摘 要：預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督也得到加強(qiáng)。但仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強(qiáng)，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應(yīng)逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算；績(jī)效管理；部門(mén)預(yù)算編制；部門(mén)預(yù)算支出評(píng)價(jià)；部門(mén)預(yù)算監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-6439（2008）06-0075-05

Evaluation on the performance management reform of departmental

budget and its deepening thoughts

SUN Ke－jing

(Graduate College，Northeast University of Finance & Economics，Liaoning Dalian 116025,China)

Abstract: Budget performance management idea has been recognized by financial and public departments, the related regulations have been made, department budget expenditure performance evaluation system is initially set up, and department budget supervision has been consolidated. However, government budget performance management system has not been basically reformed because reform theory research needs to be enhanced, reform restriction factors are too many, reform organization and insurance ability is not enough and reform examination system needs to be completed. Overall and systematic department budget performance management system should be set up by taking budget output and result as core, by taking department budget and output items as initial points, and by including department budget establishment, expenditure evaluation, organization and supervision and so on.

Key words: department budget; performance management; department budget establishment; department budget expenditure evaluation; department budget supervision

一、我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革及其績(jī)效管理制度創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府預(yù)算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是盡快實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理活動(dòng)的科學(xué)化，提高預(yù)算管理的績(jī)效。主要的改革內(nèi)容包括：部門(mén)預(yù)算改革、復(fù)式預(yù)算改革、預(yù)算收支分類改革以及公共支出管理改革等。其中，部門(mén)預(yù)算改革作為其他預(yù)算管理改革的具體制度載體及其追求績(jī)效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級(jí)政府的重視，并已不同程度地付諸實(shí)踐。

1．我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)程

2000年是我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，按照法定時(shí)間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門(mén)將所有收支統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個(gè)部門(mén)所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映；開(kāi)始向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算等。之后，我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門(mén)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制；正式編制政府采購(gòu)預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門(mén)基本支出預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，并擴(kuò)大管理范圍；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法。2007年，全面實(shí)施政府收支分類改革，積極進(jìn)行項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)分類試點(diǎn)。^［1］此外，項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、“金財(cái)工程”、財(cái)政撥款結(jié)余資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進(jìn)之中。

然而，我國(guó)部門(mén)預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對(duì)預(yù)算資金投入的控制為導(dǎo)向。隨著公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的滯后必將制約公共財(cái)政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門(mén)預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國(guó)政府預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政體制制度改革新形勢(shì)并高效科學(xué)運(yùn)行的重要管理措施。

2．部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的探索孫克競(jìng)：我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路

目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的改革實(shí)踐。^{［2］［3］}同時(shí)，將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算改革相結(jié)合的理論研究與國(guó)外借鑒也正逐步深入。

我國(guó)推行部門(mén)預(yù)算改革后不久，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索也隨之展開(kāi)。從2003年起，財(cái)政部就開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門(mén)開(kāi)展部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。這些實(shí)踐工作在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)部門(mén)預(yù)算支出效果的管理，提高了財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)了績(jī)效管理理念的普及。2005年，財(cái)政部研究制定了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》；2006年，財(cái)政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)；2007年，財(cái)政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”等6個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。此外，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)與部門(mén)預(yù)算單位也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范，并逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。^{［2］［3］}同時(shí)，近年來(lái)，無(wú)論中央政府還是地方政府，無(wú)論財(cái)政部門(mén)還是各部門(mén)預(yù)算單位以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了各自深入的理論研究。

二、部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的總體評(píng)價(jià)

通過(guò)近幾年中央預(yù)算部門(mén)和各地方政府圍繞預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)試點(diǎn)工作，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問(wèn)題更為突出，建立健全具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系仍然任重而道遠(yuǎn)。

1．改革取得的主要成效

首先，預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同。黨的“十六屆三中全會(huì)”明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，此體系的建立可使公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍更加具體化、準(zhǔn)確化，有利于我國(guó)預(yù)算管理水平的提高，也是提高我國(guó)政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過(guò)近幾年的理論研究、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和改革試點(diǎn)，越來(lái)越多的政府部門(mén)，無(wú)論是出自部門(mén)自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理念有了必要的認(rèn)識(shí)，并取得了廣泛的改革共識(shí)，這為改革的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

