煤轉(zhuǎn)化為熱能，熱能再轉(zhuǎn)化為電能……能量的形式變了，但不會(huì)消失；成立部，分拆部，組成局，又升為副部……能源管理部門的形式變了，管理的能力會(huì)提高嗎?

8月18日，國家能源局召開成立以來的首場新聞發(fā)布會(huì)，作為國家能源局首任局長，國家發(fā)改委副主任張國寶并沒有給人留下格外“強(qiáng)勢(shì)”的印象。

根據(jù)7月30日出臺(tái)的國家能源局“三定”方案，其成立旨在加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)的集中統(tǒng)一管理，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的國際國內(nèi)能源問題，保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。能源局為國家發(fā)改委管理的國家局，從司局級(jí)提升到副部級(jí)。8月8日，國家能源局正式掛牌。該局“集中統(tǒng)一管理”的主旨給人留下了未來可能獨(dú)攬的油氣、煤、電力及替代能源發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)大權(quán)的想象。

然而18日的新聞發(fā)布會(huì)上，媒體既沒有等來張國寶關(guān)于實(shí)施集中統(tǒng)一管理戰(zhàn)略的闡述，也沒有聽到他此前一直強(qiáng)調(diào)的創(chuàng)新能源發(fā)展理念和模式、轉(zhuǎn)變能源管理方式的言論?！皩?duì)于新成立的能源局來說，完善法律法規(guī)體系，積極開展國際合作工作，將成為首要工作?！睆垏鴮毱届o地向大家講述到。顯然，這個(gè)首要任務(wù)部分延續(xù)了原來國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的戰(zhàn)略規(guī)劃工作，并未直接觸及當(dāng)前能源監(jiān)管和發(fā)展模式。

中國能源監(jiān)管格局是幾十年中經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革和職能重分的權(quán)力博弈所形成的，至今相關(guān)職能仍分散在國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、電監(jiān)會(huì)、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局、環(huán)保部、商務(wù)部及科技部等相關(guān)部門。這種分散狀況不僅導(dǎo)致一些能源政策的制定和推行中缺乏統(tǒng)一性和整體性，而且也延緩了新的能源發(fā)展和管理方式的確立。

重建能源部的設(shè)想提了10年，至今仍未建成，據(jù)說一個(gè)主要原因是大多數(shù)部委認(rèn)為目前還沒有必要?；叵胍幌?，1988年中央政府第一次組建能源部，當(dāng)時(shí)除電力行業(yè)直接并入外，石油、煤炭兩個(gè)部門對(duì)能源部并不支持。更為甚者，能源部成立沒多久，原煤炭部20多位副部長聯(lián)名上書要求恢復(fù)煤炭部。1993年，煤炭部恢復(fù)，能源部一屆而終。在中國能源發(fā)展規(guī)模剛剛起步的15年前部門利益爭奪尚且如此，更何況一次能源生產(chǎn)量已達(dá)23.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤／年，消費(fèi)量26.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤／年的今天。

1990年代啟動(dòng)的能源領(lǐng)域市場化改革造就了中國最為龐大的壟斷集團(tuán)，不僅部門利益進(jìn)一步得到固化，而且脫胎于政府的能源企業(yè)集團(tuán)也異化為影響能源產(chǎn)品市場均衡發(fā)展和國家能源福利公平的“怪物”。

“以國家電網(wǎng)公司為例，它是世界最大的電網(wǎng)公司，而且競爭很不充分。市場經(jīng)濟(jì)要求交易主體要相對(duì)平衡，可是大象和螞蟻怎么進(jìn)行交易呢?”中國能源網(wǎng)副總裁韓曉平這樣評(píng)價(jià)到。

據(jù)韓介紹，這些利益集團(tuán)原來在體制內(nèi)和剛剛獨(dú)立出來組建公司時(shí)并不那么強(qiáng)勢(shì)，但隨著國民經(jīng)濟(jì)對(duì)能源依賴程度的持續(xù)增強(qiáng)，其壟斷地位也日重一日。“這些集團(tuán)的異化，其中有機(jī)制因素，也有人的因素。如果不是一些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人干涉政策和政治的欲望很強(qiáng)烈的話，這些企業(yè)也不會(huì)變得這么難以控制?！闭沁@些原因，形成了近年來困擾中國能源領(lǐng)域的“只見公司不見國家”的現(xiàn)象。

監(jiān)管主體過于分散，監(jiān)管功能弱化，同時(shí)出現(xiàn)了政府和市場均難以有效調(diào)控的能源巨頭，這樣的能源體系是與當(dāng)前能源發(fā)展的新趨勢(shì)大不相融。在目前國際能源價(jià)格不斷高漲、政治性加大的背景下，國內(nèi)能源市場已開始由注重能源供給向能源供應(yīng)和需求管理并重轉(zhuǎn)變，由依靠資源開發(fā)向依靠科技進(jìn)步轉(zhuǎn)變。

