摘要：文章以湖北來鳳縣為例，總結(jié)分析了民族地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)的現(xiàn)狀及存在的問題，提出一系列進一步做好民族地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；民族地區(qū)；人力資源開發(fā)；問題與對策

來鳳縣位于湖北省西南邊陲，地處鄂湘渝三省（市）交匯點，武陵山余脈橫貫全縣，平均海拔680米。截至2007年末，該縣總?cè)丝跒?1.68萬（其中土家族、苗族占70%），國土總面積為1344.5平方公里，其中可耕地面積34.7867萬畝，農(nóng)村勞動力平均耕地面積不及全國水平的1/3，屬于典型的邊遠山區(qū)，也是國家扶貧開發(fā)重點縣，在民族地區(qū)具有一定的代表性。

一、農(nóng)村人力資源的特點

（一）人力資源豐富

據(jù)縣統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2007年來鳳農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤_84.81%，比全國平均水平高29.71%（見表1），農(nóng)村勞動力平均耕地面積不及全國水平的1/3（見表2）?？梢?，來鳳縣人力資源大多集中在農(nóng)村，且因為工商業(yè)不發(fā)達，農(nóng)村勞動力消化難度很大，可轉(zhuǎn)移開發(fā)的農(nóng)村人力資源很豐富。

（二）外出務(wù)工勞動力比重大

由于受交通、自然等因素限制，來鳳縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較落后。據(jù)縣統(tǒng)計局統(tǒng)計，至2006年，來鳳縣規(guī)模以上企業(yè)只有18家，在縣域工業(yè)企業(yè)的從業(yè)人員只有6542人。另外，縣勞動與社會保障局調(diào)查，全縣常年外出務(wù)工人員占農(nóng)村勞動力的比例達53.8%，比全國平均水平高28.98%（見表3）。從農(nóng)村居民人均純收入情況看，2005年以來工資性收入逐漸成為農(nóng)民增收的主要渠道。在工資性收入中表現(xiàn)最為突出的是外出打工收入，2007年人均外出務(wù)工收入292.35元，增長幅度高達18.86%，外出打工收入占工資性收入的比重為53.87%。充分顯示出外出務(wù)工對農(nóng)民收入的增長有著強勁的支撐作用（見表4）。由此可見，外出務(wù)工將是來鳳經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途徑。

（三）文化素質(zhì)相對較低

據(jù)來鳳縣勞動與社會保障局年調(diào)查，全縣農(nóng)村勞動力中，低層次文化程度的勞動力占89.5%，具有高中文化程度的只占9%，大專程度以上的為1.5。和全國水平相比，高中以上文化程度占勞動力人口的比例比全國少0.5%，比湖北省平均水平少2.17%（見表5）。同時，農(nóng)村勞動力中，受過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的勞動力僅占11.3%，也與湖北省及全國平均水平25%和20%相差較大（見表6）。

（四）勞務(wù)輸出缺乏競爭力

來鳳縣中小企業(yè)發(fā)展局2006年的調(diào)查顯示，在外興辦企業(yè)資產(chǎn)達1000萬元或在大中型企業(yè)從事高級管理的來鳳籍人只有12名。這從一個側(cè)面表明，來鳳縣外出務(wù)工人員競爭力相對較弱。導(dǎo)致這一狀況的原因除勞動力文化程度外，還與觀念落后、缺乏勞務(wù)品牌等因素有直接關(guān)聯(lián)。勞務(wù)品牌的作用到底有多大，以湖北省潛江市張金鎮(zhèn)為例，自2000年以制衣為主的幸福集團并購?fù)膺w后，張金鎮(zhèn)外出務(wù)工人數(shù)猛增，近年更是達到了70%以上（見表7）。這其中，“張金裁縫”勞務(wù)品牌所具有的競爭力起到了很大的作用。

