摘 要：我國的獨(dú)立學(xué)院經(jīng)過5年左右的發(fā)展，其勢甚猛，但是，不容置疑，也存在著諸多問題。解決辦法的提出，必然要基于問題實(shí)質(zhì)的所在。由于獨(dú)立學(xué)院是一種按照新機(jī)制與新模式舉辦的，跟一般公辦普通高校不僅“出身”不同，其性質(zhì)也不盡相同，必然對(duì)其規(guī)制的法律規(guī)章也不同。針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的特征與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，從普世層面上應(yīng)當(dāng)綜合考慮設(shè)置、完善相應(yīng)的制度，以促進(jìn)我國獨(dú)立學(xué)院更加健康、有序的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；運(yùn)行沖突；制度；規(guī)范

一、獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行沖突分析

自開始試辦獨(dú)立學(xué)院到現(xiàn)在，全國的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量在短短5年之內(nèi)，達(dá)到315所，在校生達(dá)到186.6萬人左右，其中，獨(dú)立學(xué)院本科在校生165.7萬人，占全國民辦本科高等教育在校生總數(shù)的88.7％，目前承擔(dān)著全國本科人才培養(yǎng)的三分之一之重。毫無疑問，獨(dú)立學(xué)院對(duì)于我國高等教育的發(fā)展與改革，具有相當(dāng)重要的作用。然而。從實(shí)踐上看，我國獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行并不理想。如何減少、解決與避免不利因素，以獲得獨(dú)立學(xué)院的重生，已成為教育界或者關(guān)心中國教育的人士的思考所在之一。

究其原因，獨(dú)立學(xué)院面臨的窘境乃是內(nèi)生的矛盾性與外在力量的低效性。分析起來，大致有以下三個(gè)：

1 獨(dú)立學(xué)院的特質(zhì)：公益性與商業(yè)性的相生

根據(jù)我國獨(dú)立學(xué)院的形成，獨(dú)立學(xué)院是至少兩方主體合力舉辦而成的高等教育實(shí)體。其中一方是國家財(cái)政撥款的普通本科高校，另一方可能是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)、公司等經(jīng)濟(jì)組織、可能是某個(gè)地方政府、也可能是其他有合作能力的機(jī)構(gòu)，但大多數(shù)屬于第一種主體。

獨(dú)立學(xué)院作為高等教育機(jī)構(gòu)，首先應(yīng)當(dāng)是為了社會(huì)公共利益而存在，其首要任務(wù)是使“教與學(xué)的目的必須服從社會(huì)目的，個(gè)人前程與社會(huì)責(zé)任應(yīng)緊密結(jié)合……”，培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才。這不僅是社會(huì)的需要。也是受教育者的動(dòng)機(jī)。舍棄這個(gè)目標(biāo)，獨(dú)立學(xué)院的高等教育功能將喪失殆盡，難以存續(xù)于社會(huì)之中。因此，國家也用法令的形式，把獨(dú)立學(xué)院的性質(zhì)明確為“公益性事業(yè)”單位。

但是，我國目前的獨(dú)立學(xué)院，是典型的“知本＋資本”的教育機(jī)制，在申辦者(母體)負(fù)責(zé)智力、師資等教學(xué)資源的同時(shí)，由合作者提供辦學(xué)的資金以及各項(xiàng)設(shè)施、設(shè)備。雖然舉辦方是普通本科高校，其追求的目標(biāo)可能是利用富余的教學(xué)資源開展教書育人活動(dòng)，以緩解高等教育資源的緊張與不足；但是另一方的目標(biāo)往往不是基于社會(huì)效益的考慮，而是資本再投資，希望能從教育活動(dòng)中得到投資回報(bào)。由此，獨(dú)立學(xué)院自設(shè)立之初便不可避免地具有商業(yè)性，而且一旦有機(jī)會(huì)，就會(huì)沖出公益的樊籬，實(shí)現(xiàn)資本利益的最大化。

