王宇馨　白云浩

【摘 要】 財(cái)政支出績效管理是一種以財(cái)政支出為對象的績效管理活動。由于財(cái)政支出的特性，決定了這種績效管理有其自身的特點(diǎn)。其一，財(cái)政支出績效管理只是政府績效管理的資金方面的管理；其二，財(cái)政支出績效管理將管理的重心放在資金使用效益問題上，注重資金的效率性、經(jīng)濟(jì)性和有效性。

【關(guān)鍵詞】 績效；績效管理；財(cái)政支出オ

自2003年以來，湖北、福建、浙江等地區(qū)不同程度地進(jìn)行了財(cái)政支出績效管理改革的試點(diǎn)和探索。隨著財(cái)政支出績效管理改革的逐步推進(jìn)，對財(cái)政支出績效管理的理論探討也如火如荼地開展起來。作為財(cái)政支出績效管理理論探討的邏輯起點(diǎn)，有必要對財(cái)政支出績效管理的概念進(jìn)行深入探討。要研究財(cái)政支出績效管理的概念，首先要從績效、績效管理談起。

一、績效的內(nèi)涵

學(xué)者們從不同的研究視角給出了績效的不同內(nèi)涵：

第一，結(jié)果論，以韋氏為代表，強(qiáng)調(diào)績效所蘊(yùn)含的結(jié)果層面的意義。根據(jù)韋氏詞典，績效是完成某種任務(wù)或達(dá)到某個目標(biāo)，它通常是有功能性或有效力的。［1］其他學(xué)者的表述有：伯納丁等人（1984）認(rèn)為，績效是在特定時間范圍，在特定工作職能、活動或行為上生產(chǎn)出的結(jié)果記錄。［2］Kane（1996）指出，績效是“一個人留下的東西，這種東西與目的相對獨(dú)立存在。”［3］

將績效定義為結(jié)果有一定的合理性。結(jié)果是可見的，而且便于衡量。結(jié)果是什么、多與少、好與壞，體現(xiàn)的比較直觀。但是將績效界定為結(jié)果也存在著弊端，首先，結(jié)果的產(chǎn)生是有條件的，將注意力集中于結(jié)果，而忽視導(dǎo)致結(jié)果的諸多因素，這樣能否反映績效的全部內(nèi)容有待于進(jìn)一步考證；其次，結(jié)果對不同組織的重要程度是不同的，私人組織的活動原則是以結(jié)果為導(dǎo)向。而公共組織也關(guān)注結(jié)果，但是更強(qiáng)調(diào)組織的目標(biāo)與方式對組織的重大意義。因此在公共組織中，結(jié)果所表現(xiàn)出的績效只是組織績效的一個層面；再次，結(jié)果與組織目標(biāo)和行為方式密切相聯(lián)，只重視結(jié)果，而忽視對組織非常重要的人為因素與情景因素，不利于組織的改進(jìn)與提升。

第二，績效行為論，強(qiáng)調(diào)行為與過程所反映的績效。如Murphy 認(rèn)為，績效“是與一個人在其工作過程中的組織或組織單元的目標(biāo)有關(guān)的一組行為?！保?］Richard C.Kearney 和Evan M.Berman指出，“公共績效的一個顯著特點(diǎn)就是它由效力、效率和公正的多個同等重要的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和評估”。［5］

績效的行為論所考察績效的內(nèi)容比較豐富，它關(guān)注了產(chǎn)生特定結(jié)果的所有情景因素。這種觀點(diǎn)對于調(diào)動組織中人員的主觀能動性，來提升組織的綜合水平是很有益處的。同時，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生結(jié)果的過程，對結(jié)果的分析比較客觀與全面，有利于改進(jìn)與優(yōu)化組織中存在的問題。但是行為論也有局限性。行為一般比較抽象，不如結(jié)果那么直觀與具體，因此對行為的衡量就比較困難。

目前對績效內(nèi)涵的表述有代表性的觀點(diǎn)是結(jié)果論與行為論，但是兩種觀點(diǎn)對績效的認(rèn)識又都存在著一定的局限性。鑒于此，本文更傾向于將績效定義為“結(jié)果+行為”，績效既包括產(chǎn)出，也包括行為，不僅要看組織做了什么，也要看是怎么做的，實(shí)現(xiàn)的程度如何。績效具有以下幾點(diǎn)特征：

（1）績效所包含的內(nèi)容豐富。

由于績效是行為的結(jié)果，行為的過程、結(jié)果的產(chǎn)生都會受諸多因素影響，因此對績效的考評要從多視角多維度進(jìn)行，績效指標(biāo)的數(shù)量及范圍的不同，直接會導(dǎo)致不同的績效判斷結(jié)果。

（2）績效是組織的成長與發(fā)展的助推器。

通過對特定行為所產(chǎn)生的結(jié)果的衡量、考評與分析，能夠找到組織的不足與改進(jìn)的空間，這正是組織開展績效考評的意義所在，組織就是在績效的推動下，不斷發(fā)展起來。

（3）績效是不斷發(fā)展變化的。

績效的動態(tài)性體現(xiàn)在：一方面影響績效的因素是發(fā)展變化的，這些因素會帶動績效的發(fā)展；另一方面，通過“行為-結(jié)果-改進(jìn)行為-改善結(jié)果”這樣一個循序漸進(jìn)的過程，也會推動組織績效的發(fā)展。

