式者需在有勞動能力時(shí)自蓄或向社會交納一定的養(yǎng)老金。第三，健全農(nóng)村醫(yī)療保障制度。首先，打破國家醫(yī)療衛(wèi)生投資城市傾斜格局，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療體制，這是健全武陵山區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的前提。其次，健全農(nóng)村公共衛(wèi)生體系及其預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急機(jī)制，保障農(nóng)村的公共衛(wèi)生安全。再次，建立科學(xué)的農(nóng)村衛(wèi)生組織管理體系，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康提供組織保障。

九、結(jié) 語

縱觀當(dāng)代中國農(nóng)村發(fā)展歷程，政策調(diào)整優(yōu)先、制度創(chuàng)新滯后的特點(diǎn)日益凸現(xiàn)，為此，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，這是加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，因?yàn)闆]有農(nóng)村的小康，就沒有全國的小康。因此，將實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)農(nóng)村全面小康提上重要議事日程是黨和國家亟待解決的重大時(shí)代課題。通過上述對武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的制度缺失分析，可以得出結(jié)論：制度創(chuàng)新滯后是嚴(yán)重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的最重要的根源。因此，武陵山區(qū)各級政府尤其是基層政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，將農(nóng)村制度創(chuàng)新作為“第一要務(wù)”，從農(nóng)村土地制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技制度、村民自治制度、農(nóng)村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等方面積極推進(jìn)創(chuàng)新，加大創(chuàng)新力度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，變革上述制度，推進(jìn)制度創(chuàng)新，是一項(xiàng)十分艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)長期的、逐步推進(jìn)的過程，必須防止急躁冒進(jìn)、急功近利的不良行為。

注釋：

① 參見全國政協(xié)民族和宗教委員會的《關(guān)于加快武陵山區(qū)民族地區(qū)旅游開發(fā)與協(xié)作的建議》。

② 轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》2000-10-13.

③ 武陵山區(qū)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間必須完成發(fā)展農(nóng)村教育的一定任務(wù)，否則，就否決其工作業(yè)績，并實(shí)行引咎辭職制度。至于要完成多少任務(wù)，達(dá)到何水準(zhǔn)，則需要進(jìn)一步深入研究。

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[11] 溫家寶.政府工作報(bào)告[N].人民日報(bào)，2007－03－18(01).

（責(zé)任編輯：孫桂珍）