健全的環(huán)境法治是由完善的立法、嚴(yán)格的執(zhí)法和實(shí)際的守法三部分組成的。其中，立法是法律實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)法和守法是法律得以實(shí)施的過程。因此，要完善環(huán)境法治就必須完善環(huán)境立法、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、并促成認(rèn)真守法。

一、立法存在某些空白、法律法規(guī)之間配套協(xié)調(diào)性差、操作性差等是我國環(huán)境法治不完善在立法方面的表現(xiàn)

要完善環(huán)境法治，提高我國環(huán)境法的實(shí)施效率，首先必須找出現(xiàn)行環(huán)境法治中存在的具體問題，找出現(xiàn)行環(huán)境法實(shí)施效率差、執(zhí)法難的原因，只有這樣才能做到有的放矢。綜觀我國環(huán)境法體系及其執(zhí)法現(xiàn)狀，我國環(huán)境法存在的問題及其執(zhí)法難，實(shí)施效率差的原因有：

1.目前環(huán)境立法存在空缺，這導(dǎo)致無法可依現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：（1）缺少一些環(huán)境要素保護(hù)方面的實(shí)體法，如自然保護(hù)區(qū)、核安全及有毒化學(xué)品的安全管理，土壤污染防治、光污染防治、外來物種防范等方面的實(shí)體法都還空缺。（2）目前環(huán)境法的規(guī)定偏重于污染和其它公害的防治問題，對(duì)自然資源的合理利用和保護(hù)以及生物多樣性保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、高原湖泊、國際河流、特色礦產(chǎn)資源、生物安全管理的法律規(guī)定的太少或是沒有規(guī)定。（3）缺乏環(huán)境管理制度的配套性法規(guī)。如沒有限期治理、總量控制、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可、環(huán)境規(guī)劃等方面的法規(guī)。（4）缺乏環(huán)境行政執(zhí)法的程序法。目前我國環(huán)境行政執(zhí)法的程序規(guī)定很少，且這些規(guī)定散見于各單行實(shí)體法中，造成環(huán)境行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一，不規(guī)范，缺乏執(zhí)法程序、信息發(fā)布、監(jiān)測(cè)手段運(yùn)用規(guī)范、舉證責(zé)任的分配、文書的送達(dá)等規(guī)范。（5）缺少環(huán)境管理行為規(guī)范，如環(huán)境監(jiān)察管理規(guī)范、環(huán)境監(jiān)察工作規(guī)范、環(huán)境行政違法行為處分規(guī)范。（6）缺乏區(qū)別于傳統(tǒng)民事責(zé)任的環(huán)境污染損害賠償責(zé)任和索賠程序的規(guī)定，缺乏對(duì)瀆職者和排污企業(yè)法定代表人的責(zé)任追究規(guī)定。（7）法律規(guī)定由地方制定相關(guān)規(guī)章和實(shí)施辦法的，地方?jīng)]有制定，缺少地方性配套法規(guī)、規(guī)章、辦法。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條授權(quán)地方制定關(guān)于農(nóng)村生活垃圾管理的辦法，但幾乎所有地方政府都沒有制定。

2.現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)和配套，過于原則，操作性差，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法者往往感到有法難依。（1）我國環(huán)境立法長(zhǎng)期奉行“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想，造成環(huán)境資源法律規(guī)定過于原則和抽象，很多法律規(guī)定不具體，又沒有施行細(xì)則，也沒有配套的實(shí)施措施，缺乏具體的操作規(guī)定。如在環(huán)境行政部門做出責(zé)令停止生產(chǎn)和使用時(shí)，環(huán)保部門缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制手段，往往使這一處罰難以落到實(shí)處，難以執(zhí)行；再如《固廢法》雖對(duì)包裝物的回收做了原則的規(guī)定，但對(duì)包裝物回收后如何處置卻未做規(guī)定，這就需要制定相應(yīng)的實(shí)施條例。（2）環(huán)境法律、法規(guī)中禁止性規(guī)定和罰則規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)刺激手段規(guī)定的少，環(huán)境行政執(zhí)法呈現(xiàn)出“利益限制型”立法，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相對(duì)立，使執(zhí)法效果較差。（3）地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不一，區(qū)域性環(huán)境行政執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，使防范跨行政區(qū)域的環(huán)境污染方面的環(huán)境行政執(zhí)法難以開展，缺乏跨區(qū)域的環(huán)境污染糾紛行政協(xié)商機(jī)制。