二、農(nóng)村人力資源開發(fā)現(xiàn)狀及問題

（一）黨委政府比較重視，但體制不順、措施不力

近年來，隨著黨中央、國務(wù)院對解決“三農(nóng)”問題的重視及人力資源開發(fā)觀念逐步深入人心，來鳳縣委縣政府逐漸重視農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移工作?？h“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘十一五’發(fā)展規(guī)劃綱要”把農(nóng)村人力資源開發(fā)利用列入發(fā)展的重點，提出未來5年“要加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移力度，幫助3.5萬名農(nóng)村勞動力進行種、養(yǎng)、加等實用技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力20萬人次”。翔鳳鎮(zhèn)“十一五工作規(guī)劃”也提出，要“大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，‘十一五’期末農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模達到15000人以上，農(nóng)民純收入中工資性收入比重提高到40%以上。”但是，從某種意義上說，目前黨委、政府的重視主要停留在觀念和口號層面，還缺乏體制與實施措施的支撐。首先，從體制層面看，缺乏統(tǒng)一和權(quán)威性的政府管理協(xié)調(diào)機構(gòu)是主要問題。從調(diào)查了解的情況來看，目前涉足農(nóng)村人力資源開發(fā)的政府部門達10多個，似乎大家都很重視這項工作，但實際運作則各自為陣、各行其是，效率不高。其次，從實施措施方面看，問題主要表現(xiàn)在：缺乏系統(tǒng)和具體規(guī)劃，雖然各級政府在政府工作報告和“十一五”工作規(guī)劃等重要政府文件中都提到要重視農(nóng)村人力資源開發(fā)，但大都停留在“數(shù)字目標”上，而對具體的開發(fā)途徑和思路缺乏長遠的規(guī)劃；開發(fā)思路單一，和許多地方一樣，目前來鳳縣仍將“跨區(qū)域非農(nóng)就業(yè)”作為開發(fā)的唯一途徑，而忽視“區(qū)域內(nèi)非農(nóng)就業(yè)”和“區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)就業(yè)”。事實上，從當前國內(nèi)情況看，“打工經(jīng)濟”已現(xiàn)頹勢。更何況，如果優(yōu)秀的人力資源都外出打工，誰來建設(shè)民族地區(qū)的新農(nóng)村，新農(nóng)村又為誰建？

（二）基礎(chǔ)教育發(fā)展良好，但仍遜于全國平均水平

來鳳縣目前擁有普通高中1所，2006年在校學(xué)生數(shù)占縣總?cè)丝诘谋壤秊?.094%；普通初中10所，在校學(xué)生數(shù)占縣總?cè)丝诘谋壤秊?.0%；普通小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為占縣總?cè)丝诘谋壤秊?.14%。從表8的對比情況看，在義務(wù)教育階段來鳳縣的情況并不比全國水平差，甚至有些指標還高于全國的水平，如普通初中的招生數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?。但到了高中階段，則明顯低于全國平均水平。高中的學(xué)校數(shù)在萬人中的比例不及全國的1/3，招生數(shù)只是全國水平的1/2。來鳳縣的專任教師中，高中的學(xué)歷合格率為81.85%，比全國水平低4.61%；初中的學(xué)歷合格率比全國平均水平低3.53%。

（三）職業(yè)教育不斷創(chuàng)新，但仍然比較薄弱

目前，來鳳縣職業(yè)教育主要由縣中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校承擔。近年來，不僅從事學(xué)歷職業(yè)教育，同時也充分利用寒暑假舉辦短期培訓(xùn)班，如焊接、縫紉培訓(xùn)等。但由于設(shè)備老化和“雙師型”教師的缺乏，僅能培訓(xùn)普通低層次技能人才，與當前社會經(jīng)濟發(fā)展需要的新興技能培訓(xùn)要求存在比較大的差距。表9顯示，同樣處于中部地區(qū)的江西省南康市中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，學(xué)校發(fā)展規(guī)模、開設(shè)專業(yè)和師資力量等，都遠好于來鳳縣。

（四）職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展勢頭良好，但管理無序、經(jīng)費浪費問題突出