2 獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行：百年大計(jì)與短期效益的相克

高等教育的價(jià)值主要在于探索、追求、捍衛(wèi)、傳播真理和知識(shí)，“不僅要通過教育、研究和教學(xué)這些進(jìn)行中的活動(dòng)為社會(huì)服務(wù)，還有責(zé)任管理好以前的成就，做好為未來服務(wù)的準(zhǔn)備”。

而由前述的內(nèi)生矛盾性可知，獨(dú)立學(xué)院雖然罩著公益的外衣，然其隨時(shí)可能掀掉之，行“私利”之實(shí)，在目前的初創(chuàng)之際，這種舉動(dòng)將持續(xù)不斷。這就導(dǎo)致其第二個(gè)運(yùn)行沖突：運(yùn)行中教書育人的百年大計(jì)與短期效益行為的矛盾。這樣的情形，集中表現(xiàn)在獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行尤為注重效益的短期化。例如，有的獨(dú)立學(xué)院不招上了線的考生，而是留著指標(biāo)招沒有上線卻愿意交更多錢的學(xué)生，又如，有些獨(dú)立學(xué)院變相收取種類繁多的“轉(zhuǎn)專業(yè)費(fèi)”、“贊助費(fèi)”、“假期住宿費(fèi)”等等。

獨(dú)立學(xué)院的短期效益行為不僅違背著教育的初衷，也導(dǎo)致其自身的運(yùn)行不暢與紊亂，致使其缺乏應(yīng)有的人文關(guān)懷；也導(dǎo)致缺乏足夠的吸引力，凸現(xiàn)出師資的匱乏性。

3 獨(dú)立學(xué)院的規(guī)制：規(guī)范與無序的相伴

由于有獨(dú)立學(xué)院的前述運(yùn)行沖突，因此，政府的調(diào)控難以避免。從2003年到2008年，教育部先后《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高等學(xué)校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》、《關(guān)于對(duì)各地批準(zhǔn)試辦的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查清理和重新報(bào)批工作的通知》、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等等政策文件，以期規(guī)范獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理。

然而，在宏觀干預(yù)之下，獨(dú)立學(xué)院的治理遠(yuǎn)非調(diào)控者想象的理想，或許要走的路并不是5年，而是更多。微觀的、個(gè)案的現(xiàn)實(shí)，卻是實(shí)用主義精神的充斥下，演繹著大量的無序，典型的無序與無效譬如：

其一，產(chǎn)權(quán)不獨(dú)。既然獨(dú)立學(xué)院在法律上具備法人資格，理當(dāng)有自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然教育部在《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下。但是具體實(shí)施的效果卻極其傲弱。

第二，管理不獨(dú)。法人有自己的代表機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)由校董事會(huì)或者理事會(huì)構(gòu)成。其成員及其比例、治理方式也應(yīng)當(dāng)符合法定條件。但是，綜觀現(xiàn)實(shí)，能真正實(shí)施的獨(dú)立學(xué)院鳳毛麟角。

第三，教學(xué)不獨(dú)。獨(dú)立學(xué)院獨(dú)立于“母體”的原因之一，就是要將其招收進(jìn)來的學(xué)生與校本部招收的學(xué)生在層次上、培養(yǎng)目標(biāo)上作區(qū)別對(duì)待，著重培養(yǎng)社會(huì)合人力資源市場急需的應(yīng)用型、實(shí)踐型人才。因此，在教學(xué)上應(yīng)當(dāng)有自己的特色但是，從現(xiàn)實(shí)上看，目前獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)，從教學(xué)管理，到教學(xué)方式，甚至教案。幾乎都是校本部的翻版。

二、獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行沖突解決的制度建設(shè)問題

從前述可以看出，獨(dú)立學(xué)院不可避免地從一開始就面臨著矛盾，這種矛盾、非議在發(fā)展過程中連綿不斷。針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行沖突，限于篇幅，本文僅對(duì)對(duì)宏觀層面上的制度問題略發(fā)拙見，以探討其解決之道，同時(shí)期望拋磚引玉，能促進(jìn)我國獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。

