[摘要]行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題一直是困擾我國(guó)法律實(shí)踐的難題。要從根本上解決這一問題，必須著眼于兩者相銜接的程序機(jī)制，建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理與處理機(jī)制，證據(jù)收集與轉(zhuǎn)換制度以及相配套的信息交流機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和提前介入制度。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法；刑事司法；法律程序；銜接機(jī)制

當(dāng)前，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的法治環(huán)境下，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，是整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策，也是推動(dòng)我國(guó)刑事法治改革與行政法治創(chuàng)新的重要方面。隨著國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的相繼出臺(tái)，我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的各項(xiàng)制度已經(jīng)初步建立，并在實(shí)踐中取得了明顯的成效。但是，目前行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作機(jī)制還不夠完善，工作中還存在信息溝通不暢、案件移送不及時(shí)、協(xié)作配合不規(guī)范等問題。要從根本上解決這些問題，真正建立起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院相互配合的長(zhǎng)效工作機(jī)制，無疑是一個(gè)系統(tǒng)的治理工程。對(duì)此，本文從分析行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在邏輯關(guān)系入手，針對(duì)目前困擾兩者銜接工作中存在的主要問題，著眼于兩者相銜接的程序機(jī)制設(shè)計(jì)，試圖探求切合現(xiàn)實(shí)需要的解決方案。

一、程序機(jī)制：行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心

執(zhí)法，即國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律的執(zhí)行。從廣義上，行政執(zhí)法與刑事司法都屬于執(zhí)行法律的活動(dòng)。只不過兩者在實(shí)施的主體、程序、法律依據(jù)等方面存在著明顯的區(qū)別。行政執(zhí)法的主體主要是各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)及其公職人員；而刑事司法活動(dòng)則是專指擁有刑事司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法查處刑事犯罪案件、追究刑事責(zé)任的專門活動(dòng)，其主體主要包括公安機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院。盡管行政執(zhí)法與刑事司法有著根本性的差異，但兩者均是國(guó)家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的重要職能方式，相互之間存在緊密的聯(lián)系和內(nèi)在的一致性，從而決定著兩者之間的銜接關(guān)系。

1、行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在邏輯關(guān)系

追溯行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的理論根源，可以溯及國(guó)家權(quán)力學(xué)說。根據(jù)國(guó)家權(quán)力制衡的基本要求，一方面司法權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)需要進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約，另一方面行政權(quán)對(duì)刑事司法活動(dòng)也具有一定的監(jiān)督與制約功能。但主要是前面一種監(jiān)督與制約?？梢哉f，這種權(quán)力制約關(guān)系直接決定著行政執(zhí)法與刑事司法之間存在著內(nèi)在的銜接關(guān)系。但是，從具體法律制度上考察，兩者之間的銜接關(guān)系則主要取決于行政違法與行政犯罪之間的邏輯關(guān)系。一方面，行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上具有同一性，即它們都具有行政違法性特征(違反行政法律規(guī)范)，具有社會(huì)危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政權(quán)運(yùn)作規(guī)則，它們都發(fā)生在行政管理活動(dòng)中即行使行政職權(quán)或與行政職權(quán)有關(guān)的活動(dòng)過程中。另一方面，兩者也存在著很大的差異性，如兩者的違法性質(zhì)和危害程度、違反的法律規(guī)范、違法情節(jié)的輕重、違法構(gòu)成的主觀要求和主體要件以及應(yīng)受的懲罰方法等方面都存在著較大的不同。正是兩者之間的這些共同和相異之處，決定了兩者之間具有多方面的銜接性。例如，在社會(huì)危害性方面，“判斷某種行為究竟是行政違法還是行政犯罪，就要具體分析行為的危害程度是否已經(jīng)符合刑法對(duì)犯罪行為的社會(huì)危害性的質(zhì)和量的規(guī)定”。這說明，只有行政違法行為的社會(huì)危害性發(fā)生了本質(zhì)的變化或者達(dá)到了比較嚴(yán)重的危害程度，才能認(rèn)定為行政犯罪行為，兩者正是表現(xiàn)在社會(huì)危害性的質(zhì)和量的區(qū)別上，這同時(shí)也就昭示了兩者內(nèi)在的邏輯關(guān)系和銜接性。

