國有資產(chǎn)是世界各國普遍存在的產(chǎn)權(quán)形式。國外國有資產(chǎn)的管理無論是“兩層”式，還是“三層”式，都強(qiáng)調(diào)對國有資產(chǎn)的依法、分類管理，重視激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，突出競爭性行業(yè)的市場化運(yùn)作。這些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

一、國外國有資產(chǎn)的管理模式

國有資產(chǎn)是企業(yè)產(chǎn)權(quán)的一種重要類型，在世界各國普遍存在。與我國相比，西方國家的國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比例通常較小，主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然壟斷部門以及一些關(guān)系國防安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。在國有資產(chǎn)管理模式方面，國外主要有“兩層”和“三層”兩種管理模式。

1.“兩層”管理模式?！皟蓪印惫芾砟Ｊ绞侵刚苯庸芾韲衅髽I(yè)的資產(chǎn)。該模式主要適合于國有企業(yè)較少、國有資產(chǎn)規(guī)模不大的國家。美國、加拿大、法國、德國和巴西等國采用的是這種模式。

（1）美國的國有資產(chǎn)管理。在美國，政府對國有企業(yè)的管理非常嚴(yán)格。除了對總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的企業(yè)外，大多數(shù)國企一般由政府有關(guān)的部、處以及根據(jù)國會(huì)各種決議設(shè)置的專門常設(shè)委員會(huì)管轄。政府通過有關(guān)部門的行政指令確定企業(yè)投資規(guī)模與方向；利用價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)手段對企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)；由國家派遣監(jiān)督員或監(jiān)督團(tuán)，對企業(yè)實(shí)行財(cái)物監(jiān)護(hù)；同時(shí)，政府還有權(quán)決定企業(yè)的勞動(dòng)人事、產(chǎn)品定價(jià)及利潤分配制度，以確保國家對企業(yè)發(fā)展及分配方面的決定權(quán)；當(dāng)然，企業(yè)也擁有在法律允許范圍內(nèi)自行設(shè)立董事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)以及自主經(jīng)營的權(quán)利。

在美國，還有大批國有企業(yè)被出租給私人壟斷組織自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，政府提供生產(chǎn)資料、工資、管理成本等生產(chǎn)費(fèi)用并且獲得產(chǎn)品。政府對國有混合公司，除委派代表參加企業(yè)董事會(huì)外，還實(shí)行以主承包商為首的、由政府作為產(chǎn)品計(jì)劃的招標(biāo)人，按照擇優(yōu)原則執(zhí)行的承包合同制；根據(jù)企業(yè)產(chǎn)品的種類和用途，成立生產(chǎn)周期長、系統(tǒng)配套復(fù)雜、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)大的軍事生產(chǎn)部和周期短、結(jié)構(gòu)簡單、見效快的民用生產(chǎn)部；在開發(fā)新技術(shù)過程中，政府指導(dǎo)企業(yè)工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動(dòng)資本，承擔(dān)研究失敗的風(fēng)險(xiǎn)，放手讓企業(yè)之間進(jìn)行競爭。此外，政府還由行政服務(wù)總局承擔(dān)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理職能，包括各項(xiàng)政府公用事業(yè)的維護(hù)與管理。

（2）法國的國有資產(chǎn)管理。法國是西方國家中國有化程度最高的國家之一。法國國有企業(yè)主要分布在能源、交通通信、原材料、加工制造、銀行和保險(xiǎn)等幾大部門。雖然這些部門在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位，但是法國政府并沒有建立一個(gè)全國統(tǒng)一的國有企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，也沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理章程。因此，法國的政府與國有企業(yè)之間保持著十分復(fù)雜的管理關(guān)系?？傮w而言，國家對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督主要集中在價(jià)格與投資控制、人事任免、企業(yè)經(jīng)營方向和財(cái)產(chǎn)管理等方面。在政府一級(jí)，大致建立以下的管理分工：行政和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)歸屬對口的主管部門，財(cái)政監(jiān)督權(quán)主要屬于政府經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與預(yù)算部及國家審計(jì)法院。

法國國會(huì)對國有資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督管理職能，這種監(jiān)督管理職能的實(shí)施主要通過調(diào)查和訴訟的方式。表現(xiàn)在：首先，在對涉及國有企業(yè)的法律草案的審議過程中，國會(huì)和參議院的財(cái)政委員會(huì)和生產(chǎn)委員會(huì)均可對各部部長提出質(zhì)詢，召集會(huì)議討論政府的各種決定，并提出否決、贊同或進(jìn)行修改的建議；其次，國有企業(yè)及其主管要向國會(huì)提交企業(yè)及其分公司、子公司的組織結(jié)構(gòu)表、各種情報(bào)資料以及他們的會(huì)計(jì)賬目和年終決算，使國會(huì)能了解國有資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的具體情況，同時(shí)，國會(huì)還擁有直接或間接的調(diào)查權(quán)；再次，國會(huì)可以通過審計(jì)院對國有資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，它可以對國有企業(yè)進(jìn)行檢查，其主要內(nèi)容是檢查企業(yè)財(cái)務(wù)收支是否合乎規(guī)則，對企業(yè)經(jīng)營效率進(jìn)行評估。

