摘 要:自20世紀(jì)90年代以來(lái)，泰國(guó)的高等教育助學(xué)貸款改革歷經(jīng)了兩個(gè)階段:第一階段指1996-2006年泰國(guó)傳統(tǒng)助學(xué)貸款計(jì)劃的實(shí)施，第二階段則是始于2006年9月的“按收入比例還款型”貸款方案的實(shí)施#65377;結(jié)合泰國(guó)的貸款實(shí)踐，發(fā)展中國(guó)家助學(xué)貸款的實(shí)施應(yīng)與國(guó)內(nèi)的制度環(huán)境緊密結(jié)合，應(yīng)在減少貸款補(bǔ)貼#65380;降低管理成本的同時(shí)提高貸款回收率，此外還應(yīng)進(jìn)一步完善制度本身，減少貸款拖欠#65377;

關(guān)鍵詞:泰國(guó);高等教育;助學(xué)貸款改革;按收入比例還款

當(dāng)前，高等教育機(jī)構(gòu)所面臨的根本的財(cái)政問(wèn)題是世界范圍的，它來(lái)自于兩種極為普遍的壓力#65377;一方面，高等教育生均成本的急劇增長(zhǎng)是難以改變的，因?yàn)楦叩冉逃且豁?xiàng)資本和勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)，這已在全世界被證明是難以采用技術(shù)手段加以克服的;另一方面，高等教育入學(xué)人數(shù)的持續(xù)增長(zhǎng)導(dǎo)致的需求壓力使得政府財(cái)政問(wèn)題進(jìn)一步惡化#65377;在此背景下，實(shí)行高等教育成本分擔(dān)，由家長(zhǎng)和學(xué)生分擔(dān)部分高等教育成本成為大多數(shù)國(guó)家的共同選擇#65377;然而，隨著各國(guó)高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，日益凸現(xiàn)的高校貧困生問(wèn)題已成為制約各國(guó)高等教育公平和可持續(xù)發(fā)展的一大阻礙#65377;如何跨越這一阻礙，在幫助貧困生入學(xué)的同時(shí)促進(jìn)高等教育健康有序地發(fā)展，各國(guó)都進(jìn)行了積極有效地探索以不斷加強(qiáng)對(duì)貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)資助#65377;其中，助學(xué)貸款作為一種有效的高等教育融資方式，以其減輕納稅人負(fù)擔(dān)#65380;減輕政府負(fù)擔(dān)#65380;可回收再投入循環(huán)#65380;具有更明顯的公平性以及增強(qiáng)學(xué)生的責(zé)任感等優(yōu)點(diǎn)，受到許多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的普遍歡迎#65377;

1997年爆發(fā)于泰國(guó)的金融危機(jī)對(duì)泰國(guó)高等教育的影響十分巨大，它在很大程度上降低了政府的財(cái)政支出，導(dǎo)致政府直接用于高等教育的財(cái)政預(yù)算大幅度減少#65377;同時(shí)，金融危機(jī)也使泰國(guó)普通居民家庭收入銳減，嚴(yán)重削弱了民眾負(fù)擔(dān)高等教育的能力，這對(duì)來(lái)自貧困家庭學(xué)生的影響尤為明顯#65377;正是在這樣的背景下，泰國(guó)政府開始實(shí)施助學(xué)貸款計(jì)劃，前后共分為兩個(gè)階段#65377;

一#65380;泰國(guó)傳統(tǒng)助學(xué)貸款計(jì)劃的提出與實(shí)施(1996-2006年)

(一)泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃的發(fā)端

自1996-1997學(xué)年，泰國(guó)政府開始實(shí)施了一項(xiàng)涵括高等教育(包括公立和私立大學(xué)，教師進(jìn)修學(xué)院和技術(shù)學(xué)院)和高中教育的助學(xué)貸款計(jì)劃#65377;根據(jù)《1998年泰國(guó)教育貸款基金法》的規(guī)定，泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃的目標(biāo)既是社會(huì)性的，即提供助學(xué)貸款用以解決富人和窮人之間的教育差距問(wèn)題，增加低收入家庭學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì);又是經(jīng)濟(jì)性的，即提升國(guó)家人力資本的開發(fā)并由此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展#65377;基于此，泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃所設(shè)定的還款條件十分優(yōu)惠，隱含著一系列的補(bǔ)貼#65377;