行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上的同一性和社會(huì)危害性等方面的相互銜接性，進(jìn)一步?jīng)Q定了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在一致性和相互銜接的切實(shí)可行性。既然行政違法與行政犯罪都是危害行政法秩序的行為，作為分別追究這兩種危害行為的行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)制，其功能和目的都是為了保障正常的行政法秩序，維護(hù)正常的社會(huì)發(fā)展。從這一終極目的上看，兩者基本上都是在同一法律體系之下發(fā)揮著作為控制社會(huì)手段的機(jī)能，在統(tǒng)制社會(huì)的層面上，它們具有內(nèi)在的一致性。而行政違法與行政犯罪之間的相互銜接性，又要求在法律制度上將這兩種違法行為的責(zé)任追究機(jī)制即行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)制有機(jī)地銜接起來，以有效地實(shí)現(xiàn)兩者共同維護(hù)行政法秩序和社會(huì)發(fā)展的功能和目的。

2、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的核心是程序問題

在我國(guó)現(xiàn)行的法律體制下，對(duì)于危害后果比較輕微的違法、但尚未構(gòu)成犯罪的行為，刑法一般不會(huì)主動(dòng)介入，而主要通過行政制裁的方式實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序的目的。這也是刑法謙抑性的基本要求。但是，如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某種行政違法行為通過單純的行政制裁不能達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的，而且根據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定，這種行為已經(jīng)屬于情節(jié)嚴(yán)重或者后果比較嚴(yán)重等情形而構(gòu)成行政犯罪時(shí)，就需要將這些行為移送刑事司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)來履行法秩序維護(hù)的最后一道保障職能。這樣，就需要在法律制度上使行政執(zhí)法與刑事司法在維護(hù)法秩序統(tǒng)一體的功能下，實(shí)現(xiàn)兩者之間有效的銜接。而就其銜接的核心來看，無疑就是程序問題，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何將涉嫌犯罪的案件進(jìn)行移送、刑事司法機(jī)關(guān)如何受理并對(duì)案件進(jìn)行處理，這是隱藏在銜接背后的、不得不解決的問題。

盡管行政執(zhí)法與刑事司法具有內(nèi)在的一致性，但是畢竟行政執(zhí)法是行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，而刑事司法則是行使司法權(quán)的具體體現(xiàn)，兩者的實(shí)施過程分別代表了差別較大的執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程。行政執(zhí)法與刑事司法的這種跨部門性質(zhì)，說明也有必要重點(diǎn)考察兩者之間的銜接程序。從現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于行政執(zhí)法和刑事司法銜接的程序性規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、2001年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》、2001年7月國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年9月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定上。如果單純從數(shù)量來講，這些程序性規(guī)定也不能說少，但關(guān)鍵是這些規(guī)定的實(shí)際操作性太弱。正如有學(xué)者對(duì)這些規(guī)定的評(píng)價(jià)一樣：“原則規(guī)定多，實(shí)務(wù)規(guī)定少”。另外，從我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)狀來看，難點(diǎn)也在二者的銜接程序問題。因?yàn)閷?shí)體法上的規(guī)定已經(jīng)基本明確了行政違法行為與刑事犯罪的界限，而如何使涉嫌犯罪的行為從行政違法領(lǐng)域進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域才是問題的關(guān)鍵。譬如，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于很多經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域的行為均以法律或者司法解釋的形式確定了行政違法與刑事犯罪的界限，即一般都是以嚴(yán)格規(guī)則主義的方式確定了兩者的范圍，問題的癥結(jié)在于銜接的程序，即通過什么樣的方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律規(guī)定的銜接問題。正因?yàn)槌绦蛏系囊?guī)定不明確，使得一些案件在操作上出現(xiàn)了“四多四少”、“以罰代刑”的不正常傾向。因此，要真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與司法領(lǐng)域的順暢銜接，真正地實(shí)現(xiàn)法治國(guó)的目標(biāo)，就必須構(gòu)建一套健全的程序銜接機(jī)制。