其次，建立了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)制度。開(kāi)展改革試點(diǎn)工作以來(lái)，許多試點(diǎn)部門(mén)和地方相繼制定了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、中介機(jī)構(gòu)參與部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出評(píng)價(jià)工作管理辦法、自評(píng)報(bào)告撰寫(xiě)規(guī)則與上報(bào)復(fù)核程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作規(guī)范。同時(shí)，初步形成了職責(zé)明確、分工合理的試點(diǎn)工作組織體系，加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)、試點(diǎn)部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)專家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)具體組織實(shí)施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

再次，部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系初步建立，財(cái)政資金使用效益有所提高。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革是以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成和績(jī)效評(píng)價(jià)方法。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系主要分為共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，共性指標(biāo)又可分為績(jī)效目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時(shí)，采用長(zhǎng)期效益評(píng)價(jià)和短期效益評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)和專門(mén)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法?？?jī)效評(píng)價(jià)體系的建立對(duì)提高部門(mén)預(yù)算資源配置效率、促進(jìn)試點(diǎn)部門(mén)增強(qiáng)“成本—效益”觀念、及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題起到了積極作用，并為今后進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督得到加強(qiáng)，透明度有所提高。通過(guò)改革試點(diǎn)，部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等的績(jī)效管理與考評(píng)，更加清楚地掌握了預(yù)算資金的使用情況和流向，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時(shí)，一些部門(mén)在試點(diǎn)中將考評(píng)結(jié)果在部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)，增強(qiáng)了部門(mén)預(yù)算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問(wèn)題

盡管目前部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績(jī)，在部門(mén)預(yù)算管理中引入了績(jī)效理念，但由于將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算相融合是一項(xiàng)全新的工作，無(wú)論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實(shí)踐成效的同時(shí)，也應(yīng)看到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實(shí)施、技術(shù)手段等方面存在的問(wèn)題。

第一，改革的理論研究亟待加強(qiáng)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)居多，適合我國(guó)國(guó)情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理理論研究不夠。理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍存在不足之處，這就急需用有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理論指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐，讓改革者客觀理性地認(rèn)識(shí)到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性及其改革目標(biāo)與內(nèi)容；同時(shí)，指導(dǎo)制定出現(xiàn)實(shí)可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對(duì)改革不切實(shí)際的過(guò)高期望，更應(yīng)堅(jiān)定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當(dāng)前的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預(yù)算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細(xì)節(jié)方面的變化，而并沒(méi)有改變或是脫離投入控制型的預(yù)算管理模式。一方面，部門(mén)預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財(cái)政部門(mén)與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩，部門(mén)預(yù)算編制與部門(mén)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒(méi)有明確的部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門(mén)預(yù)算管理重視對(duì)預(yù)算資金投入的控制，而對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進(jìn)度、不問(wèn)投入效果，只管使用合規(guī)、不問(wèn)效益大小，只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任、不考核項(xiàng)目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門(mén)預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問(wèn)題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也成為公共財(cái)政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。^［4］一是仍需進(jìn)一步樹(shù)立科學(xué)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認(rèn)為部門(mén)預(yù)算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費(fèi)使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯(cuò)誤觀念。二是財(cái)政體制改革還不到位，公共部門(mén)事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)選擇與考核體系的建立。三是部門(mén)預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會(huì)議決定和黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，而不是部門(mén)的績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目及資金運(yùn)行的績(jī)效，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見(jiàn)性較差。四是在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機(jī)制仍未建立起來(lái)，部門(mén)預(yù)算“只能做加法，不能做減法”，預(yù)算結(jié)余的績(jī)效概念未被理性認(rèn)識(shí)。同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督體系不健全，缺乏績(jī)效追蹤問(wèn)責(zé)，重投入、輕績(jī)效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進(jìn)一步完善。目前，以部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)仍較難確定。同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革仍未在我國(guó)全面展開(kāi)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進(jìn)一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在很大程度上是財(cái)政部門(mén)提出來(lái)的，他們有更多的機(jī)會(huì)接觸發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，愿意在預(yù)算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動(dòng)作相對(duì)財(cái)政部門(mén)的改革愿望則存在一定差距。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進(jìn)和思想改造，僅靠財(cái)政部門(mén)是無(wú)法完成的。

第五，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善。現(xiàn)行的績(jī)效考評(píng)實(shí)施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績(jī)效考評(píng)很可能成為事后預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)或項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?？?jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中依然存在定性考評(píng)指標(biāo)較多而定量考評(píng)指標(biāo)較少、投入考評(píng)指標(biāo)較多而產(chǎn)出考評(píng)指標(biāo)較少、合規(guī)性指標(biāo)較多而結(jié)果性指標(biāo)較少等問(wèn)題。同時(shí)，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性也有待提高。

