王錫鋅

在每一個(gè)收費(fèi)站的背后，都存在著巨大的利益博弈，都存在著利益與公共權(quán)力的某種合謀。在某種意義上，收費(fèi)站成了利益和權(quán)力的符號(hào)

詩(shī)人凡爾哈倫曾經(jīng)慨嘆：所有的道路都通向城市。地理意義上以城市為中心節(jié)點(diǎn)而輻射的條條道路，暗示著城市作為權(quán)力與財(cái)富中心的社會(huì)性事實(shí)。或許正因?yàn)槿绱?，修建道路本質(zhì)上便是試圖鏈接邊緣與中心；在路上，也便具有了追尋夢(mèng)想的爛漫色彩。不論是那種疾風(fēng)勁馳中釋放激情的策馬奔騰，還是那種日出月落時(shí)的駐足凝望，都帶有了某種美感。

不過(guò)，通向城市和夢(mèng)想的道路并不總是一片坦途。遠(yuǎn)行之前的告別，人們總是說(shuō)，路上小心!也許最需要小心和擔(dān)心的，可能是道路上的關(guān)卡。

在通往城市的道路上，布滿了各種形式和名目的收費(fèi)站。審計(jì)署資料顯示：2005年底，我國(guó)收費(fèi)公路里程已達(dá)18萬(wàn)公里，相當(dāng)于高速、一級(jí)和二級(jí)公路總量的55％，實(shí)際成了收費(fèi)公路為主，非收費(fèi)公路為輔，這違背了政策的初衷，也加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。中國(guó)的收費(fèi)公路里程占全世界收費(fèi)公路里程的70％。收費(fèi)站密度全球第一，平均每20公里就有一座收費(fèi)站。隨著中國(guó)道路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)的繼續(xù)發(fā)展，這些世界紀(jì)錄還可能被迅速刷新。

公路，顧名思義，應(yīng)該是“公共道路”。公益性本是公路的應(yīng)有屬性。修建公共道路本來(lái)應(yīng)當(dāng)是政府提供公共產(chǎn)品職責(zé)的一部分。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)，公路上無(wú)處不在的收費(fèi)站，本身就是對(duì)政府公共職能的一個(gè)個(gè)驚嘆號(hào)。當(dāng)然，退一步講，資源的硬約束也可能為“貸款修路，收費(fèi)還貸”找到正當(dāng)化理由。不過(guò)，因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱、對(duì)利益最大化的貪婪、以及參與和監(jiān)督機(jī)制的缺位，收費(fèi)還貸的宣告總是會(huì)變異為與民爭(zhēng)利的掠奪。收費(fèi)公路成了地方和部門的“提款機(jī)”，而貸款修路，收費(fèi)還貸的政策宣告也不可避免地陷入嚴(yán)重的公信力危機(jī)。

無(wú)所節(jié)制的收費(fèi)站，本質(zhì)上損害了公共利益、增加了社會(huì)流動(dòng)和互補(bǔ)成本、降低了公共資源利用效率，并可能成為滋養(yǎng)特定利益集團(tuán)的工具。在收費(fèi)站的背后，大都存在著巨大的利益博弈，大都存在著利益與公共權(quán)力的某種合謀。沒(méi)有特定利益，就不會(huì)有建收費(fèi)站的沖動(dòng)；沒(méi)有公共權(quán)力明示或默認(rèn)的支持，就不會(huì)有建收費(fèi)站的可能。在某種意義上，收費(fèi)站成了利益和權(quán)力的符號(hào)。

道路上無(wú)所節(jié)制遍地開(kāi)花的收費(fèi)站，反映出中國(guó)公共政治生活中權(quán)力分配的嚴(yán)重失衡。這種權(quán)力分配的失衡，從具體和微觀角度看，是中央和地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置失衡。比如，對(duì)公路收費(fèi)問(wèn)題，中央曾三令五申要予以規(guī)范，審計(jì)署也專門進(jìn)行審計(jì)并指出問(wèn)題，但地方卻一直實(shí)踐著“我的地盤，我做主”。又比如，對(duì)于包括首都機(jī)場(chǎng)高速、京石高速等在內(nèi)的公路收費(fèi)情況，很多人大代表多年來(lái)一直在進(jìn)行質(zhì)疑、批評(píng)和監(jiān)督，但政府和主管部門卻鮮有實(shí)質(zhì)性回應(yīng)舉措。在這里，我們不難看到基于利益追逐的政治角力，而在很多回合中地方利益、政府部門利益往往都占據(jù)了上風(fēng)。

其實(shí)，道路要不要建以及如何建，收費(fèi)站要不要設(shè)以及如何設(shè)，本質(zhì)上都是公共政策問(wèn)題。假如在這些問(wèn)題上，公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)能夠得到充分而有效的保障，那么許多收費(fèi)站就不會(huì)存在，許多收費(fèi)站就早已拆除。正是因?yàn)樵诠矝Q策和政治過(guò)程中公眾的被邊緣化，使得特定利益團(tuán)體可以影響甚至“俘獲”公共部門的決策，導(dǎo)致“公”路變成“私”路，導(dǎo)致各種公共利益受損害的政策扭曲和制度變異。

因此可以說(shuō)，我們視野所及道路上無(wú)處不在的關(guān)卡和人為堵塞之存在，正是緣于公共生活中無(wú)形道路上的關(guān)卡和堵塞。不難發(fā)現(xiàn)，信息開(kāi)放的道路、公意表達(dá)的道路、民意吸納的道路、公共監(jiān)督的道路等，都存在著的不同程度的堵塞和不暢通。若不能打通這些有效參與公共政治生活的通道，道路上的關(guān)卡和收費(fèi)站就不可能得到根本性的遏制。

一望無(wú)際的道路是自由和希望的隱喻。被束縛的道路，帶來(lái)路的屈辱，帶來(lái)人的質(zhì)疑、失落和挫敗感，因?yàn)樵谌ネ鞘谢蛘呦Ｍ牡缆飞?，一個(gè)接一個(gè)的關(guān)卡，所吞噬的不僅是物質(zhì)，還有對(duì)制度的信心。要解放被束縛的道路，根本性的路徑在于通過(guò)打通信息、表達(dá)、溝通的道路，以充實(shí)公眾權(quán)利，抑制地方、部門和團(tuán)體的利益沖動(dòng)，完善民主和理性的公共決策機(jī)制，抵達(dá)有質(zhì)量的公共生活。

(北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任)