二、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的主要程序機(jī)制

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，從根本上講是一個(gè)制度層面上的問題，這一問題也只有從制度層面才能得到順利解決，制度層面的外在反映即在于法制的建立與健全。針對(duì)目前困擾行政執(zhí)法及刑事司法相銜接的程序問題，其解決的思路應(yīng)當(dāng)既包括對(duì)現(xiàn)行的原則性規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行的執(zhí)法理念，也包括對(duì)銜接程序上的制度性闕如進(jìn)行補(bǔ)充的思維。而其中主要解決的程序機(jī)制是案件的移送、受理與處理，以及證據(jù)的轉(zhuǎn)化。

1、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的程序

案件移送，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處行政違法案件過程中，將涉嫌行政犯罪的案件及時(shí)、主動(dòng)地移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)依法按刑事司法程序先行處理。這是“刑事先理”原則的基本要求，也是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的首要環(huán)節(jié)。我國(guó)《行政處罰法》第22條明確規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！薄缎淌略V訟法》的相關(guān)條文也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督制度。但是，這些都僅僅只是一些原則性的規(guī)定，有關(guān)移送的具體問題仍缺乏可操作性的規(guī)定，由此導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中移送的隨意性很大。為了更好地協(xié)調(diào)移送中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，堅(jiān)持刑事優(yōu)先原則，應(yīng)該將移送程序法定化，譬如受移送的機(jī)關(guān)、移送的具體條件、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等都應(yīng)當(dāng)有可操作性的明確規(guī)定，以建立系統(tǒng)完備的案件移送制度，規(guī)范移送行為。

首先，關(guān)于受移送的機(jī)關(guān)與移送的具體條件，或者說案件達(dá)到一個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)就必須移送以及向誰移送的問題。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件的移送直接與刑事訴訟程序中的立案?jìng)刹殡A段相銜接，因此，受移送的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是刑事案件的偵查機(jī)關(guān)，包括公安機(jī)關(guān)和人民檢察院。對(duì)此，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送”。第18條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)貪污賄賂、國(guó)家工作人員瀆職或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利等違法行為，涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)比照本規(guī)定及時(shí)將案件移送人民檢察院?！边@兩條規(guī)定事實(shí)上也界定了案件移送的標(biāo)準(zhǔn)，即“發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任”。而根據(jù)《刑事訴訟法》第86條的規(guī)定，刑事訴訟程序中偵查機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)為“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。比較這兩者的標(biāo)準(zhǔn)，可以說基本上是一致的。但是，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所移送的案件畢竟只是刑事偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行立案的材料來源之一，是否達(dá)到立案的標(biāo)準(zhǔn)，是偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)所在；而且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢查權(quán)的力度也無法與刑事偵查權(quán)相比擬，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)證明案件達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)也是相當(dāng)困難的。這樣做的必然結(jié)果是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代行偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，違背了權(quán)力運(yùn)行的正常規(guī)律，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致大量應(yīng)當(dāng)移送的案件不能進(jìn)入到刑事訴訟程序。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)陀趥刹闄C(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，可以不必要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)需要追究刑事責(zé)任的違法事實(shí)查證屬實(shí)，只需有證據(jù)證明違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪即可。

其次，關(guān)于移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等問題。根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)立即指定2名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負(fù)責(zé)，核實(shí)情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報(bào)告，報(bào)經(jīng)本機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人審批。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報(bào)告之日起3日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定。決定批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送；決定不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)逾期不依法移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令限期移送，并對(duì)其正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予相應(yīng)的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于公安機(jī)關(guān)不依法接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，或者逾期不作出立案或者不予立案的決定的，除由人民檢察院依法實(shí)施立案監(jiān)督外，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府責(zé)令改正，對(duì)其正職負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)情節(jié)輕重，給予相應(yīng)的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2、司法機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的受理及處理程序

