摘 要：近幾年，我國的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程不斷加快，而作為城市公用事業(yè)的污水處理業(yè)的市場化改革進展仍然十分緩慢，本文針對我國城市污水處理行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，在分析了污水處理業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的制約因素的基礎上，探討了幾種較為適用的污水處理產(chǎn)業(yè)化運營模式。最后提出了相關的政策建議。

關鍵詞：城市污水處理；產(chǎn)業(yè)化；運營模式

隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，我國的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化水平不斷提高，城市建設的步伐逐漸加快，環(huán)境問題日益引起人們的普遍關注，城市污水處理業(yè)作為城市建設的重要基礎設施行業(yè)之一，在我國起步較晚，其發(fā)展水平仍遠滯后于我國的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。

目前的污水處理能力既不能滿足經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的要求，也不能滿足城市居民的生活需求。如何有效地加快城市污水處理產(chǎn)業(yè)的市場化改革與發(fā)展已成為當前擺在我們面前的重要課題。

一、我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國城市建設快速發(fā)展，城市水污染問題日益突出，水資源緊缺的矛盾日益加劇，城市污水集中處理成為水污染治理的首要任務。改革開放以來，我國城市污水處理行業(yè)取得了蓬勃的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截止2006年底，全國656個設市城市有污水處理廠814座，城市污水年處理總量201億立方米，城市污水處理率57.10％，城市生活污水集中處理率平均為42.55％。根據(jù)建設部門的規(guī)劃，到2010年我國城市污水治理的目標是設市城市污水處理率要達到70％，城市污水集中處理率平均要達60％，年處理污水約280億立方米，缺水城市再生水利用率達到20％以上，將推行產(chǎn)業(yè)化和市場化機制，全國將新建污水處理廠1000多座。目前離這一目標尚有不小的差距，要實現(xiàn)此目標，需要巨大的資金投入，僅靠各級政府財力遠遠不夠。行業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)污水處理國營企業(yè)正在積極進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制的探索，社會資本開始涉足城市污水處理行業(yè)?？傊?，城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的市場需求已經(jīng)產(chǎn)生，產(chǎn)業(yè)化所必需的人力、財力、物力條件已經(jīng)具備，產(chǎn)業(yè)化所依賴的產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)初步形成，產(chǎn)業(yè)化已成為城市污水處理行業(yè)改革發(fā)展的主要方向。

目前，我國城市污水處理行業(yè)改革處于不斷探索和深化的過程中，近幾年，我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展在產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)主體、投融資體制、價格機制等方面取得了初步的成效。主要表現(xiàn)在：(1)行業(yè)達成基本共識，出臺一系列產(chǎn)業(yè)化、市場化政策。(2)初步建立了污水處理收費體系。(3)不同區(qū)域有了不同程度的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。(4)各種資本積極引入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化等。

二、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要問題

城市污水處理行業(yè)面臨著全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這是一個復雜、長期的過程。整體而言，目前我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展處于起步階段，和最終目標仍有不小的差距。產(chǎn)業(yè)化過程中主要面臨著以下幾方面的問題：

2１1 政策、法律體系不完善

產(chǎn)業(yè)化的規(guī)范性政策不完善：地方關于產(chǎn)業(yè)化的方向性政策不夠明確，并且缺乏有力的法律、法規(guī)保障：現(xiàn)有關于城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的文件多為指導性意見，法律效力較低，缺乏從法律層次上對產(chǎn)業(yè)化、市場化方向的明確肯定與規(guī)定。產(chǎn)業(yè)化的一系列配套政策，如稅收優(yōu)惠、特許經(jīng)營、收費手段等都沒有在法律、法規(guī)中得到確認、規(guī)范與保障。