2.“三層”管理模式?！叭龑印惫芾砟Ｊ绞窃谡c國有企業(yè)之間設(shè)立國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理，這種模式較適用于國有企業(yè)較多，競爭性產(chǎn)業(yè)比例較高和國有資產(chǎn)規(guī)模較大的國家。目前，新加坡、意大利、英國等國采用這種模式。

（1）新加坡的國有資產(chǎn)管理。新加坡政府在對公用事業(yè)行業(yè)、壟斷行業(yè)、涉及國家安全及與國計(jì)民生有密切相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行管理時(shí)，首先由議會(huì)進(jìn)行立法，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)來管理這些國有資產(chǎn)。這類法定機(jī)構(gòu)為獨(dú)立法人，實(shí)施企業(yè)化管理，但也需要承擔(dān)眾多社會(huì)職能。針對于眾多的競爭性行業(yè)，新加坡政府根據(jù)本國的公司法，依法成立了數(shù)家國有控股公司，由國有控股公司來對眾多的所控制企業(yè)進(jìn)行持股和管理。例如，新加坡政府成立了淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司、國家發(fā)展部控股公司等。設(shè)立國有控股公司的主要好處在于：由國有控股公司作為隔離層，使企業(yè)運(yùn)作不受政府過多行政性干預(yù)，進(jìn)行專業(yè)化管理，有利于推進(jìn)公司的市場化運(yùn)作；有利于協(xié)調(diào)各政府部門間的關(guān)系；有利于加強(qiáng)對下屬公司的監(jiān)管。

新加坡最大的國有控股公司是淡馬錫控股公司。淡馬錫控股公司以新加坡政府全資擁有的控股公司的身份，獨(dú)資或控股方式直接管理二十多家企業(yè)，間接管理多家企業(yè)，其主營業(yè)務(wù)是投資管理，在無需政府投資的領(lǐng)域?qū)嵤┟駹I化，經(jīng)營領(lǐng)域包括金融、石油、運(yùn)輸、地產(chǎn)、娛樂、咨詢等。淡馬錫控股公司成立31年來，股東投資回報(bào)率年均達(dá)18%。2004年，淡馬錫控股公司實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入687億新元，凈利潤為76億新元，對國家的貢獻(xiàn)率達(dá)13.5%，在新加坡國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。淡馬錫被譽(yù)為“亞洲最好的投資公司”。

（2）意大利的國有資產(chǎn)管理。意大利對國有資產(chǎn)的管理層次非常清晰，整個(gè)管理體制分為三個(gè)層次。首先，由政府專門的委員會(huì)制定控股公司的政策目標(biāo)、檢查計(jì)劃的執(zhí)行情況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協(xié)調(diào)政府不同部門的政策等；其次，法國成立了政府專職管理國家參與制企業(yè)的機(jī)構(gòu)——國家參與部。國家參與部對企業(yè)的人事任免、監(jiān)督等活動(dòng)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)；最后，意大利的三大國家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，負(fù)責(zé)管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)，向企業(yè)提供必要的財(cái)政支持和人才、技術(shù)服務(wù)，并通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權(quán)，確保國有資產(chǎn)的保值、增值。

（3）英國的國有產(chǎn)權(quán)管理。英國政府對國有產(chǎn)權(quán)的管理采取了比較簡單的方式，這和英國國有資產(chǎn)的狀況有著密切的關(guān)系。1979年后，英國國有企業(yè)實(shí)行了大規(guī)模的私有化。私有化后，英國國有資產(chǎn)的規(guī)模大幅度縮小，國有企業(yè)數(shù)量已不多，且國有企業(yè)一般集中于公益性和自然壟斷性的領(lǐng)域，例如水務(wù)、電力、燃?xì)?、電訊等?/p>

英國的國有資產(chǎn)主要是由貿(mào)易和工業(yè)部與財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，旗下各有一定數(shù)量的國有企業(yè)。這種架構(gòu)的層次相對較少，國有企業(yè)的自主權(quán)相對更大，能夠及時(shí)根據(jù)市場狀況做出決策。可以說，英國政府實(shí)施的是一種放權(quán)式的管理，但是放權(quán)并不意味著不管。首先，在人事任命方面，由貿(mào)易和工業(yè)部長任命國有企業(yè)的董事長、非執(zhí)行董事。董事長和非執(zhí)行董事推薦執(zhí)行董事，但最終執(zhí)行董事仍然需要得到貿(mào)易和工業(yè)部長的認(rèn)可和任命。其次，在公司經(jīng)營方面，貿(mào)易和工業(yè)部要求國有企業(yè)定期遞交年度經(jīng)營計(jì)劃和管理層績效報(bào)告。此外，政府部門不會(huì)過多參與公司經(jīng)營性的內(nèi)部決策，而主要通過外部市場化措施進(jìn)行監(jiān)管，例如外部審計(jì)、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督等。