與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的移送程序相銜接的另一重要程序機(jī)制，是司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的接受程序。對(duì)此，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》分別就公安機(jī)關(guān)和人民檢察院接受移送案件程序中的有關(guān)問題作出了規(guī)定。根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第7、8條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在涉嫌犯罪案件移送書的回執(zhí)上簽字；其中，不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內(nèi)，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序的規(guī)定，對(duì)所移送的案件進(jìn)行審查。認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，依法決定立案的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，依法不予立案的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，相應(yīng)退回案卷材料。根據(jù)《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第5、6條的規(guī)定，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出立案決定；認(rèn)為不符合立案條件的，可以作出不立案決定；對(duì)于需要給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分、行政處罰或者沒收違法所得的，可以提出檢察意見，移送有關(guān)主管部門處理。其中，人民檢察院無論作出何種處理，都應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果通知先前移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

上述規(guī)定基本上明確了公安機(jī)關(guān)和人民檢察院接受和處理移送案件的程序。這里需要解決的一個(gè)重要問題是人民法院在依據(jù)刑事訴訟程序?qū)Ψ缸锵右扇藢徖碇蟮奶幚沓绦颍@其中仍然存在著一個(gè)與行政執(zhí)法的反向銜接問題。對(duì)此，可區(qū)分不同情況建立如下幾條規(guī)則：其一，行為人的行為已經(jīng)構(gòu)成行政犯罪的，無論是給予刑罰處罰還是依法被免除行政刑罰，都應(yīng)當(dāng)將犯罪性質(zhì)和處理結(jié)果通知有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。其中，對(duì)于需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法程序追究行政責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出司法建議，由有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法追究行政責(zé)任。其二，行為人的行為不構(gòu)成犯罪、但違反或可能違反行政法規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，由有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依行政執(zhí)法程序追究其行政責(zé)任。其三，行為人的行為不構(gòu)成犯罪，也不違反行政法規(guī)范，如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等的，如果屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的犯罪涉嫌案件，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)將處理結(jié)果通知先前移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

此外，在現(xiàn)實(shí)中，由于某種原因，追究行政違法責(zé)任的行政執(zhí)法程序有時(shí)會(huì)發(fā)生在追究刑事責(zé)任的刑事訴訟程序之先。這主要有三種情況：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪，但又需要及時(shí)對(duì)行為人追究行政責(zé)任，而先行適用了行政執(zhí)法程序；二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)定性錯(cuò)誤，將行政犯罪案件作為一般行政違法案件而對(duì)行為人先行追究了行政責(zé)任；三是行政機(jī)關(guān)明知行政違法行為已經(jīng)構(gòu)成了犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行予以了處理。

行政執(zhí)法程序因上述原因先于刑事訴訟程序時(shí)，主要應(yīng)分別不同情況處理好案件移送與刑事案件立案時(shí)的銜接關(guān)系。對(duì)于上述第一種情況，行政機(jī)關(guān)先行追究了行政責(zé)任之后，如果發(fā)現(xiàn)該行為已經(jīng)構(gòu)成行政犯罪，應(yīng)該立即移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)立案再處理。對(duì)于上述第二種情況，由于是行政機(jī)關(guān)主觀認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤所導(dǎo)致的，行政機(jī)關(guān)往往不會(huì)主動(dòng)移送司法機(jī)關(guān)立案。但違法行為是否構(gòu)成犯罪只能由司法機(jī)關(guān)依法以刑事訴訟程序才能最終認(rèn)定，所以司法機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)定性確系有錯(cuò)誤，罰不足以治罪，雖予以行政制裁但還須追究行為人的刑事責(zé)任時(shí)，有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)將案件移送作為刑事案件予以立案或者自行決定立案處理。對(duì)于第三種情況，由于是行政機(jī)關(guān)故意不移交司法機(jī)關(guān)立案而造成的，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第16條的規(guī)定，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令限期移送，并對(duì)其正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予相應(yīng)的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，以保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格將查處行政違法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的犯罪案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。

3、行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序中的證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序性設(shè)計(jì)，必須考慮的一個(gè)基礎(chǔ)性因素是證據(jù)的銜接問題。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第43條規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)?！币簿褪钦f，我國(guó)法律只承認(rèn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院具有收集、調(diào)取刑事證據(jù)的權(quán)力，除此之外，任何機(jī)關(guān)都不具備這個(gè)權(quán)力。

