課題組組長(zhǎng)：覃道愛(ài)

課題組成員：金武，譚亞勇，朱振聰

摘 要：中央銀行預(yù)算管理辦法主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：一是1994年至2001年實(shí)行的傳統(tǒng)預(yù)算模式；二是2002年至2005年實(shí)行的全賬戶(hù)預(yù)算管理模式。2006年實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革后，現(xiàn)行的預(yù)算管理模式受到較大的影響。本文從央行獨(dú)立預(yù)算管理制度的概念出發(fā)，總結(jié)基層央行實(shí)施部門(mén)預(yù)算管理模式存在的主要問(wèn)題，提出完善基層央行部門(mén)預(yù)算管理模式的若干建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；預(yù)算管理；部門(mén)預(yù)算

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2008)08-0080-04

中國(guó)人民銀行在1994年以前執(zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》，從1994年起取消中國(guó)人民銀行利潤(rùn)留成制度和繳稅制度，中國(guó)人民銀行總行和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。1995年3月18日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》，人民銀行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制才以法律的形式固定下來(lái)。[1]人民銀行執(zhí)行的是一種獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算制度，它不同于國(guó)家財(cái)政預(yù)算又與事業(yè)單位的預(yù)算存在較大差別，在有些方面(如資產(chǎn)、負(fù)債管理等)又與金融企業(yè)的管理是一致的。從定義上看，獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度是指預(yù)算管理上以總行年度財(cái)務(wù)收支差額納入中央財(cái)政預(yù)算，不歸入地方財(cái)政預(yù)算。分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算由總行按“收支兩條線(xiàn)”的原則辦理，各項(xiàng)費(fèi)用支出以核定指標(biāo)的方式加以控制，不核撥資金。因此，人民銀行的獨(dú)立預(yù)算特點(diǎn)，決定了其實(shí)行的部門(mén)預(yù)算與其它部委有明顯區(qū)別。其特殊性在于：一是預(yù)算編制范圍較窄，僅包括各項(xiàng)費(fèi)用支出，不包括業(yè)務(wù)性收支。收入不上繳，業(yè)務(wù)性支出據(jù)實(shí)列支。二是財(cái)政部對(duì)人民銀行的費(fèi)用管理仍實(shí)行指標(biāo)控制，不實(shí)行撥款制。

一、中央銀行預(yù)算管理模式的變遷

中國(guó)人民銀行自1994年實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度以來(lái)，預(yù)算管理改革涉及到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面，但其關(guān)鍵是預(yù)算管理模式的改革，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

(一)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式(1994-2001)

傳統(tǒng)預(yù)算分配一直采用“基數(shù)法”，即在分配各部門(mén)的支出指標(biāo)時(shí)，按照基數(shù)加增長(zhǎng)的原則，在基期年(即上一年)的支出基數(shù)上簡(jiǎn)單地加上一個(gè)增長(zhǎng)比例?；鶖?shù)加增長(zhǎng)模式體現(xiàn)了折衷主義，模糊了得利者和失利者。預(yù)算基數(shù)的形成和預(yù)算增量的決定都主要依賴(lài)于政治上的討價(jià)還價(jià)。由于基數(shù)的不合理，造成部門(mén)之間、支出項(xiàng)目之間苦樂(lè)不均。比如同是轄內(nèi)有關(guān)的各級(jí)行，有些支行某方面的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目入不敷出，而有的經(jīng)費(fèi)卻有結(jié)余，極容易形成科目、賬戶(hù)之間的相互擠占、混用情況的發(fā)生。在這種投入預(yù)算理念下，大家都有得有失，固化了增長(zhǎng)方式，預(yù)算規(guī)模逐年放大，預(yù)算資金的自由支配程度逐年增加。所以，預(yù)算決策的理性程度就比較低，財(cái)政支出的持續(xù)增長(zhǎng)也就不可避免。