具言之，筆者認(rèn)為，欲釜底抽薪解決前述諸種問題，應(yīng)當(dāng)至少構(gòu)建以下三種制度：

1 國家資助制

在我國，獨(dú)立學(xué)院的教育成本，不像公辦高校那樣由國家承擔(dān)，相反。國家基本不分?jǐn)側(cè)魏钨M(fèi)用。獨(dú)立學(xué)院一方面要努力完善教學(xué)條件，滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的要求，一方面要運(yùn)用自己的力量確保學(xué)院的穩(wěn)定發(fā)展。所有這一切，離不開資金款項(xiàng)的支撐。由此，學(xué)生的學(xué)費(fèi)，成了維持其運(yùn)行的唯一可保障經(jīng)費(fèi)來源，這成為獨(dú)立學(xué)院“原罪”的關(guān)鍵誘發(fā)因素。

按照教育成本分?jǐn)偫碚摰摹暗靡嬖瓌t”，國家在民辦教育發(fā)展中，顯然收獲了高等教育規(guī)模擴(kuò)大、國民素質(zhì)提高的利益，因此也應(yīng)該分?jǐn)傄欢ǔ杀尽＜热粐乙泊_認(rèn)“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”，按理就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政資助。并形成一套行之有效的制度。這不僅由于獨(dú)立學(xué)院公益事業(yè)的性質(zhì)，也是其他發(fā)達(dá)國家的慣常做法。將建立獨(dú)立學(xué)院的國家資助體制提上議事日程。是當(dāng)前我國教育事業(yè)上的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。

2 合理的“合理回報(bào)”制

獨(dú)立學(xué)院由于有民間資本進(jìn)入公益事業(yè)單位，其本性就帶有營利性。法律規(guī)章并不忌諱，相反，教育部在《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等規(guī)章中都明確了出資人有權(quán)獲得合理回報(bào)。也同時(shí)規(guī)定“出資人取得合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。但是。獨(dú)立學(xué)院的出資人能否都按照《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例獲得合理回報(bào)，有待商榷。

民辦教育機(jī)構(gòu)基本都是國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)而舉辦的機(jī)構(gòu)，換言之，民辦教育的出資人基本都是民間投資者，對(duì)資本的回報(bào)期望值相當(dāng)高，法律允許他們?nèi)〉煤侠砘貓?bào)，這是正常之舉。但是，獨(dú)立學(xué)院的出資人復(fù)雜且多元，如果籠統(tǒng)適用《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例。進(jìn)行合理回報(bào)，恐怕不是明智之舉。

首先，獨(dú)立學(xué)院的出資人之一，必定有公辦普通高等學(xué)校。不同于民辦高校，根據(jù)《高等教育法》相關(guān)規(guī)定，公辦高校屬于國家財(cái)政撥款設(shè)立，且是公益法人，不以營利為目的。因此，參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校不能根據(jù)市場規(guī)則進(jìn)行營利，具言之，普通高等學(xué)校不能出于私利舉辦獨(dú)立學(xué)院，更不能要求有市場性質(zhì)的預(yù)期回報(bào)。否則，既跟其性質(zhì)不符，也違反《高等教育法》的規(guī)定。因此，作為出資方的普通高等學(xué)校的合理回報(bào)，應(yīng)當(dāng)從法律上予以嚴(yán)格限制，甚至取消。

現(xiàn)實(shí)中，參與獨(dú)立學(xué)院的舉辦也有地方政府，或者具有公益性質(zhì)的其他事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，基于其公益性，筆者認(rèn)為他們的回報(bào)也不應(yīng)當(dāng)?shù)韧诿褶k高校的出資人，而應(yīng)當(dāng)參照上述所分析的普通高等學(xué)校作為獨(dú)立學(xué)院出資人的情形。

其次，獨(dú)立學(xué)院的非公益性出資人的回報(bào)，應(yīng)當(dāng)遵循《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其緣由自不待言。