那么，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪的刑事案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、調(diào)取的證據(jù)?行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)材料是否具有刑事證據(jù)的訴訟效力?對(duì)此，有人指出，“作為權(quán)利最后保障的司法程序，公正應(yīng)是其基本價(jià)值，即使是效力先定的行為，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)審查質(zhì)證屬實(shí)才能作為定案根據(jù)，不能免除證據(jù)審查責(zé)任。”但毫無疑問，這樣的詳細(xì)審查制度，勢(shì)必破壞司法的效率原則。據(jù)報(bào)道，在一起非法傳銷案件的庭審活動(dòng)中，公訴人將一組工商執(zhí)法人員對(duì)證人的詢問筆錄向法庭舉證，法庭采納了該組證言，作為定罪量刑的重要證據(jù)。這在理論界和實(shí)務(wù)界引起了激烈的討論。很多人認(rèn)為這種做法不妥，他們認(rèn)為行政執(zhí)法證據(jù)只能構(gòu)成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的依據(jù)，司法機(jī)關(guān)認(rèn)為其中的證據(jù)對(duì)刑事案件有證明作用，還必須按照刑訴法的規(guī)定重新收集固定，比如重新詢問證人、訊問犯罪嫌疑人、按刑訴法的規(guī)定扣押物證和書證等，才能用于刑事訴訟中的法庭舉證和質(zhì)證。這種觀點(diǎn)具有一定的合理性，因?yàn)槿绻试S行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代替?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法活動(dòng)中的證據(jù)收集工作，勢(shì)必違背司法權(quán)的專屬性和獨(dú)立性。但是，如果對(duì)于這種比較常見多發(fā)的證據(jù)收集活動(dòng)進(jìn)行全面的否定，又會(huì)違反訴訟的效率原則。

筆者認(rèn)為，上述這種二難推理的最好解決方法就是具體的證據(jù)必須區(qū)分不同情況采取具體的分析。因?yàn)樽C據(jù)的種類畢竟達(dá)七種之多，其中有些證據(jù)確實(shí)要司法人員的專屬執(zhí)行，如證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解。這些證據(jù)一般均為直接證據(jù)，可能直接對(duì)案件的定性產(chǎn)生決定性影響，而且這類證據(jù)在獲取時(shí)難以排除提取人的主觀因素，具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，因此這些證據(jù)一般應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)重新提取后才可以作為證據(jù)來使用，以充分保障嫌疑人的人權(quán)。但是，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的上述材料，可以作為司法機(jī)關(guān)獲取證據(jù)的重要線索。而有些證據(jù)本身是一種客觀存在的原始資料，一般不具有可回復(fù)性，如書證、物證和視聽資料等。因此，這些證據(jù)的收集并不專屬于司法機(jī)關(guān)，只要經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的核實(shí)即可作為刑事審判的證據(jù)。由此可見，為了充分保證刑事訴訟的效率，并充分體現(xiàn)刑事訴訟的人權(quán)保障機(jī)能，司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政執(zhí)法移送的證據(jù)材料等應(yīng)該有分別地加以利用，以充分實(shí)現(xiàn)證據(jù)的轉(zhuǎn)化。

此外，還有學(xué)者提出，要明確行政執(zhí)法人員及行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位，即借鑒國(guó)外的專家證人制度，在刑事訴訟中把行政執(zhí)法人員歸人證人行列。因?yàn)樗麄儗?duì)于案件事實(shí)的陳述，可以當(dāng)作證言使用。這樣可以保證行政執(zhí)法人員有明確的身份參與到刑事訴訟中，進(jìn)而保證了案件處理的連續(xù)性。這一看法為解決當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法過程中的證據(jù)轉(zhuǎn)化難問題提供了一定的借鑒，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，在目前我國(guó)的《刑事訴訟法》中，并未將行政執(zhí)法人員或者其他人員納入專家證人的范疇，而且從維護(hù)法秩序的統(tǒng)一性角度來講，目前我們也沒有足夠的依據(jù)賦予其證人的法律地位。

三、建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序配套保障制度

盡管案件的移送、受理及處理是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的關(guān)鍵程序問題，但是這些程序性的設(shè)計(jì)還必須有合適的配套制度來加以有效的保障。這些配套制度包括信息交流機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和提前介入制度等。