同樣，為了解決政府部門同時(shí)履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能間的矛盾的問題，英國政府在一些公益性和壟斷性行業(yè)采取了一些特殊的措施。例如，英國政府通過法律，規(guī)定在部分國有企業(yè)中享有“黃金股”，對于該公司的重大事宜，如兼并收購等，可以行使否決權(quán)，以期最大程度防止公眾利益被侵害。再例如，政府建立管理員制度，由管理員來協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、消費(fèi)者、公眾之間的利益。這些措施的出臺(tái)，就使得政府能夠采用一種簡單、有效的措施，便捷地監(jiān)管國有企業(yè)。

二、國外國有資產(chǎn)管理模式的啟示

1.嚴(yán)格依法管理國有資產(chǎn)。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)管理的立法并嚴(yán)格執(zhí)行，是西方發(fā)達(dá)國家在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的一個(gè)共性。西方發(fā)達(dá)國家針對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)制定了專門的法律，如新西蘭的《國有企業(yè)法》、挪威的《公共有限公司法》等。西方發(fā)達(dá)國家依法設(shè)立國有企業(yè)，以法律形式明確政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，界定了各自行權(quán)的范圍，避免了政府不當(dāng)干預(yù)，確保了國有企業(yè)的獨(dú)立地位和經(jīng)營自主權(quán)，有利于改革的順利進(jìn)行，也有助于社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定。依法管理國有資產(chǎn)限制了政府的過度干預(yù)。同時(shí)，多數(shù)國家都要求國有企業(yè)依法接受外部審計(jì)和國家審計(jì)，并以法律保證監(jiān)督的獨(dú)立性，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

2.分類管理。國外的分類管理主要針對企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)股權(quán)的多少來實(shí)行管理的。按照競爭性與非競爭性的不同，對不同類型的國有資產(chǎn)，制定不同的法規(guī)，采用不同的經(jīng)營方式，設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)。如法國將國企分成三類，對非法人的公用事業(yè)和從事工商行政管理的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，按行政管理規(guī)則進(jìn)行管理；對國家全部持股的公用事業(yè)和其他企業(yè)，經(jīng)營活動(dòng)服從市場規(guī)則；對國家持有部分股權(quán)的股份公司，國家地位與其他股東一樣，按股份行使表決權(quán)。當(dāng)然，在特殊情況下，也不排除執(zhí)行國家的其他目標(biāo)。對國有資產(chǎn)分類管理，明確不同的追求目標(biāo)，有助于增強(qiáng)管理的針對性，也有助于協(xié)調(diào)不同的政策目標(biāo)，從而從整體上提高國有資產(chǎn)的利用效率。在強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)收益性的基礎(chǔ)上，對不同性質(zhì)的國有資產(chǎn)制定不同的經(jīng)營目標(biāo)，對競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)以收益最大化為目標(biāo)，而對公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的國有資產(chǎn)以經(jīng)營成本最小化、社會(huì)服務(wù)質(zhì)量最大化為經(jīng)營目標(biāo)。根據(jù)不同的經(jīng)營目標(biāo)，對國有企業(yè)進(jìn)行不同的考核。

3.強(qiáng)化激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。注重監(jiān)督的有效性和公開性，大多數(shù)國家都采用了政府主管部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督及議會(huì)監(jiān)督等做法，例如法國政府向國有企業(yè)派駐稽查特派員；韓國政府向公眾公布經(jīng)營績效評價(jià)報(bào)告；新加坡結(jié)合了政府監(jiān)督與公眾監(jiān)督；德國實(shí)施董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的雙重體制，董事會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營與管理，但對企業(yè)重大問題所作的決策需得到監(jiān)事會(huì)的批準(zhǔn)；瑞典議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會(huì)并發(fā)表意見。

4.強(qiáng)調(diào)競爭性行業(yè)的市場化運(yùn)作。多數(shù)國家的競爭性行業(yè)管理使用的是各國的公司法，國家股東與其他股東一樣享有同等的權(quán)利。為提高這些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，各國都強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作。主要表現(xiàn)在：力求像私人企業(yè)一樣建立合理的法人治理結(jié)構(gòu)，利用天然的制約機(jī)制，做出市場化的科學(xué)審慎的決策；從外部選聘高素養(yǎng)的經(jīng)營管理人員，并支付具有市場競爭力的薪酬。例如瑞典對所控制的企業(yè)采取類似投資銀行投資經(jīng)理對所持投資組合的管理方式，通過資本結(jié)構(gòu)管理資本的利用率。新西蘭引入了國外管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，還建立了一套類似上市公司的信息披露程序。

（作者單位：北京服裝學(xué)院商學(xué)院）