3.環(huán)境法強(qiáng)制性處罰措施少，罰款標(biāo)準(zhǔn)低，執(zhí)法“軟件”較差。環(huán)境行政執(zhí)法部門所能采用的強(qiáng)制性處罰措施太少。我國現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)定的環(huán)境行政處罰形式主要有：警告、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期改正、罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)和使用、責(zé)令重新安裝使用防污設(shè)施、責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉等。而其中環(huán)境保護(hù)行政主管部門能使用的行政處罰措施主要是警告、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期改正、罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)和使用、責(zé)令重新安裝使用防污設(shè)施幾種。環(huán)境保護(hù)部門在對(duì)環(huán)境違法行為處罰時(shí)幾乎沒有違法強(qiáng)制處罰權(quán)，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法的難度，經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人不配合，而環(huán)保部門又沒有強(qiáng)制措施，對(duì)當(dāng)事人無可奈何的情況，致使環(huán)境行政執(zhí)法缺乏力度。

4.守法成本高，違法成本低。（1）目前，排污收費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，低于治污成本，導(dǎo)致違法成本過低。（2）環(huán)保部門的罰款額度一般只有10萬元，罰款額度往往比企業(yè)環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行成本低，起不到遏制違法行為的效果。目前，我國《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政違法行為的罰款額度的最高限額為10萬元，只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的罰款額度最高為20萬元。由于環(huán)境罰款的數(shù)額不高，企業(yè)寧愿被罰款也不愿治理污染，出現(xiàn)守法成本高，違法成本低的怪現(xiàn)象。同時(shí)《固廢法》還規(guī)定如果造成固體廢物污染事故并造成重大損失的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)保局按直接損失的30%計(jì)算罰款，但最高不得超過100萬元。而其他污染防治法中沒有對(duì)造成重大環(huán)境損害的罰款規(guī)定?！豆虖U法》在這一規(guī)定上比其他法律向前大大的邁進(jìn)了一步。然而，這一規(guī)定往往會(huì)導(dǎo)致以罰款權(quán)取代索賠權(quán)，特別是罰款后，污染損害人不再對(duì)所造成的環(huán)境本身的損害進(jìn)行賠償。

5.執(zhí)法手段還比較單一。目前，我國在環(huán)境行政執(zhí)法中還沒有采用與環(huán)境行政相對(duì)人進(jìn)行談判，或者以鼓勵(lì)手段促使環(huán)境行政相對(duì)人自愿守法等執(zhí)法手段，即法律沒有給環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因此，對(duì)環(huán)保做得好的企業(yè)，缺乏獎(jiǎng)勵(lì)措施，容易挫傷守法者的積極性，這和國外環(huán)境行政執(zhí)法手段相比較，執(zhí)法手段還比較單一，還主要是依靠環(huán)境行政權(quán)力的威懾力來進(jìn)行執(zhí)法的，只有行政命令機(jī)制，沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。因此，執(zhí)法過程比較生硬，執(zhí)法手段不靈活，違法活動(dòng)的反彈率比較高。

6.目前，環(huán)境保護(hù)部門沒有查封、凍結(jié)、強(qiáng)制劃撥等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這使環(huán)境行政處罰存在執(zhí)行難的問題。

二、發(fā)揮地方人大的作用，完善陜西

環(huán)境法制，提升陜西環(huán)境執(zhí)法能力

基于我國環(huán)境法治中存在的問題和環(huán)境法實(shí)施和執(zhí)行中存在的困難，并結(jié)合陜西的地域特點(diǎn)，對(duì)于陜西人大而言，應(yīng)從環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)、環(huán)境執(zhí)法體制、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)制等方面來加強(qiáng)和完善環(huán)境法治，提高環(huán)境法的實(shí)施效率和環(huán)境執(zhí)法的能力。