在貸款對(duì)象的設(shè)定上，盡管泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃規(guī)定借貸者須是本國(guó)公民且正在本國(guó)大學(xué)就讀，學(xué)習(xí)成績(jī)良好且經(jīng)濟(jì)困難，但在具體的實(shí)施中，家庭收入已成為學(xué)生申請(qǐng)貸款的唯一重要標(biāo)準(zhǔn)#65377;泰國(guó)教育部和大學(xué)事務(wù)部對(duì)所屬學(xué)校所設(shè)定的借貸條件是不同的#65377;教育部規(guī)定的學(xué)生借貸條件為家庭年收入低于150，000泰銖;而大學(xué)事務(wù)部設(shè)定的學(xué)生貸款條件為家庭年收入不高于300，000泰銖，但同時(shí)也要求所屬大學(xué)對(duì)家庭年收入低于150，000泰銖的學(xué)生給予優(yōu)先支持#65377;[1]

從組織管理來(lái)看，泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃的控制權(quán)集中于學(xué)生貸款委員會(huì)，銀行方面的事務(wù)則由泰國(guó)中央銀行負(fù)責(zé)#65377;學(xué)生貸款委員會(huì)將每年的學(xué)生貸款預(yù)算在教育部和大學(xué)事務(wù)部之間進(jìn)行分配，然后這兩個(gè)教育管理部門按照不同的程序?qū)①J款預(yù)算分配給各自管轄的教育機(jī)構(gòu)#65377;各教育機(jī)構(gòu)，包括中學(xué)#65380;學(xué)院和大學(xué)負(fù)責(zé)將貸款具體發(fā)放到學(xué)生手中#65377;具體而言，泰國(guó)的助學(xué)貸款從申請(qǐng)#65380;篩選到發(fā)放都由學(xué)校負(fù)責(zé)#65377;每個(gè)學(xué)校都分配到一定份額的貸款預(yù)算，學(xué)校根據(jù)教育部設(shè)定的條件來(lái)決定哪些學(xué)生可以獲得貸款，并確定貸款額的多少和在不同級(jí)別學(xué)生之間的分配結(jié)構(gòu)#65377;貸款具體由學(xué)校高級(jí)管理人員和校外獨(dú)立人士組成的學(xué)校貸款委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)放，年最高可貸款額因?qū)W生所處的不同教育層次而異，其中高中生為55，440泰銖，職業(yè)學(xué)院學(xué)生為70，240泰銖，大學(xué)生為100，000泰銖#65377;[2]泰國(guó)助學(xué)貸款覆蓋了約1/4的高中生，1/3的大學(xué)生(兩所開放大學(xué)的學(xué)生除外)和1/2教師培訓(xùn)學(xué)院的學(xué)生#65377;[3]

在貸款的償還問(wèn)題上，泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃規(guī)定:借貸學(xué)生在畢業(yè)后有兩年的寬限期，并且有4次延期還款的機(jī)會(huì)，但總的延期時(shí)間不得超過(guò)兩年;還款期限為15年，按名義價(jià)值計(jì)算還款額，利率按1%計(jì);每年按原有借款額的一定比例償還，還款比例隨時(shí)間的延長(zhǎng)而逐年遞增#65377;[4]

(二)泰國(guó)傳統(tǒng)助學(xué)貸款改革評(píng)析

1﹒貸款設(shè)計(jì)過(guò)于優(yōu)惠#65377;特定的低利率(只有1%)，按名義價(jià)值(未考慮通貨膨脹因素)而非實(shí)際價(jià)值還款，過(guò)長(zhǎng)的還款期限(長(zhǎng)達(dá)15年)，高昂的管理成本，可預(yù)計(jì)的較高的貸款違約率，所有這些因素說(shuō)明該計(jì)劃是一項(xiàng)補(bǔ)貼率很高的貸款項(xiàng)目#65377;根據(jù)世界銀行顧問(wèn)翟德曼(Adrian﹒Ziderman)教授的評(píng)價(jià)方法而得出的結(jié)論，按現(xiàn)值計(jì)算，泰國(guó)助學(xué)貸款的平均回收率只有10%，即便采用較為理想化的假設(shè)，其貸款回收率仍不會(huì)超過(guò)20%#65377;[5]