3 有效的監(jiān)督管理制

制度是社會(huì)良好運(yùn)行的有力保障。目前能夠?qū)Κ?dú)立學(xué)院具有直接規(guī)范作用的法律、規(guī)章有《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高等學(xué)校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等。但是，綜觀所有法律規(guī)章，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)督制度仍顯粗糙，換言之，其法律規(guī)章不具有操作性。例如，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第46條雖然規(guī)定了“省級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院的督導(dǎo)和年檢工作，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控”，并且第47條也相應(yīng)地明確了“獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。”但是，具體如何操作，目前并沒有相應(yīng)具體的規(guī)定，致使獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程中存在不同程度的運(yùn)行混亂。

從教育部在2007年發(fā)布的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》關(guān)于“督導(dǎo)制”與“年檢制”的設(shè)立來看，筆者認(rèn)為，對(duì)于民辦高校的這種規(guī)制，應(yīng)當(dāng)適用于獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)管，而且這套制度要盡快補(bǔ)缺并進(jìn)行不斷完善。

第一，關(guān)于督導(dǎo)制。

在法律或者規(guī)章中應(yīng)及時(shí)明確對(duì)獨(dú)立學(xué)院實(shí)行督導(dǎo)制的具體細(xì)則，尤其要明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由省級(jí)教育管理部門依法垂直管理。同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，在法律規(guī)章中明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律地位與職責(zé)范圍，厘清督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與獨(dú)立學(xué)院的法律關(guān)系，其重在獨(dú)立學(xué)院的宏觀督導(dǎo)，不應(yīng)涉及學(xué)校的具體管理。

對(duì)獨(dú)立學(xué)院的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)從法律上建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。避免其玩忽職守、無所作為或者非法行為。

第二，關(guān)于年檢制。

我國實(shí)行的法人年檢制一般針對(duì)企業(yè)類社會(huì)主體，將年檢制適用于民辦高校，旨在加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)管。對(duì)獨(dú)立學(xué)院實(shí)行年檢制度，主要考查的是獨(dú)立學(xué)院的法律執(zhí)行、財(cái)務(wù)狀況、產(chǎn)權(quán)問題等相關(guān)情況，并不對(duì)教學(xué)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，年檢制能從資本滿足、合法行為等非教學(xué)因素方面確保獨(dú)立學(xué)院的有效運(yùn)行。

但是，現(xiàn)行的年檢制顯然不適應(yīng)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展形勢，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的年檢，應(yīng)將督導(dǎo)制結(jié)合，建立自檢自查與專項(xiàng)督導(dǎo)相結(jié)合的制度，同時(shí)。資料的查閱與現(xiàn)場考察可以不定期開展，必要時(shí)，進(jìn)行全面調(diào)查與特別事項(xiàng)督查。對(duì)年檢不合格的，必須有相應(yīng)的法律責(zé)任，只有加大責(zé)任，方能保障獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。

三、結(jié)語

我國獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題，不僅有“資本”因素，也有“知本”因素；不僅有經(jīng)濟(jì)因素，也有制度因素；不僅有內(nèi)部因素，也有外部因素。真正看清癥結(jié)所在，是提出解決辦法的思維方向。獨(dú)立學(xué)院問題的解決、發(fā)展的永續(xù)，雖然不能靠制度安排一勞永逸，但是，如果沒有制度安排，必將愈加無序與無望，因?yàn)橹贫鹊膬r(jià)值還在于“一個(gè)制度的理論，正像一種游戲的理論一樣，……，使人們的主要利益能推動(dòng)他們向著普遍欲望的目標(biāo)行動(dòng)。……以達(dá)到他們雖然未曾料到卻還是對(duì)社會(huì)正義最好的結(jié)果。”

目前，對(duì)獨(dú)立學(xué)院較為理想的制度安排，一方面要有合理的新思考。另一方面要運(yùn)用現(xiàn)存的有效措施，同時(shí)也要解決競相“逐利”的問題，不能全民成為“經(jīng)濟(jì)人”，利益的獲取必須建立在公平合理之基礎(chǔ)上。當(dāng)然，獨(dú)立學(xué)院的全面規(guī)范，并不限于以上幾點(diǎn)，卻包含了上述幾點(diǎn)。