2007年，來鳳縣勞動行政部門審核認定的勞動力定點培訓(xùn)機構(gòu)有9家，加上省州審批的縣農(nóng)機學(xué)校等，全縣培訓(xùn)機構(gòu)達11家。近年來，許多政府部門也積極參與農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，如農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”、科技部門的“星火計劃”等，都取得了很大的成績（見表10）。在肯定良好發(fā)展勢頭的前提下，目前來鳳縣的職業(yè)技能培訓(xùn)工作也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是資金浪費嚴重。目前，政府各部門主持的各種職業(yè)技能培訓(xùn)多數(shù)是委托培訓(xùn)機構(gòu)執(zhí)行，交叉委托的情況比較普遍，有些定點培訓(xùn)機構(gòu)往往多頭重復(fù)報數(shù)，以套取公共培訓(xùn)資金。二是培訓(xùn)質(zhì)量亟待提高。目前，職業(yè)技能培訓(xùn)在教材、方法及質(zhì)量監(jiān)控等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范，政府部門、專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)往往只關(guān)注數(shù)量，培訓(xùn)質(zhì)量不高的情況普遍存在。

三、政策建議

來鳳縣農(nóng)村人力資源及其開發(fā)狀況可以代表我國民族地區(qū)的一般情況。因此，根據(jù)來鳳縣所反映出的問題，為推進我國民族地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)，可考慮采取以下政策措施：

（一）更新觀念，黨政干部應(yīng)確立整體性人力資源開發(fā)觀

從來鳳反映的情況看，雖然現(xiàn)各級黨委政府都十分重視農(nóng)村勞動力培訓(xùn)及勞務(wù)輸出工作，但很明顯，這種“重視”還主要是停留在執(zhí)行中央的“惠農(nóng)”政策上，沒有或者人力資源開發(fā)觀念很淡漠。因此，要加快民族地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)，觀念更新任務(wù)十分緊迫。具體來說，就是要確立如下新的理念：一是人力資源是第一資源的觀念。諾貝爾獎獲得者西奧多·W·舒爾茨指出，“人類的未來不取決于空間、能源和耕地，它將取決于人類能力的開發(fā)?！贝_立人力資源是第一資源的觀念，落實在行動上就是要求我們民族地區(qū)各級黨委政府把人力資源開發(fā)工作放在首要地位，確立人才資源開發(fā)是黨委、政府第一責(zé)任的理念。二是整體性人力資源開發(fā)觀。整體性人力資源開發(fā)觀認為，人力，不管是高科技尖端人才還是普通體力勞動者，都是寶貴的資源。因此，政府不僅要重視尖端人才資源的開發(fā)，而且要注重普通勞動者的人力資源開發(fā)。統(tǒng)籌整個社會人力資源的開發(fā)時，可以有分層和分類，但不能厚此薄彼。

（二）轉(zhuǎn)變職能，實施“人力資源開發(fā)優(yōu)先戰(zhàn)略”

當前，各級政府往往將工作重心集中于抓企業(yè)，期望通過企業(yè)發(fā)展來促進經(jīng)濟及社會各方面的進步。但這樣的職能的導(dǎo)向忽略了一個重要的前提：經(jīng)濟的發(fā)展最終是要靠人來實現(xiàn)，只有人得到了發(fā)展才能實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是像來鳳這樣的老少邊窮的民族山區(qū)，因為交通不便、人才資金缺乏等方面的原因，通過興辦企業(yè)的方式發(fā)展經(jīng)濟有很大的難度。因此，至少就我國民族地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府來說，工作中心應(yīng)從“興辦企業(yè)優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“人力資源開發(fā)優(yōu)先”，勞動力職業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)率應(yīng)成為縣鄉(xiāng)兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的主要考核指標。當前，政府應(yīng)當重點做好以下工作。一是人力資源開發(fā)規(guī)劃?？h鄉(xiāng)政府首先應(yīng)當將上述內(nèi)容納入地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將其提高到戰(zhàn)略地位，同時，相關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)各自職能制定具體的實施措施并切實落實。二是教育培訓(xùn)。需要加大基礎(chǔ)教育的投入，從整體上提升人力資源的素質(zhì)；要面向兩個市場加強職業(yè)教育及職業(yè)技能培訓(xùn)，包括外國和外地市場需要的職業(yè)技能人才以及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的人才。三是信息服務(wù)。政府有關(guān)職能部門應(yīng)定期提供人力資源市場（包括國際和國內(nèi)）信息，以便人力資源供需三方（培養(yǎng)單位、用人單位和求職者）做出符合市場的抉擇。