2﹒貸款對(duì)象的確定存在問(wèn)題#65377;泰國(guó)助學(xué)貸款主要針對(duì)于那些來(lái)自貧困家庭的學(xué)生，但操作中對(duì)貸款對(duì)象的篩選并不十分有效#65377;教育部所設(shè)定的家庭年收入低于150，000泰銖的貸款標(biāo)準(zhǔn)是泰國(guó)官方所認(rèn)定家庭貧困線的3倍，其結(jié)果使得貸款對(duì)象的范圍更為寬泛，在貸款名額有限的情況下，寬泛的貸款條件會(huì)將部分更需要資助的學(xué)生排除在外，從而削弱了貸款的公平性#65377;此外，將家庭收入作為學(xué)生申請(qǐng)貸款的唯一重要標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有考慮其他與貧困或需求相關(guān)的因素，如家庭成員構(gòu)成(小孩和老人)#65380;家庭上學(xué)人數(shù)#65380;獲取收入能力#65380;私人財(cái)產(chǎn)以及負(fù)債情況等等#65377;

3﹒貸款發(fā)放過(guò)程的不公平#65377;泰國(guó)教育部設(shè)定貸款最高限額以及貸款用途的標(biāo)準(zhǔn)比大學(xué)事務(wù)部嚴(yán)格，這導(dǎo)致兩個(gè)教育管理機(jī)構(gòu)所屬院校的學(xué)生得到不平等對(duì)待#65377;另外，在同一管理機(jī)構(gòu)所屬的院校中執(zhí)行的貸款分配政策也不同，因而很難保證貸款能夠在不同院校的學(xué)生之間進(jìn)行公平分配#65377;

4﹒貸款管理上的低效率#65377;貸款是由學(xué)校直接發(fā)放而不是通過(guò)其他機(jī)構(gòu)來(lái)集中處理貸款申請(qǐng)#65377;通過(guò)自上而下的貸款分配體制，每個(gè)學(xué)校都能分到一定額度的貸款預(yù)算，但這一分配制度很難保證既為貧困生服務(wù)又能兼顧效率的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)#65377;從為貧困學(xué)生服務(wù)的角度，貸款預(yù)算自上而下的分配帶有隨意性，中間環(huán)節(jié)過(guò)多，不可避免的導(dǎo)致了貸款管理上的低效率#65377;

因此，按以往的運(yùn)作模式，泰國(guó)助學(xué)貸款項(xiàng)目即使從長(zhǎng)遠(yuǎn)看仍不可能實(shí)現(xiàn)自身的良性循環(huán)，之前的安排意味著該貸款計(jì)劃對(duì)國(guó)家財(cái)政的巨大需求和持續(xù)依賴#65377;考慮到已確定的泰國(guó)助學(xué)貸款計(jì)劃明確的社會(huì)目標(biāo)，對(duì)該項(xiàng)目給予一定程度的財(cái)政支持是可以接受的，但是，高達(dá)90%的補(bǔ)貼既太高也沒(méi)有必要#65377;此外，隨著入學(xué)人數(shù)的持續(xù)增加，學(xué)生對(duì)貸款的需求亦同步增長(zhǎng)，按照之前的補(bǔ)貼水平，政府財(cái)政支持的承諾已難以為繼#65377;