基數(shù)法預(yù)算在穩(wěn)定財(cái)政資金供給的同時(shí)，存在著以下問(wèn)題：一是預(yù)算支出失去控制，造成支出膨脹。二是由于側(cè)重于預(yù)算資金的投入、分配、使用等過(guò)程，因而對(duì)預(yù)算資金的使用結(jié)果較為忽視。三是部分項(xiàng)目或金額是事先無(wú)法估測(cè)的，往往會(huì)發(fā)生先支出后上報(bào)的現(xiàn)象。

(二)全賬戶(hù)預(yù)算管理模式(2002-2005)

2002年，人民銀行開(kāi)始實(shí)行全賬戶(hù)預(yù)算管理，其主要目的是為了嚴(yán)格預(yù)算管理，防止各項(xiàng)費(fèi)用相互串用等。所謂全賬戶(hù)預(yù)算管理，即上級(jí)給下級(jí)核批費(fèi)用預(yù)算時(shí)，對(duì)每個(gè)科目下的每個(gè)賬戶(hù)都核定具體指標(biāo)，各賬戶(hù)之間不準(zhǔn)相互串用。在全賬戶(hù)預(yù)算管理模式下，部門(mén)的責(zé)任僅僅就是讓每一筆資金用到預(yù)算規(guī)定的用途上去，至于這筆錢(qián)是否用得有效，則不是部門(mén)的責(zé)任。這種模式主要是能有效地控制預(yù)算資金的支出。

全賬戶(hù)預(yù)算管理模式對(duì)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為、控制費(fèi)用開(kāi)支、增強(qiáng)預(yù)算的約束力，能夠起到積極的促進(jìn)作用。但在實(shí)際操作中卻難以執(zhí)行，主要因?yàn)椋阂皇峭暾慕?jīng)費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，如人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善。二是年終下達(dá)全額預(yù)算指標(biāo)的不合理性造成年底調(diào)賬甚至變通入賬而滋生的違規(guī)問(wèn)題出現(xiàn)。

(三)部門(mén)預(yù)算管理模式(2006年至今)

人民銀行作為國(guó)務(wù)院的行政部門(mén)之一，也隨著我國(guó)預(yù)算制度的改革進(jìn)行了相應(yīng)改革。但由于中央銀行與其他部委在職責(zé)、財(cái)務(wù)體制和業(yè)務(wù)收支等方面相比存在較大的特殊性，因此，2006年以前人民銀行沒(méi)有實(shí)行部門(mén)預(yù)算。2005年9月，人民銀行根據(jù)財(cái)政部的要求按照部門(mén)預(yù)算要求編報(bào)2006年度預(yù)算，即從2006年起實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理模式。

為了使預(yù)算編制規(guī)范、科學(xué)、公平、有效，人民銀行在預(yù)算分配方法上進(jìn)行了改革，采用“零基預(yù)算法”取代“基數(shù)預(yù)算法”作為財(cái)務(wù)分配依據(jù)。零基預(yù)算，是指不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。零基預(yù)算的基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能來(lái)編制預(yù)算。在這種預(yù)算模式下，所有的支出決策都是在不接受和不認(rèn)可任何預(yù)算基數(shù)的前提下做出的，預(yù)算決策包括所有的預(yù)算要求(無(wú)論是原有的還是新的預(yù)算要求)，而不僅僅只是預(yù)算增量。[2]

然而，零基預(yù)算卻存在著根本性的缺陷。復(fù)雜的編制方法造成諸多的問(wèn)題，比如要做到“事事有預(yù)算，處處有預(yù)算”實(shí)際上是非常困難的。即使編制出來(lái)了，也會(huì)造成“內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不清”的局面。[3]

二、基層央行預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

(一)預(yù)算模式的改變并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)算行為的真正變革

由于制度建設(shè)的缺失，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)站在各自既得利益的角度，為其轄內(nèi)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目。這樣，經(jīng)各級(jí)分支機(jī)構(gòu)審核后初步匯總編制的資金預(yù)算往往要高于當(dāng)年可用財(cái)力，上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)與下級(jí)行談判，由于存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，有的地方上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)只好采取老辦法，即用“基數(shù)法”，根據(jù)各下級(jí)行上年分配資金額度的適當(dāng)增長(zhǎng)切塊分配，以此方法來(lái)確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。