2１2 收費制度實施不到位

我國各地污水處理收費政策體系已初步形成，但在具體實施過程中仍存在諸多問題，具體表現(xiàn)為：(1)開征面小，收費率較低。截至2005年底，全國仍有150多個城市未開征污水處理費；除直轄市和西藏自治區(qū)外，收費面最低的是湖南省，僅為13.8％。全國污水處理費的收繳率為68.2％；不同省市中，收繳率最低的河北省為36.9％。(2)收費總量不能有效支撐運營

2１3 政府監(jiān)管體系不完善

產(chǎn)業(yè)化、市場化以后政府職能“由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)監(jiān)管”，政府的監(jiān)管體系正經(jīng)歷著一次大的轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了以下問題：(1)行業(yè)管理部門管理錯位。部分地方政府把招商引資作為其在產(chǎn)業(yè)化過程中的首要或唯一任務，偏離了效率和效益的根本目標，過多地關注項目投資和建設，強化資產(chǎn)管理職能，相對忽視對于安全、穩(wěn)定和高效率運營的監(jiān)管，形成管理上的錯位。(2)行業(yè)監(jiān)管部門管理缺位，監(jiān)管薄弱。政府行業(yè)監(jiān)管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府監(jiān)管缺位、失效的潛在危機，(3)地方行政管理體制混亂。

2１4 投融資體制存在問題

資金不足是我國城市污水處理行業(yè)普遍面臨的難題，具體而言，污水處理行業(yè)投融資體制存在以下幾方面的問題：(1)融資主體問題。城市污水處理行業(yè)內(nèi)缺乏優(yōu)秀的企業(yè)資本主體，大部分企業(yè)缺乏良好的業(yè)績與信譽，一方面不具備在資本市場上融資的資格，一方面又沒有足夠的資金進行投資。(2)資金來源、融資渠道問題。政府資金是城市污水處理行業(yè)建設的主要資金來源，但目前政府資金來源有限，形式單一。企業(yè)主體融資渠道不暢。目前BOT、TOT成為最主要的項目融資形式，但是融資成本過高。

三、城市污水處理產(chǎn)業(yè)化運營模式探析

城市污水處理產(chǎn)業(yè)化模式，就是由政府通過招標或市場競爭產(chǎn)生的污水處理企業(yè)，在一定的產(chǎn)權(quán)關系約束和政府的監(jiān)督下，根據(jù)獨立經(jīng)營、自負盈虧的原則，生產(chǎn)、銷售或提供城市污水處理服務，經(jīng)營收入來自于消費者的購買。如居民和企業(yè)交納的污水處理費。對于城市污水處理廠的建設和運營來說，常采取以下幾種模式：

3１1 BOT模式。

BOT投融資模式是20世紀70年代后期在西方國家興起的政府吸引私人資本進入基礎設施領域的一種投融資方式。它的基本運作過程是：由政府與私人資本簽訂項目特許經(jīng)營協(xié)議，授權(quán)簽約方的私人企業(yè)承擔該基礎設施的融資、建設和經(jīng)營。在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi)，項目公司向設施的使用者收取費用用于收回投資成本，并取得合理的收益。特許期結(jié)束后，簽約方的私人企業(yè)將這項基礎設施無償轉(zhuǎn)讓給政府。自20世紀以來，BOT模式在國際上比較流行，已被證明是基礎設施建設中一種成功的融資途徑。在城市污水處理市場化改革中引入BOT模式，一方面有利于減輕政府的財政壓力，政府無需投資，只是付出“特許經(jīng)營權(quán)”，就能建起污水處理廠；另一方面可以吸引大量的國內(nèi)外民間資本來投資，有利于加快城市污水處理設施的建設。而且通過引入市場競爭機制，項目管理水平、技術水平都會有明顯的提高。