二#65380;泰國(guó)助學(xué)貸款的最新改革——2006年9月“按收入比例還款型”貸款計(jì)劃的實(shí)施

2006年9月，泰國(guó)政府開始實(shí)行新的助學(xué)貸款——“按收入比例還款型”貸款計(jì)劃，其資金來(lái)源于泰國(guó)政府#65377;該計(jì)劃規(guī)定:借貸者須是泰國(guó)公民且就讀于泰國(guó)大學(xué);貸款只能用于支付學(xué)費(fèi)，但同時(shí)會(huì)向生活困難的學(xué)生支付生活費(fèi)津貼;新的貸款計(jì)劃對(duì)私立院校和公立院校學(xué)生一視同仁，同時(shí)將貸款范圍擴(kuò)展到研究生教育階段;每年生均貸款最大限額因?qū)W科不同而有較大差異，其中人文社會(huì)科學(xué)#65380;藝術(shù)和建筑學(xué)科的學(xué)生每年最高可獲得貸款60，000泰銖，工程類#65380;農(nóng)學(xué)類學(xué)生年最高可獲得70，000泰銖貸款，醫(yī)學(xué)類的學(xué)生可獲得的年最高貸款額高達(dá)150，000泰銖;[6]貸款采用的是名義利率，即利息為零但還款額隨物價(jià)消費(fèi)指數(shù)而調(diào)整(最高不超過(guò)5%);學(xué)生畢業(yè)后，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)貸款進(jìn)行回收;學(xué)生開始還款的起薪為月收入16，000泰銖，當(dāng)貸款學(xué)生畢業(yè)后的收入低于這一規(guī)定的門檻值時(shí)，還款會(huì)自動(dòng)并馬上停止#65377;[7]

盡管按收入比例還款型貸款計(jì)劃剛剛付諸實(shí)施，但絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)此新的貸款形式在泰國(guó)的實(shí)施前景并不看好#65377;原因在于:

1﹒缺乏與新貸款計(jì)劃相應(yīng)完善的配套制度和文化背景#65377;同其他發(fā)展中國(guó)家相類似，泰國(guó)居民收入來(lái)源多樣且波動(dòng)很大，稅務(wù)體系不健全且缺乏收入申報(bào)和監(jiān)控制度以及自愿納稅的文化背景，這不可避免地會(huì)對(duì)貸款將來(lái)的回收帶來(lái)大問(wèn)題#65377;譬如，沒(méi)有這種普遍實(shí)行的制度，政府至多可能了解公務(wù)員#65380;跨國(guó)公司雇員和某些大型私有企業(yè)雇員的收入情況并能夠從這些人身上回收到期貸款#65377;然而，那些在私營(yíng)部門就業(yè)并以此作為第一或第二職業(yè)的人，以及絕大部分的私營(yíng)業(yè)主，其預(yù)期還款是不能充分保障的#65377;由此所帶來(lái)的負(fù)面影響不僅會(huì)減少貸款資金的回流，而且會(huì)造成社會(huì)不公#65380;市場(chǎng)扭曲#65377;

2﹒貸款制度本身的不完善#65377;比如，缺乏對(duì)提前一次性支付學(xué)費(fèi)的折扣以及還貸違約的懲罰措施，這必然會(huì)導(dǎo)致借貸學(xué)生還款動(dòng)力不足，造成還貸效率低下#65377;同時(shí)，制度本身缺乏對(duì)于貸款“呆壞賬”的核銷措施，對(duì)于部分移民國(guó)外#65380;意外死亡和一生都不能獲得可觀收入的畢業(yè)生，由此而來(lái)的“呆壞帳”應(yīng)如何處理?此外，新貸款計(jì)劃所指向的目標(biāo)群體過(guò)于寬泛而不考慮家庭收入，這種不加限制的目標(biāo)導(dǎo)向，一方面使得本已財(cái)政窘迫的泰國(guó)政府更加捉襟見肘，不堪重負(fù)，也違背了按收入比例還款計(jì)劃制定的初衷——實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大來(lái)自學(xué)生及其家庭負(fù)擔(dān)高等教育成本的比例;另一方面，這種普遍可得的貸款掩蓋了不同階層學(xué)生家庭收入的差距，致使高收入家庭的學(xué)生亦能輕而易舉地獲得作為“緊缺”社會(huì)資源的助學(xué)貸款，導(dǎo)致社會(huì)公共資源配置不公#65377;