另一方面，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在形成下一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算要求時(shí)，往往傾向于保護(hù)預(yù)算基數(shù)的完整性，主要通過(guò)在新增加的資金中增加和擴(kuò)張份額來(lái)增大其預(yù)算基數(shù)。所以，盡管名義上央行的預(yù)算模式已改成零基預(yù)算，但預(yù)算過(guò)程中的基層央行預(yù)算參與者卻不能徹底擺脫舊的預(yù)算編制觀念，仍然用傳統(tǒng)的預(yù)算模式來(lái)形成預(yù)算要求。

(二)預(yù)算編制的積極性不夠

財(cái)務(wù)管理原則是“量入為出”，雖然按照零基預(yù)算的編制方法，對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)的實(shí)際資金可以在預(yù)算編制中充分體現(xiàn)，但是，最終的預(yù)算指標(biāo)是以財(cái)政部審核確定后，總行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司分配的財(cái)務(wù)指標(biāo)為準(zhǔn)，往往和反映實(shí)際工作需求的預(yù)算之間存在差距。因此，從支出部門(mén)的角度來(lái)看，在財(cái)政資源非常緊張的條件下，即使嚴(yán)格地按照零基預(yù)算編制了部門(mén)的預(yù)算，上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)也不可能滿(mǎn)足部門(mén)的大部分預(yù)算要求。最后的結(jié)果就是，上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)不得不只下達(dá)一個(gè)預(yù)算控制數(shù)，支出部門(mén)必須在這個(gè)預(yù)算控制數(shù)之內(nèi)重新編制預(yù)算。這實(shí)際上就使得支出部門(mén)最初根據(jù)零基預(yù)算所做的預(yù)算要求失去了意義。所以，支出部門(mén)就沒(méi)有積極性繼續(xù)做零基預(yù)算，而所關(guān)心的只是上級(jí)預(yù)算管理部門(mén)下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)。[4]

(三)預(yù)算管理改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果

隨著部門(mén)預(yù)算管理改革的推進(jìn)和對(duì)項(xiàng)目資金管理的嚴(yán)格，經(jīng)批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)指標(biāo)不僅在總量上不得有突破，而且在結(jié)構(gòu)上人員經(jīng)費(fèi)不能擠占公用經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的各明細(xì)會(huì)計(jì)科目都有明確的制度規(guī)定，嚴(yán)格禁止相互挪用，因此，財(cái)務(wù)費(fèi)用在總量上和結(jié)構(gòu)上都具有嚴(yán)格規(guī)定性。當(dāng)前，日常財(cái)務(wù)管理中除了人員經(jīng)費(fèi)是按照人事部門(mén)的工資計(jì)劃實(shí)行“定員定額”管理外，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的管理都是按照會(huì)計(jì)科目實(shí)行總量控制的，確保不超指標(biāo)。由于受財(cái)力制約，各個(gè)部門(mén)的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期處于不足的狀態(tài)，公用經(jīng)費(fèi)的不足同樣嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實(shí)施。因?yàn)?，在公用?jīng)費(fèi)不足的情況下，支出部門(mén)為了確保部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通常會(huì)采取這樣一些策略：挪用部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口等。因此，在“吃項(xiàng)目”的情況普遍存在的前提下，支出部門(mén)根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求中就有相當(dāng)大的“水分”。這樣，預(yù)算實(shí)際上就不能真正做到對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序，也就不能達(dá)到預(yù)期的效果。

另外，由于預(yù)算是自下而上地形成的，基層央行通常主要考慮自己?jiǎn)挝坏莫M小利益，對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序的排列常常是任意的和武斷的，這樣就很難確定預(yù)算目標(biāo)，零基預(yù)算預(yù)期的效果就會(huì)被機(jī)構(gòu)管理者的策略性行動(dòng)所抵消。[5]