1. 加快立法進(jìn)度，填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)法空白，完善地方環(huán)境法體系，強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法的可操作性規(guī)范，強(qiáng)化地方人大的立法推力。（1）填補(bǔ)生態(tài)保護(hù)的法律空白。制定陜西地方性《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《生物安全管理?xiàng)l例》、《土壤污染防治條例》法規(guī)；完善該安全領(lǐng)域的法律空白，制定《輻射污染防治條例》；完善環(huán)境管理制度，規(guī)范執(zhí)法行為，制定《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》、《環(huán)境監(jiān)察工作條例》等法規(guī)。（2）制定配套法規(guī)，增強(qiáng)環(huán)境法律、法規(guī)的可操作性。①法律、法規(guī)有明確立法授權(quán)的，抓緊完成授權(quán)立法;②需要在上位法規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)做細(xì)化規(guī)定;③對(duì)上位法的原則性規(guī)定，制定實(shí)施性的法規(guī)，規(guī)定具體制度和措施;④需要制定有關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則或者單項(xiàng)法規(guī);⑤將環(huán)境保護(hù)工作行之有效的管理模式規(guī)范化、制度化、法制化;⑥通過立法賦予環(huán)保局行政強(qiáng)制權(quán);⑦借鑒江蘇、浙江、上海等地做法，制定環(huán)境保護(hù)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以激勵(lì)性方法促使社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督。

2. 建立聯(lián)合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮人大的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)地方人大在環(huán)境執(zhí)法中的監(jiān)督推力。目前我國有關(guān)環(huán)境管理體制的立法分散在各種單行法律、法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件中，由于管理權(quán)不集中，各部門環(huán)境行政執(zhí)法過程中難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。為了完善環(huán)境監(jiān)督管理體制方面，應(yīng)在環(huán)境行政執(zhí)法中引入?yún)f(xié)作執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)與經(jīng)濟(jì)、工商、交通、資源管理部門等與環(huán)境行政執(zhí)法相關(guān)行政部門溝通、協(xié)調(diào)，建立環(huán)境行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，采取聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)是提高執(zhí)法效率，避免執(zhí)法阻滯的一條有效途徑，人大在這方面可以發(fā)揮一定的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。

第一，對(duì)法律的實(shí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法律的加以懲辦”。而對(duì)于目前存在的執(zhí)法中存在的問題，人大應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、加大執(zhí)法檢察的力度，開展執(zhí)法暗訪糾正和查處環(huán)境行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部欺上瞞下的行為，監(jiān)督行政處罰的自由裁量權(quán)。指導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)完善環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制，重大執(zhí)法事項(xiàng)集體討論決定制度、環(huán)境執(zhí)法稽查制度、違法行政責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法評(píng)議考核制度、“查處分開”制度。結(jié)合行風(fēng)和作風(fēng)“兩風(fēng)”建設(shè)，認(rèn)真解決不作為和不落實(shí)的問題。實(shí)行瀆職行為通報(bào)制度，對(duì)執(zhí)法人員違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法的行為進(jìn)行曝光，并向全省進(jìn)行通報(bào)。同時(shí)，人大可以加大執(zhí)法檢查監(jiān)督的公開性和透明度，使之置于公眾監(jiān)督之下；聘任特約環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督員，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)社團(tuán)的支持，配置社會(huì)監(jiān)督力量，減輕環(huán)境行政執(zhí)法的壓力，彌補(bǔ)環(huán)境檢查監(jiān)督力量的不足。

3. 加大宣傳，提升人大在環(huán)境法治建設(shè)中的宣傳作用。大力開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育，提高全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)觀念和意識(shí)，發(fā)動(dòng)公眾和輿論的支持，為環(huán)境行政執(zhí)法創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)，是環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，也是徹底治理環(huán)境污染，改善環(huán)境狀況的根本方法。人大應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育：（1）普及環(huán)境法律和環(huán)境保護(hù)知識(shí)，特別是對(duì)地方人大制定并通過的有關(guān)法規(guī)，定期進(jìn)行宣傳，建立法律普及的長(zhǎng)效機(jī)制；（2）對(duì)新頒布的環(huán)境法律和地方性法規(guī)應(yīng)由人大組織機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員和責(zé)任人員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能夠充分了解這些規(guī)范性文件的內(nèi)容，強(qiáng)化他們的環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)。（3）加強(qiáng)人大與新聞報(bào)道之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，利用新聞?shì)浾摷訌?qiáng)新制定的法規(guī)的宣傳和實(shí)施情況的監(jiān)督。

（作者單位：西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）