（4）績效是一個系統(tǒng)。

績效本身包含過程與結(jié)果兩方面的內(nèi)容，而行為與結(jié)果之間又相互影響，相互作用共同構(gòu)成一個整體。

二、績效管理的內(nèi)涵

學(xué)者們對績效內(nèi)涵的理解可謂是仁者見仁、智者見智，對績效管理的認(rèn)識也是各不相同。

美國國家績效評估小組所下的定義認(rèn)為，績效管理是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程。［6］

中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組對績效管理的表述是政府績效管理就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。［7］

范柏乃（2007）將績效管理定義為：利用績效信息設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)化順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告其結(jié)果與目標(biāo)符合的程度的管理系統(tǒng)。［8］

通過這些學(xué)者對績效的表述，我們可以看出，雖然它對績效管理內(nèi)涵的具體表述不同，一般都認(rèn)為績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的管理活動，它以改進(jìn)和提高組織績效為管理目的，包括績效目標(biāo)的設(shè)立、績效的評估和績效結(jié)果的運(yùn)用等一系列管理程序。

三、財(cái)政支出績效管理的內(nèi)涵

從本質(zhì)上講，財(cái)政支出績效管理是一種以財(cái)政支出為對象的績效管理活動。由于財(cái)政支出的特性，決定了這種績效管理有其自身的特點(diǎn)。本文從財(cái)政支出績效管理與政府績效管理和財(cái)政支出管理的聯(lián)系中來考察財(cái)政支出績效管理的內(nèi)涵。

1、財(cái)政支出績效管理與政府績效管理的關(guān)系

政府績效管理是對政府履行職能所產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行考評和管理，而政府職能的實(shí)現(xiàn)需要一定的財(cái)力保障，財(cái)力的保障就是財(cái)政支出的支持，從這個角度看，政府績效管理與財(cái)政支出績效管理有著密切的聯(lián)系。

首先，二者具有相同的主體。財(cái)政是一種以政府為主體，以實(shí)現(xiàn)政府職能為目的的公共理財(cái)活動，財(cái)政活動是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，那么對財(cái)政支出的績效進(jìn)行評估與管理，自然也要以政府為主體。

其次，二者具有相同的目的。政府的職能范圍非常廣泛，而財(cái)政資金又是有限的。如何在有限的財(cái)政資金下，有效地履行政府職能，這是財(cái)政支出績效管理與政府績效管理所共同關(guān)注的問題。

再次，二者體現(xiàn)相同的結(jié)果。財(cái)政支出績效與政府績效對經(jīng)濟(jì)、社會產(chǎn)生的影響是相同的。財(cái)政支出績效與政府績效在經(jīng)濟(jì)方面的影響體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展上。而對社會的影響是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上考察社會全面進(jìn)步情況。

盡管二者之間有很多共性的東西，但是從績效管理的范圍來講，政府績效管理的范圍要大于財(cái)政支出績效管理的范圍，財(cái)政支出績效管理只是政府績效管理的資金方面的管理，而資金的管理是政府管理的核心內(nèi)容。

2、財(cái)政支出績效管理與財(cái)政支出管理的關(guān)系

公共財(cái)政框架的提出，推進(jìn)了財(cái)政支出管理改革的進(jìn)程。從1992開始，我國先后進(jìn)行了復(fù)式預(yù)算改革、零基預(yù)算改革、政府采購制度、部門預(yù)算、國庫支付制度和預(yù)算科目收支分類體系等一系列基礎(chǔ)性管理制度與措施的改革。這些改革推動了財(cái)政支出管理的發(fā)展與完善。目前我們開展的財(cái)政支出績效管理改革正是在這些改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的創(chuàng)新型改革。與傳統(tǒng)財(cái)政支出管理相比，他們各自關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)有所不同：

第一，現(xiàn)行財(cái)政支出管理改革注重資金的分配、周轉(zhuǎn)與運(yùn)作，而財(cái)政資金使用的效率與效益問題，沒有得到重視。財(cái)政支出績效管理正是將管理的重心放在了資金使用效益問題上。

第二，現(xiàn)行的財(cái)政支出管理重視資金的合理性、合規(guī)性和合法性問題，而財(cái)政支出績效管理注重資金的效率性、經(jīng)濟(jì)性和有效性。

第三，從管理內(nèi)容上看，現(xiàn)行財(cái)政支出管理的內(nèi)容包含支出的決策、支出授權(quán)的下達(dá)、支出的執(zhí)行和支出的審計(jì)的全過程。而財(cái)政支出績效管理更加強(qiáng)調(diào)支出后結(jié)果的評定，以及運(yùn)用支出評定的結(jié)果改進(jìn)支出計(jì)劃的制定，由此可見財(cái)政支出績效管理的范圍要小于財(cái)政支出管理的范圍。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 王 義.困境與變革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［2］ 彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理績效評價研究.湖南人民出版社，2004，P34．

［3］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2007，P1．

［4］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2007，P2．

［5］ 王 義.困境與變革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［6］ 張旭霞.公共部門績效評估［M］，中國商務(wù)出版社，2006，P11．

［7］ 劉旭濤.政府績效管理制度、戰(zhàn)略與方法［M］.機(jī)械工業(yè)出版社，2003，P98．

［8］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社.2007，P12．