摘要：農(nóng)村稅費改革是一項重大而復雜的系統(tǒng)改革，是農(nóng)村各項制度改革中的重要環(huán)節(jié)。因此，采取有效措施推進農(nóng)村稅費改革具有重要的現(xiàn)實意義。本文主要從三個層次探討了農(nóng)村稅費改革的方案，一是加快基礎(chǔ)層次的改革，二是深化核心層次的改革，三是完善相關(guān)配套改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；稅費改革；配套改革

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）18—51—02

一、農(nóng)村稅費改革存在的問題

2005年，農(nóng)業(yè)稅費改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，由于改革方法過于簡單，在實際操作中出現(xiàn)了許多問題。這些問題主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)稅計稅常年產(chǎn)量的核定方法不科學；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的繳納結(jié)算手續(xù)比較繁雜，給農(nóng)民帶來許多不必要的負擔和損失；農(nóng)業(yè)稅政策落實不到位，國家補貼被大打折扣，各地糧食部門壓級、壓價、壓秤打擊了農(nóng)民賣糧積極性；新的農(nóng)業(yè)稅稅負不均問題突出，純農(nóng)業(yè)戶的稅收負擔相對加重；計稅土地面積不準確、農(nóng)業(yè)稅計稅價格與實際農(nóng)產(chǎn)品收購價格存在差異；由于基層政府財政困難，鄉(xiāng)村債務(wù)負擔化解更加困難、農(nóng)村義務(wù)教育及其他公益事業(yè)受到較大影響；農(nóng)民負擔反彈存在隱患。農(nóng)村稅費試點改革后，過去那種直接增項加碼、硬性攤派的事情少了，但出現(xiàn)了一些新動向，個別地方甚至轉(zhuǎn)移加重農(nóng)民負擔。亂收費的對象由大人向孩子轉(zhuǎn)移，向農(nóng)民強迫提供服務(wù)轉(zhuǎn)移，變相罰款種類增多。

二、農(nóng)村稅費改革的基本思路

這是要想解決在實際操作中出現(xiàn)的新問題，就要理清農(nóng)村稅費改革的基本思路：農(nóng)村稅費改革是稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少制改革的重要部分，稅制改革是公共財政體制改革的重要一環(huán)，公共財政體制改革是經(jīng)濟體制改革和政府職能改革的交匯點。農(nóng)村稅費改革又是農(nóng)村各項制度改革的重要一環(huán)，這些制度包括農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革以及農(nóng)村社會保障制度改革等等。因此，農(nóng)村稅費改革涉及三個層次的改革:第一個層次是廢除農(nóng)村現(xiàn)行稅費制度進行的改革，這是核心層次的改革，這個層次的改革已經(jīng)基本完成;第二個層次是地方政府體制改革以及公共財政體制改革(包括農(nóng)村義務(wù)教育體制改革)，這是基礎(chǔ)層次的改革，這一層次改革的程度直接決定著農(nóng)村稅費改革的程度，許多人將這一層次的改革看作農(nóng)村稅費改革的配套改革，其實不然，他們是農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)，這是我國農(nóng)村稅費改革正在進行的階段;第三個層次的改革是農(nóng)村各項制度的改革，這是相關(guān)層次上的改革，屬于農(nóng)村稅費改革的配套改革。也是我們面臨的最為重要的一個環(huán)節(jié)，在這個層次上還將出現(xiàn)許多新的問題，所以要對前兩個層次進行完善細致的改革，才能使農(nóng)業(yè)稅費改革達到更好的效果。

以前的農(nóng)村稅費改革的思路基本上是先進行農(nóng)村稅費改革，然后倒逼財政體制和政府職能改革。這種改革思路看起來是先解決最突出的問題，然后再由表及里、由淺入深的改革，事實上很難行得通。因為農(nóng)村稅費問題只是基層財政問題和政府職能問題的結(jié)果及其表面化，前者是果，后者是因，不解決原因問題，結(jié)果的問題就無法真正解決。

今后深化農(nóng)村稅費改革，基本思路應(yīng)該有一個大的轉(zhuǎn)變:重點進行基礎(chǔ)層次的改革，先解決基層政府職能和政府機構(gòu)以及公共財政體制問題，為農(nóng)村稅費改革的順利推進提供制度保障，掃清農(nóng)村稅費改革的障礙;對于核心層次的改革，依據(jù)是否符合市場經(jīng)濟下公共財政一般要求和國際慣例，對一些不符合的部分堅決廢除，重點是科學合理的設(shè)計新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅制;與此同時，充分考慮其他改革的作用，比如農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革等。