3１2 TOT模式。

TOT模式，即移交一經(jīng)營一移交，是指委托方(政府)與被委托方(外商或私人企業(yè))簽訂協(xié)議，規(guī)定委托方將已經(jīng)建成投產(chǎn)運營的基礎設施項目移交給被委托方在一定期限內(nèi)進行經(jīng)營，委托方憑借所移交的基礎設施項目的未來若干年的收益(現(xiàn)金流量)一次性地從被委托方融得一筆資金，再將這筆資金用于新的基礎設施項目建設，經(jīng)營期滿后，被委托方再將項目移交給委托方。在這種模式下，投資者需一次性支付一定金額資金給政府，以獲得已建城市污水處理設施的運營收益權(quán)，政府則可將獲得的資金用于建設新的污水處理廠。從本質(zhì)上看，這種模式是一種政府將污水處理設施出租給私人的形式，一次性支付的金額是私人交納的租金。與BO了模式比較，采用TOT模式，投資者購買的是已經(jīng)投入運營的基礎設施資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，從而避免了基礎設施的建設風險，資產(chǎn)收益具有確定性。對于已建污水處理廠，政府可以逐步實行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)評估拍賣，鼓勵各類投資主體通過招投標方式獨資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運營，再用盤活的財政資金啟動新一輪污水處理設施及其配套管網(wǎng)的建設，這樣也有利于提高城市污水處理設施的運作效率。

3１3 托管模式。

這種模式是由政府投資建設城市污水處理廠，建成后委托給專業(yè)化的運營公司運營，實行社會化的有償服務。這種模式的優(yōu)點在于，能通過招標引入市場競爭機制，可以有效降低運營成本；而對運營公司來說，不需要過多的前期投入，從政府取得的污水處理服務費也相對穩(wěn)定，風險較小，對政府和公司都較為有利。

四、我國城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的措施建議

為了進一步推動我國城市污水處理業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的進程，可以采取以下措施：首先，應優(yōu)化污水處理行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)，補充政府投資的不足。中國是國有資產(chǎn)最多的國家，其中經(jīng)營性資產(chǎn)占2/3弱，非經(jīng)營性資產(chǎn)占1/3強，隨著在經(jīng)營性領域以產(chǎn)權(quán)出讓的形式的國退民進，將置換和盤活出的大量國有資本，城市污水處理應是主要的再投資領域之一，尤其是城市基礎設施中沉淀性強的自然壟斷業(yè)務。

再次，要鼓勵社會資本以收購傳統(tǒng)污水處理企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式進入。2000年全面推進水價改革和污水收費以來，社會資本即開始通過以首創(chuàng)股份為代表的眾多上市公司或投資公司涉足城市基礎設施。社會資本以收購產(chǎn)權(quán)形式，對城市污水處理領域的傳統(tǒng)國營企業(yè)進行投資，從而長期進入行業(yè)主業(yè)將成為主要投資方向。產(chǎn)權(quán)多元化的方式將從根本上激活傳統(tǒng)的企業(yè)主體，原企業(yè)主體的運營經(jīng)驗和地緣優(yōu)勢也將部分化解投資風險。

其次，制定和完善相關的法律法規(guī)，監(jiān)管部門有法可依，應健全水業(yè)的技術標準、管理規(guī)范和服務規(guī)范，使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標尺。使政府監(jiān)管納入法制和規(guī)范化軌道，使監(jiān)管機構(gòu)的職能、監(jiān)管方式、決策規(guī)程都有法可依，做到依法監(jiān)管。積極鼓勵地方城市充分利用各種政策法律途徑，逐步建立和完善法律政策保障體系。

最后應進一步完善污水處理收費體系，落實優(yōu)惠政策。明確消費者付費的產(chǎn)業(yè)化方向，堅決推行污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化。應明確將自備水源納入污水收費的統(tǒng)一體系，執(zhí)行統(tǒng)一的收費標準，統(tǒng)一其費用的使用方式。城市污水處理行業(yè)目前處于產(chǎn)業(yè)化、市場化初期，投資缺口巨大。同時由于污水收費體制的諸多問題，市場化體制不能完全支撐產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)，在各個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中需要來自各級政府的補貼和引導，建議實行和完善加強的激勵政策。