(四)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中約束力不強(qiáng)

人民銀行預(yù)算管理主要采取費(fèi)用指標(biāo)控制方式，費(fèi)用指標(biāo)一旦核定，預(yù)算資金的使用就處于各分支機(jī)構(gòu)的掌控之中，只要在賬面上各項(xiàng)費(fèi)用指標(biāo)反映正常，一般就能通過(guò)決算審核關(guān)。因此，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算年度內(nèi)安排使用資金時(shí)，并沒(méi)有過(guò)多地去關(guān)注某一項(xiàng)費(fèi)用指標(biāo)是否突破或超支，而是根據(jù)需要列支，年終再按費(fèi)用指標(biāo)統(tǒng)一調(diào)整到位。

三、完善基層央行預(yù)算管理模式的對(duì)策建議

上述問(wèn)題并不都是預(yù)算程序本身固有的。人民銀行預(yù)算管理的財(cái)務(wù)屬性、控制型文化及業(yè)務(wù)職能上政企、政事不分，抑制了預(yù)算管理控制作用的發(fā)揮，而單單依賴(lài)現(xiàn)行的投入型預(yù)算管理模式將難以解決這些問(wèn)題。從近幾年財(cái)政部和人民銀行總行對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作所進(jìn)行的一系列改革措施可以看出，實(shí)行部門(mén)預(yù)算仍然是人民銀行今后財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度改革的方向。因此，在考慮人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算具有獨(dú)立性和預(yù)算性的特點(diǎn)，結(jié)合中央部門(mén)預(yù)算管理繼續(xù)深化改革的要求，筆者認(rèn)為，基層央行目前應(yīng)繼續(xù)完善部門(mén)預(yù)算管理模式，在條件成熟時(shí)可以按照“事業(yè)管理、企業(yè)運(yùn)作”的模式來(lái)改革現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法，以改善其預(yù)算軟約束的狀況。

(一)部門(mén)預(yù)算編制的總體設(shè)想

1.基本支出預(yù)算編制?；局С鲱A(yù)算是指行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性支出預(yù)算，包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算兩部分。在基本支出實(shí)行定員定額管理的基礎(chǔ)上，可用績(jī)效預(yù)算來(lái)優(yōu)化基本支出預(yù)算：一是人員經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度制定不同定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行嚴(yán)格的定額控制，項(xiàng)目間不可調(diào)劑；二是公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行“零基預(yù)算”，準(zhǔn)確編制預(yù)算，支出不得突破，其中公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行總量控制，項(xiàng)目間可適當(dāng)調(diào)劑使用。

2.項(xiàng)目支出預(yù)算編制。項(xiàng)目支出預(yù)算是指除部門(mén)經(jīng)常性預(yù)算以外的，需要由財(cái)政撥款的各種建設(shè)性、事業(yè)性和專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。它包括專(zhuān)項(xiàng)公用費(fèi)用、事業(yè)性專(zhuān)項(xiàng)支出和建設(shè)性專(zhuān)項(xiàng)支出三類(lèi)。

在部門(mén)的項(xiàng)目支出預(yù)算中，客觀上存在著“項(xiàng)目饑渴癥”和項(xiàng)目申報(bào)上的隨意及夸大。因此，建立科學(xué)的項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效就顯得非常必要。首先，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算所分的三類(lèi)支出繼續(xù)細(xì)化，比如在事業(yè)性專(zhuān)項(xiàng)支出中，應(yīng)當(dāng)劃分出經(jīng)營(yíng)性與公益性事業(yè)單位的界限。同時(shí)對(duì)各個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行合理排序，滾動(dòng)管理。其次，將項(xiàng)目支出預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃與編制融合為一體。按照效率規(guī)則，各部門(mén)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)，通過(guò)計(jì)算每項(xiàng)實(shí)施計(jì)劃的成本與效益，擇優(yōu)將項(xiàng)目列入預(yù)算，從而完成項(xiàng)目支出預(yù)算的編制。