三、未來(lái)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的基本思路

部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)深化部門(mén)預(yù)算改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的重要制度創(chuàng)新，也是提高我國(guó)預(yù)算管理水平的關(guān)鍵步驟。通過(guò)推動(dòng)試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)此項(xiàng)改革的基本思路可以闡述為：按照建設(shè)公共財(cái)政的總體步驟和要求，把績(jī)效管理的理念和方法引入部門(mén)預(yù)算管理，依據(jù)“客觀真實(shí)、內(nèi)容多樣、透明公開(kāi)、廣泛參與、漸進(jìn)推動(dòng)、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。同時(shí)，要結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理改革實(shí)際，分步實(shí)施，并為遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算探索道路。

1．基本原則

一是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實(shí)都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的要求。只有堅(jiān)持這一基本原則，避免跟風(fēng)式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現(xiàn)實(shí)意義，這還需要不斷建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系予以保障。

二是由于政府部門(mén)職能分工的不同，各公共部門(mén)所要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)與內(nèi)容也就存在顯著區(qū)別，改革中應(yīng)注意處理好改革基本要求與部門(mén)特點(diǎn)相融合的問(wèn)題，鼓勵(lì)內(nèi)容多樣的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮部門(mén)改革的積極性。

三是改革要堅(jiān)持透明公開(kāi)、廣泛參與的原則。政府部門(mén)為社會(huì)公共利益服務(wù)，其績(jī)效責(zé)任與目標(biāo)的制定、結(jié)果的考核需要得到廣大公眾的認(rèn)同，過(guò)程也需要民眾、媒體、政府、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)察部門(mén)的廣泛參與，只有真正做到部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的公開(kāi)透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認(rèn)可，也才能更有實(shí)效。

四是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)還是一項(xiàng)全新的改革事業(yè)，需要穩(wěn)步推進(jìn)、先易后難、分步實(shí)施。應(yīng)以部門(mén)預(yù)算改革為依托，項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排預(yù)算績(jī)效編制、支出評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等改革步驟，注重試點(diǎn)改革的重要性，充分尊重我國(guó)預(yù)算管理改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，堅(jiān)持漸進(jìn)的改革方式。

五是此項(xiàng)改革應(yīng)堅(jiān)持前瞻性的原則。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內(nèi)涵，毋庸置疑，預(yù)算效率與效益的改進(jìn)是建設(shè)公共財(cái)政必須要做，也是一定要做好的核心內(nèi)容之一。雖然，當(dāng)前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創(chuàng)新的精神，對(duì)改革進(jìn)行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠(yuǎn)充滿活力與生機(jī)。

2．范圍與內(nèi)容界定

目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的范圍與內(nèi)容可界定為：以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，以產(chǎn)出績(jī)效為核心，兼顧結(jié)果績(jī)效。

從部門(mén)預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)來(lái)看，其編制主要是根據(jù)支出功能分類，包括基本支出和項(xiàng)目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)組成。目前的人員經(jīng)費(fèi)是“養(yǎng)人”支出，與部門(mén)績(jī)效關(guān)系不大，所以，這部分支出可不作為績(jī)效管理的對(duì)象。公用支出是用來(lái)維持一個(gè)部門(mén)的正常工作和運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，和部門(mén)提供的一些公共服務(wù)密切相關(guān)，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門(mén)根據(jù)多重綜合的指標(biāo)來(lái)核定，并且這部分經(jīng)費(fèi)的核算考慮了部門(mén)的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，或者說(shuō)公用經(jīng)費(fèi)與部門(mén)的產(chǎn)出或提供的服務(wù)相關(guān)。但是從實(shí)踐上看，公用經(jīng)費(fèi)包羅萬(wàn)象，部門(mén)間也存在很大差異，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理很難大范圍開(kāi)展。^［5］首先，由于公用經(jīng)費(fèi)的復(fù)雜多樣，對(duì)每一項(xiàng)公用支出都作績(jī)效分析是不可能的，只會(huì)為預(yù)算績(jī)效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門(mén)抱怨公用經(jīng)費(fèi)不足的情況下，對(duì)這部分支出做過(guò)細(xì)的評(píng)價(jià)只會(huì)招來(lái)部門(mén)的反感。其次，有些公用支出和部門(mén)提供的公共服務(wù)并沒(méi)有直接的聯(lián)系，或者說(shuō)很難確定它們之間的因果關(guān)系。例如，對(duì)部門(mén)的會(huì)議經(jīng)費(fèi)，有兩個(gè)建議：一是采用產(chǎn)出分析法，可用次數(shù)考察，不必一定要測(cè)量這些會(huì)議產(chǎn)生的成果；二是采用定性的方法，只需說(shuō)明會(huì)議的召開(kāi)有利于產(chǎn)生什么樣的效果。