（三）創(chuàng)新體制，加強政府人力資源開發(fā)職能整合與協(xié)調(diào)

當前，我國各級政府人力資源開發(fā)職能分割、機構(gòu)分散、財力糜費、管理混亂情況比較嚴重。如和全國情況一樣，來鳳縣人力資源被分割為幾大塊：人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組管理全縣的人才開發(fā)，勞動局主抓城鄉(xiāng)勞動力開發(fā)，但農(nóng)村勞動力培訓(xùn)又分別有科技、農(nóng)業(yè)、工會、教育等部門參與且互不統(tǒng)屬協(xié)調(diào)，這顯然不符合整體人力資源開發(fā)觀，不利于農(nóng)村人力資源的開發(fā)利用。我們的建議是：撤銷人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立跨部門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)——人力資源開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一行使人力資源開發(fā)管理的宏觀規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)及監(jiān)管職能。領(lǐng)導(dǎo)小組整合的對象應(yīng)包括黨委組織、勞動、人事、財政、教育、衛(wèi)生及工會等黨政機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組可以設(shè)在機構(gòu)調(diào)整后的人力資源與社會保障局。

（四）革新方法，實施農(nóng)村人力資源分類開發(fā)策略

農(nóng)村勞動力開發(fā)利用的途徑主要有3種：區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)就業(yè)、區(qū)域內(nèi)非農(nóng)就業(yè)和跨區(qū)域非農(nóng)就業(yè)。當前，許多地方政府把農(nóng)村人力資源的開發(fā)定位于“跨區(qū)域非農(nóng)轉(zhuǎn)移”這一渠道，而對“區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)”和“區(qū)域內(nèi)非農(nóng)”開發(fā)渠道重視不夠。不同的地區(qū)，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)根據(jù)實際情況，選擇適合自己的開發(fā)策略，而不應(yīng)該僅定位于“跨區(qū)域非農(nóng)轉(zhuǎn)移”這一條途徑上來比如來鳳縣翔鳳鎮(zhèn)是來鳳縣委縣政府的所在地，這里的小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都比較好，因此把對農(nóng)村勞動力的開發(fā)定位于“區(qū)域非農(nóng)”這一途徑比較好，在翔鳳鎮(zhèn)農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的內(nèi)容上，可在“創(chuàng)業(yè)和服務(wù)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”這一方面上多做文章。

（五）整合資源，提高農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)效益

目前，黨政工青婦等各部門紛紛參與農(nóng)村勞動力培訓(xùn)，可是大家各自為陣，資金浪費很大，效益不高。據(jù)了解，有些培訓(xùn)機構(gòu)渾水摸魚：培訓(xùn)求數(shù)量不顧質(zhì)量；多頭要錢。本來只培訓(xùn)50人，他們可能分別向“陽光工程”、“星火計劃”等多個部門報功申請培訓(xùn)經(jīng)費，50人最后可能變成150人，這一情況應(yīng)當引起高度重視?？煽紤]采取以下措施：一是完善部門協(xié)作機制，建立起扶貧、勞動保障、農(nóng)業(yè)、科技、統(tǒng)戰(zhàn)、財政等部門密切合作，按照“渠道不變、投向不變、捆綁使用、各記其功”的原則實行資金整合；二是做好組織協(xié)調(diào)、檢查督辦工作，力爭每季度召開一次工作聯(lián)系會，協(xié)調(diào)各部門的工作；三是財政部門要設(shè)立培訓(xùn)補助資金專賬，培訓(xùn)補助實行報賬管理。

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＊本文為2008年度國家社會科學(xué)基金項目“民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)研究”（08BMZ005）階段性成果。

（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院。其中蘇祖勤為教授、碩士生導(dǎo)師）