1、暢通信息交流機(jī)制

信息是建立溝通的媒介和“潤(rùn)滑劑”。行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的各種程序機(jī)制要真正得以良性地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，必須暢通相互之間的信息交流。一方面，在行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)執(zhí)法情況及時(shí)向公安、檢察和相關(guān)行政執(zhí)法部門通報(bào)。另一方面，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)也要與各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立充分的情況信息通報(bào)制度，即公安機(jī)關(guān)要定期向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)移送案件的受理、立案、查處情況；檢察機(jī)關(guān)要定期向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)立案監(jiān)督、批捕、起訴有關(guān)行政犯罪案件方面的情況等。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間除了要建立情況信息通報(bào)制度外，還必須建立數(shù)據(jù)平臺(tái)、技術(shù)資源等方面緊密的信息共享機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息管理系統(tǒng)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的信息聯(lián)網(wǎng)共享，做到信息共享、密切合作。

2、健全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與人民檢察院定期召開聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中遇到的矛盾和問題進(jìn)行研討和交流，對(duì)于加強(qiáng)相互之間的工作聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合，切實(shí)解決涉嫌犯罪案件移送存在的突出問題，使行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接，促進(jìn)執(zhí)法資源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。農(nóng)業(yè)部和公安部2007年通過的《關(guān)于在農(nóng)資打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意見》就專門規(guī)定了農(nóng)業(yè)部門與司法機(jī)關(guān)的案件會(huì)商制度：“農(nóng)業(yè)行政主管部門與公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)案件進(jìn)展會(huì)商協(xié)調(diào)。對(duì)重大復(fù)雜的案件，要召集農(nóng)資打假各成員單位一起參加討論，并成立專案組，共同開展調(diào)查。在調(diào)查取證和案件定性方面，必要時(shí)可征求法院、檢察機(jī)關(guān)的意見，避免因證據(jù)不足或定性不準(zhǔn)而導(dǎo)致應(yīng)移送的案件無法移送?！?/p>

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)定期召開不同層次的聯(lián)席會(huì)議，溝通情況，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，共同研究行政執(zhí)法和刑事司法中遇到的新問題、新情況，并形成集體合力，協(xié)調(diào)解決疑難問題，這不但有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)針對(duì)抽象的問題作出相關(guān)的規(guī)定，而且也可以更加便利于兩者對(duì)具體行為的恰當(dāng)解決。但是，聯(lián)席會(huì)議要真正發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵是靠制度作保證。一般來講，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)由處于銜接機(jī)制結(jié)構(gòu)中心的人民檢察院負(fù)責(zé)組織和主持，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院各單位主要負(fù)責(zé)人參加，采取主題明確的定期舉行方式，以建立長(zhǎng)效的“一體化”工作機(jī)制。

3、倡導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)提前介入制度

在建立行政執(zhí)法和刑事司法相銜接工作機(jī)制過程中，為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件定性、證據(jù)把握的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以主動(dòng)派員提前介入，以引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件的定性進(jìn)行收集、固定和保全證據(jù)。提前介入權(quán)也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種重要手段。檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)從涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，從刑事訴訟環(huán)節(jié)向行政執(zhí)法環(huán)節(jié)拓展，無疑可以增加對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，也可以增大行政執(zhí)法過程的透明度。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)查處相關(guān)的可能涉嫌犯罪的違法案件時(shí)，也可以主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)的工作人員參與行政執(zhí)法工作，即進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的正確定性，也能保證收集的證據(jù)的法律效力，大大提高案件的銜接效率。

當(dāng)然，倡導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度，并不是要使行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的界限模糊化，而是為了更加便捷地處理銜接過程中出現(xiàn)的問題，順利實(shí)現(xiàn)兩者的銜接。工作的“一體化”并不排斥公、檢、法三家之間的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法活動(dòng)也應(yīng)該有一定的限制，即在行政執(zhí)法過程中，檢察機(jī)關(guān)與行為人之間并不存在直接的法律關(guān)系，而只是一個(gè)消極的參與者、積極的執(zhí)法監(jiān)督者，只有當(dāng)行為人的行為構(gòu)成犯罪的情況下，才對(duì)犯罪嫌疑人采取積極的行動(dòng)。