和人員、公用經(jīng)費(fèi)相比，項(xiàng)目預(yù)算具有較為明確的支出目的和標(biāo)準(zhǔn)要求，是目前推行預(yù)算績(jī)效管理的最佳選擇。目前，我國(guó)部門(mén)對(duì)中長(zhǎng)期和短期目標(biāo)缺少明確的績(jī)效規(guī)劃，可能是沒(méi)有制度要求和操作習(xí)慣，更可能是沒(méi)有把握規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的能力。部門(mén)只能對(duì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)出負(fù)責(zé)，而對(duì)于結(jié)果績(jī)效應(yīng)該由政策的制定者負(fù)責(zé)。而在我國(guó)現(xiàn)行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預(yù)算的決策是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的過(guò)程，政策制定者和預(yù)算決策人被淹沒(méi)在長(zhǎng)而復(fù)雜的委托—代理關(guān)系鏈條中，在這種復(fù)雜的關(guān)系中很難用預(yù)算績(jī)效管理來(lái)評(píng)判和約束。所以，建議改革初期還是側(cè)重于對(duì)部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出的評(píng)價(jià)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效報(bào)告中必須明確產(chǎn)出，對(duì)支出結(jié)果，只要說(shuō)明目標(biāo)的產(chǎn)出有助于產(chǎn)生特定的結(jié)果就可以了，待改革進(jìn)一步深入再研究部門(mén)對(duì)預(yù)算結(jié)果的責(zé)任問(wèn)題。

3．改革步驟設(shè)想

我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革從時(shí)間上可區(qū)分為近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃。目前，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作是改革探索的主要體現(xiàn)，應(yīng)該明確其只是部門(mén)預(yù)算管理改革的一個(gè)組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項(xiàng)實(shí)踐工作的同時(shí)，要努力嘗試在部門(mén)預(yù)算績(jī)效規(guī)劃編制、產(chǎn)出與結(jié)果數(shù)據(jù)審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效報(bào)告撰寫(xiě)、績(jī)效結(jié)果公示與運(yùn)用等方面健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實(shí)改革的技術(shù)基礎(chǔ)。一是部門(mén)要提高制定中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和短期計(jì)劃的能力，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)和項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果的定義；二是預(yù)算會(huì)計(jì)制度的轉(zhuǎn)變和預(yù)算賬戶的調(diào)整，將改革重點(diǎn)放在投入和產(chǎn)出的關(guān)系建立和調(diào)整上；三是培養(yǎng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的績(jī)效概念，從技術(shù)層面培訓(xùn)基層績(jī)效分析人員；四是要不斷完善績(jī)效管理的方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。最終，在近期內(nèi)建立起包括以上內(nèi)容的公共部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

在遠(yuǎn)景規(guī)劃方面，要徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理模式從投入控制型向產(chǎn)出結(jié)果型的轉(zhuǎn)變以及各預(yù)算管理參與者權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)管理權(quán)利的靈活性對(duì)應(yīng)的是更多的產(chǎn)出義務(wù)與效益責(zé)任。要進(jìn)一步研究績(jī)效文化的形成問(wèn)題，如果真能使預(yù)算績(jī)效管理對(duì)預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績(jī)效文化滲透到政策制定過(guò)程中。同時(shí)，應(yīng)注意各項(xiàng)配套措施的完善。一是建立健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強(qiáng)部門(mén)運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學(xué)習(xí)能力、執(zhí)行能力等。最終，不斷完善具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系，并通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“政府治理”模式創(chuàng)新。

最后，改革的具體路徑選擇應(yīng)該發(fā)揮多方優(yōu)勢(shì)。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮中央部委統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向改革推動(dòng)；同時(shí)，通過(guò)試點(diǎn)改革，鼓勵(lì)地方政府自下而上的改革創(chuàng)新；此外，各級(jí)政府內(nèi)部部門(mén)間也要相互學(xué)習(xí)借鑒，并在此級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃下科學(xué)有序地橫向推動(dòng)改革。

參考文獻(xiàn)：

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［4］ 王祺揚(yáng).試論構(gòu)建公共部門(mén)績(jī)效預(yù)算制度［J］.財(cái)政研究，2007（1）：34 –36.

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（責(zé)任編校：夏 冬）