3﹒政府補(bǔ)貼過(guò)高#65377;新計(jì)劃規(guī)定，泰國(guó)助學(xué)貸款是無(wú)息的，這必然會(huì)在很大程度上進(jìn)一步加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)#65377;同時(shí)，新計(jì)劃所規(guī)定的還款起薪過(guò)高，根據(jù)澳大利亞“按收入比例還款型貸款”設(shè)計(jì)者查普曼(Chapman)對(duì)泰國(guó)改革的建議，如將借貸者還款的起薪由月收入16，000泰銖下調(diào)為12，000泰銖，將還款利率由零調(diào)整為3%，如此一來(lái)，泰國(guó)政府的補(bǔ)貼將降至原來(lái)的一半，財(cái)政負(fù)擔(dān)將大大減輕，而同時(shí)貸款的財(cái)政可持續(xù)性將大大增強(qiáng)#65377;

三#65380;結(jié)論和建議

無(wú)論何種助學(xué)貸款形式，最終都是為了實(shí)現(xiàn)兩種目標(biāo):一方面確保貸款能夠持續(xù)#65380;健康運(yùn)行，以此實(shí)現(xiàn)和增加來(lái)自學(xué)生的真正的成本補(bǔ)償;另一方面擴(kuò)大高等教育的參與和入學(xué)機(jī)會(huì)，尤其是那些來(lái)自社會(huì)中下層的貧困家庭的子女#65377;綜觀泰國(guó)前后兩次的助學(xué)貸款改革實(shí)踐，同時(shí)借鑒美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家助學(xué)貸款實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)，以泰國(guó)為典型代表的發(fā)展中國(guó)家助學(xué)貸款改革有必要從以下方面作出改進(jìn)#65377;

1﹒助學(xué)貸款的實(shí)施須與國(guó)家的制度環(huán)境#65380;文化傳統(tǒng)相一致，不能超越當(dāng)前的制度約束#65377;泰國(guó)新近實(shí)施的按收入比例還款計(jì)劃并沒(méi)有考慮到這一點(diǎn)，須知，按收入比例還款計(jì)劃要順利實(shí)施需要有完備的稅收體系#65380;完善的社會(huì)信用體制#65380;自愿納稅的文化背景，而這些泰國(guó)當(dāng)前并不具備#65377;

2﹒在減少貸款補(bǔ)貼#65380;降低貸款管理成本的同時(shí)提高貸款回收率#65377;貸款回收是助學(xué)貸款實(shí)施中最為重要的一環(huán)，也是關(guān)系貸款能否持續(xù)#65380;順利實(shí)施的關(guān)鍵#65377;泰國(guó)前后兩次貸款基本上實(shí)行的都是名義利率，使得貸款利息補(bǔ)貼過(guò)高，政府負(fù)擔(dān)加重，也大大降低了貸款回收率#65377;同時(shí)，在發(fā)展中國(guó)家，助學(xué)貸款的回收大都由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，而政府機(jī)構(gòu)的官僚作風(fēng)經(jīng)常導(dǎo)致效率低下#65377;因此有必要提高貸款的利率，在適度補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上使貸款利率在通貨膨脹率和商業(yè)信貸利率之間浮動(dòng)#65377;之外，還應(yīng)成立專門的非政府性回收機(jī)構(gòu)或利用商業(yè)銀行等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貸款回收，以進(jìn)一步改善債務(wù)回收狀況#65377;

3﹒完善制度本身，減少助學(xué)貸款拖欠#65377;在貸款申請(qǐng)上，引入擔(dān)保機(jī)制，由政府和借貸學(xué)生家長(zhǎng)提供聯(lián)署人擔(dān)保，這樣一旦發(fā)生拖欠，政府又多了一種回收手段，同時(shí)也可以讓學(xué)生家長(zhǎng)幫助提醒其貸款子女按時(shí)履行還款義務(wù)#65377;在貸款償還上，引入多樣化的還款方式和靈活的還款期限，以滿足不同類型借貸者的還款需求#65377;

除此之外，政府還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)助學(xué)貸款的宣傳，使公眾在文化上能夠接受成本分擔(dān)的理念，認(rèn)可高等教育助學(xué)貸款的合理性并認(rèn)識(shí)到還款的重要性#65377;改善國(guó)內(nèi)的就業(yè)環(huán)境，在促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)使得借貸學(xué)生還款成為可能#65377;進(jìn)一步建立和完善廣泛而高效的銀行#65380;郵政和通信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，減少還款受時(shí)間和空間上的限制，進(jìn)而顯著提高貸款的回收效率#65377;

參考文獻(xiàn):

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