行政事業(yè)類(lèi)支出建議實(shí)行“彈性預(yù)算”，即根據(jù)計(jì)劃或預(yù)算，對(duì)不可預(yù)測(cè)的業(yè)務(wù)設(shè)立多種不同的業(yè)務(wù)量水平，分別計(jì)算其相應(yīng)的預(yù)算額，以反映在不同業(yè)務(wù)量水平下所發(fā)生的費(fèi)用，適時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)量的變化調(diào)整預(yù)算。

(二)實(shí)施部門(mén)預(yù)算的建議

1.構(gòu)建團(tuán)隊(duì)預(yù)算模式，研究制定部門(mén)預(yù)算編制操作規(guī)程。一要建立多維的預(yù)算參與主體，構(gòu)建團(tuán)隊(duì)預(yù)算管理模式。團(tuán)隊(duì)預(yù)算實(shí)現(xiàn)了基于流程的跨部門(mén)預(yù)算體系，預(yù)算由縱向結(jié)構(gòu)變?yōu)闄M向結(jié)構(gòu)，從上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)隊(duì)之間的協(xié)調(diào)，有利于預(yù)算的執(zhí)行。二要確定預(yù)算編制流程和標(biāo)準(zhǔn)。按照“零基預(yù)算”管理要求，統(tǒng)一預(yù)算編制原則、程序、方法以及各個(gè)環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預(yù)算編制工作更加科學(xué)、規(guī)范。

2.改革預(yù)算科目，為轉(zhuǎn)變基層央行的預(yù)算控制方式提供條件。2003年和2005年，中央銀行對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行了兩次調(diào)整，充分體現(xiàn)了部門(mén)預(yù)算改革要求、收支兩條線(xiàn)原則和人民銀行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)。但我國(guó)中央銀行現(xiàn)行的預(yù)算科目仍存在需要改進(jìn)的問(wèn)題，如支出仍按經(jīng)費(fèi)分類(lèi)、涵蓋范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映央行收支活動(dòng)全貌；特殊職能的費(fèi)用支出和一般行政費(fèi)用支出劃分不合理等問(wèn)題。因此，應(yīng)對(duì)科目體系按照部門(mén)預(yù)算管理的要求重新進(jìn)行劃分和調(diào)整，確立新的費(fèi)用支出科目和賬戶(hù)分類(lèi)，明細(xì)地反映各項(xiàng)支出的具體用途。在即將推廣的財(cái)務(wù)綜合管理信息系統(tǒng)有力支持下，將原來(lái)一個(gè)粗略反映央行支出性質(zhì)的科目表，轉(zhuǎn)變成一個(gè)可按支出具體用途獨(dú)立反映全部央行支出活動(dòng)的分類(lèi)系統(tǒng)，并可對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行即時(shí)多維定位，清清楚楚地說(shuō)明預(yù)算資金是怎么來(lái)的，最終用到了什么地方。

3.賦予部門(mén)更大自主權(quán)，建立與預(yù)算管理相適應(yīng)的各級(jí)預(yù)算管理內(nèi)部控制制度。一是建立一套能反映預(yù)算管理內(nèi)部控制本質(zhì)特征的指標(biāo)體系，借鑒COSO(Committee of Sponsoring Qrganizations)報(bào)告關(guān)于內(nèi)部控制構(gòu)成要素，利用層次分析法和綜合模糊評(píng)價(jià)法對(duì)這些指標(biāo)體系的結(jié)果進(jìn)行定量分析，以提高內(nèi)部控制的可比性和科學(xué)性；二是建立預(yù)算管理內(nèi)部控制制度的信息披露制度，以有利于各級(jí)預(yù)算管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的缺陷，切實(shí)改進(jìn)預(yù)算管理。[6]

參考文獻(xiàn)：

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