要根據(jù)我們理清的改革思路對現(xiàn)行的改革策略進行更為合理的調(diào)整。一是改革要由單項制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)向整體性制度變遷。目前的農(nóng)村改革雖然都在變革，但是并沒有從整體上設(shè)計改革的方向，這就使稅費改革的目的比較模糊，而且單兵突進，難以取得應(yīng)有的成效。因此，必須從整體上對農(nóng)村經(jīng)濟政治制度進行創(chuàng)新，彌補稅費改革系統(tǒng)性不足的問題。二是由強制性制度變遷與誘致性制度變遷的組合模式向強制性制度變遷轉(zhuǎn)變。雖然農(nóng)村稅費改革具有強制性制度變遷的性質(zhì)，但是其他制度卻沿襲著誘致性制度變遷，這將會削弱整體性制度創(chuàng)新的強度，延緩整體性制度創(chuàng)新時間，錯過整體性制度創(chuàng)新的時機，進而加大稅費制度創(chuàng)新的成本。因此，制度創(chuàng)新方式必須由強制性制度變遷與誘致性制度變遷的組合模式向強制性制度變遷轉(zhuǎn)變。三是由漸進的制度變遷方式向漸進方式與激進方式相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，特別是鄉(xiāng)村干部分流和機構(gòu)改革，如果按照漸進方式，就難以取得和既得利益團體斗爭的勝利。

三、農(nóng)村稅費改革的具體措施

針對農(nóng)業(yè)稅費改革在實際操作中出現(xiàn)的新問題，我們要從以下三個層次進行調(diào)整。

(一)加快基礎(chǔ)層次的改革

農(nóng)村稅費制度是財政制度的一個環(huán)節(jié)，而財政制度又是政府制度的一個部分。農(nóng)村稅費的職能只是為政府履行職能收集資金，農(nóng)村稅費的問題，根本上是財政制度和政府制度的問題，因此，要改革農(nóng)村稅費制度，必先改革財政制度和政府制度。

1.逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。要根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求以及國際慣例，壓縮政府級次，實行三級政府框架，逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從根本上轉(zhuǎn)變了地方政府職能，可以減少上千萬的財政供養(yǎng)人員，不僅為深化農(nóng)村稅費改革鋪平了道路，也為政府職能轉(zhuǎn)變和精簡機構(gòu)解決了很大的包袱。具體設(shè)想是:實行中央、省、地方(地市、縣市)三級政府框架，取消地(市)管縣(市)的體制，地(市)級政府和縣(市)級政府脫離行政隸屬關(guān)系，使地(市)級政府和縣(市)級政府共同構(gòu)成我國的基層地方政府，并規(guī)范地方政府概念，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，使其作為縣(市)政府的派出機構(gòu)，主要職能是維護本轄區(qū)的社會秩序，不設(shè)獨立的一級財政。

2.重建縣級公共財政體制。農(nóng)村稅費改革是公共財政體制改革的重要一環(huán)。一方面，農(nóng)村稅費改革促進了公共財政體制改革;另一方面，只有加快公共財政體制改革，才能助推農(nóng)村稅費改革的深入。公共財政體系包括收入體系和支出體系，因此在規(guī)范地方財政收入的同時，必須壓縮基層財政的支出范圍，控制開支的惡性膨脹?？茖W劃分中央和地方財政收入范圍。必須按照建立公共財政體系的要求，科學劃分中央和地方財政收入范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門索取非規(guī)范收入的權(quán)力，同時剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大政府”具體組織征收農(nóng)業(yè)稅費的權(quán)力，改革和完善農(nóng)業(yè)稅征管機制，實現(xiàn)政稅分開，依法治稅。實行鄉(xiāng)財縣管。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個緩慢的過程，在沒有撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之前，必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，有效措施是鄉(xiāng)財縣管。

3.加快建立對基層政府的轉(zhuǎn)移支付制度。當前地方基層政府的收入問題己成為農(nóng)村稅費改革的最大阻礙。其稅源的薄弱致使地方政府財政緊張與農(nóng)民稅費負擔過重同時并存。減輕農(nóng)民負擔和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)。政府機構(gòu)改革固然是根本途徑，但政府間轉(zhuǎn)移支付制度也要發(fā)揮應(yīng)有作用。建立和完善政府間自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，對農(nóng)村稅費改革進一步的推廣意義重大。

(二)深化核心層次的改革

核心層次的改革就是通常所說的農(nóng)村稅費改革，也可以稱為狹義的農(nóng)村稅費改革(相對應(yīng)的是廣義的農(nóng)村稅費改革，包括基礎(chǔ)層次上的改革)。

具體措施是：

1.進一步完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度；嚴格監(jiān)管附加農(nóng)業(yè)稅和公益金的征收；進一步完善農(nóng)民負擔監(jiān)督機制。

2.取消“一事一議”制，一方面是因為“一事一議”制既沒有科學的理論依據(jù)，也沒有實踐依據(jù);另一方面，“一事一議”制很可能甚至己經(jīng)成為加重農(nóng)民負擔的載體。

3.堅決打擊對農(nóng)民的亂收費。要將反腐敗與農(nóng)村稅費改革結(jié)合起來，嚴厲打擊對農(nóng)民的“三亂”。

(三)完善相關(guān)配套改革

農(nóng)村稅費改革是整個農(nóng)村制度改革大系統(tǒng)的一個小系統(tǒng)，農(nóng)村制度改革是一個統(tǒng)一的整體，各個子系統(tǒng)的改革應(yīng)互相協(xié)調(diào)、緊密配合。與農(nóng)村稅費改革相關(guān)性較強的農(nóng)村制度改革主要有農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村教育體制改革以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革等等。

（責任編輯/石銀）