在能源矛盾突出或力量對(duì)比發(fā)生變化時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管模式的改變。1977年，為了協(xié)調(diào)并集中全國能源方面的能力，以應(yīng)對(duì)阿拉伯國家在全球范圍內(nèi)的石油禁運(yùn)和提價(jià)造成的石油危機(jī)，美國成立了能源部(DOE)。作為美國歷史上的第12個(gè)內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，能源部整合了能源研究和開發(fā)管理局、美國能源管理局和聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)的職能，此前向內(nèi)政部報(bào)告工作的電力銷售管理局也轉(zhuǎn)面向能源部報(bào)告工作。能源部下設(shè)能源信息署、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)等部門。1999年，有人提出在中國采用美國能源模式，盡管至今沒有官方的明確認(rèn)可，但一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)在中國的能源體制改革確實(shí)有美國能源體制的影子。正處于征求意見階段的《能源法》也是借鑒了2005年的《美國能源政策法》。

如果從美國管理模式的角度看，上文張國寶所說的完善法律法規(guī)的首要工作，并不能說明國家能源局的式微和平淡，而是一種新型管理模式的開始。

從組織形式上分析，現(xiàn)在的能源局正在向能源部邁進(jìn)?！氨M管并不完全，但可以說，能源局成立后，中國能源分散式管理正在走向統(tǒng)一，畢竟它現(xiàn)在名義上是能源領(lǐng)域國家層面上的主管部門?！表n曉平認(rèn)為。

從《能源法》(征求意見稿)的規(guī)定來看，國務(wù)院能源主管部門應(yīng)當(dāng)依法組織實(shí)施國家能源戰(zhàn)略，制定和實(shí)施能源規(guī)劃、能源政策，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的發(fā)展與改革工作——這顯然是一個(gè)大部的職能。

從管理權(quán)力上來分析，許多人會(huì)認(rèn)為，目前能源局沒有將能源分散出去的各環(huán)節(jié)管理或市場準(zhǔn)入的權(quán)力收入手中，這會(huì)影響能源主管部門的權(quán)威。事實(shí)上，權(quán)力爭奪和集中本身就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，現(xiàn)在的美國能源部也不是具有完全的能源管理權(quán)力的。比如美國內(nèi)政部就依然主管聯(lián)邦的能源和礦產(chǎn)資源。

《能源法》(征求意見稿)中已有明確：國家按照統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)一致的原則加強(qiáng)和規(guī)范能源管理，國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)一管理全國能源工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)能源管理工作。這些其他部門至少包括國土資源部門和發(fā)改委，因?yàn)椤赌茉捶ā?征求意見稿)中規(guī)定，能源礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入，由國務(wù)院能源主管部門會(huì)同國土資源主管部門依法制定準(zhǔn)入條件及管理辦法；企業(yè)申請(qǐng)石油、天然氣、核能等關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的能源礦產(chǎn)資源勘探或者開采項(xiàng)目，符合準(zhǔn)入條件的，經(jīng)國務(wù)院能源主管部門批準(zhǔn)后，向國務(wù)院國土資源主管部門申請(qǐng)勘查或者采礦許可證。

而對(duì)于自然壟斷經(jīng)營的能源輸送管網(wǎng)的輸送價(jià)格及關(guān)系公共利益的重要能源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，《能源法》(征求意見稿中)并未明言由誰定價(jià)，只是說實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，這部分權(quán)力應(yīng)該仍在發(fā)改委手中。

“審批項(xiàng)目、定價(jià)這些都是具體問題，未來能源主管部門要從利益中超脫出來，通過制度設(shè)計(jì)和管理來平衡中國能源戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)，同時(shí)它還擁有監(jiān)督檢查和采取強(qiáng)制措施的權(quán)力?！表n曉平說。據(jù)了解，此次并入能源局的國務(wù)院能源辦公室，過去幾年中一直在研究中國的能源經(jīng)濟(jì)政治和戰(zhàn)略，這些不受利益左右知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累，使得他們比其他部門在宏觀戰(zhàn)略上看得更清。

一旦戰(zhàn)略和制度清晰了，能源的監(jiān)管和發(fā)展問題就有了理順的必要條件?！爱惢睦婕瘓F(tuán)也好辦，通過競爭主體多元化、利益差異化就能解決問題了?！表n曉平說，“當(dāng)年可以操作政治的美孚石油公司，兇不兇?最后還不是被美國最高法院宣判解散了。”