[摘要]農(nóng)村土地問題是一個(gè)事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的重大問題。建國五十多年來，我國農(nóng)村土地問題的制度安排，雖然政策調(diào)控痕跡非常明顯，但法制化的軌跡亦清晰可辨。農(nóng)村土地問題法制化的基本進(jìn)程，客觀而全面地彰顯了我國農(nóng)村土地立法、執(zhí)法和司法等方面所取得的一系列重大成就，但同時(shí)也反映出農(nóng)村土地問題法制建設(shè)中一些亟待解決的問題，其對于我們加快農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程具有良多啟示。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；法制建設(shè)；法律權(quán)威

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0078-03

我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)民大國，農(nóng)村土地問題無疑是一個(gè)事關(guān)社會穩(wěn)定和發(fā)展的大問題。新中國成立以來，有關(guān)農(nóng)村土地制度的每一項(xiàng)舉措都會引起人們的高度關(guān)注，乃至強(qiáng)烈反應(yīng)。因?yàn)?，這種制度不僅關(guān)涉到中國將近一半國土的運(yùn)作方式，同時(shí)也關(guān)系到廣大農(nóng)民的生存與發(fā)展樣式，更關(guān)系到中國社會的穩(wěn)定與現(xiàn)代化的進(jìn)程。中國的國情與實(shí)際決定了以何種方式處理農(nóng)村土地問題，包括農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)，農(nóng)村土地資源配置的方式、運(yùn)行機(jī)制以及土地權(quán)益保護(hù)等，已遠(yuǎn)非一個(gè)簡單的制度安排與運(yùn)行績效的問題，而是事關(guān)社會價(jià)值目標(biāo)取向以及如何以現(xiàn)代文明方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的問題。反觀新中國成立五十多年來。農(nóng)村土地問題的制度安排，雖然政策調(diào)控痕跡明顯。但法制化的軌跡亦清晰可辨。而且這種法制化的進(jìn)程正與日俱增。農(nóng)村土地問題法制化已成歷史的必然。然而，這一過程卻是曲折而復(fù)雜的，需要時(shí)間，需要智慧，更需要理性。所以，我們有責(zé)任去認(rèn)真研究這一過程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借以推動(dòng)農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程。

一、我國農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程的幾個(gè)重要時(shí)段

從新中國成立至今，農(nóng)村土地法制化進(jìn)程呈現(xiàn)出一個(gè)漸進(jìn)的過程，但這一過程有幾個(gè)比較重要的時(shí)段，它奠定了農(nóng)村土地問題法制化的基礎(chǔ)，并影響著農(nóng)村土地問題法制化的基本走向，同時(shí)也反映出我國農(nóng)村土地問題法制化的質(zhì)與量。

(一)從農(nóng)民私有土地制度到農(nóng)民集體土地所有制(1949——1982)

這期間，農(nóng)村土地問題的核心是土地所有權(quán)。所以，這期間的一系列立法都圍繞農(nóng)村土地所有權(quán)之歸屬展開，直到1982年《憲法》和1986年《土地管理法》才確定了我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度。

土地所有權(quán)展開，直到1982年《憲法》和1986年《土地管理法》才確定了我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度。

1、1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的，曾經(jīng)起著臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。并規(guī)定“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得的土地的所有權(quán)。”

2、1950年6月28日中央人民政府頒布了《土地改革法》，規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制、實(shí)行農(nóng)民的土地所有制?！边@場土地改革使三億多無地或者少地的農(nóng)民分到了七億畝耕地，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制。政府為他們頒發(fā)了土地所有權(quán)證書，使農(nóng)民個(gè)人成為農(nóng)村土地的所有者。法律賦予土地所有者享有自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。

3、1955年的《農(nóng)業(yè)合作化示范章程》，1956年6月30日的《高級農(nóng)業(yè)合作示范章程》以及1962年9月27日的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，使剛剛建立的農(nóng)民土地私有權(quán)，逐漸被改造成為農(nóng)民集體土地所有權(quán)，并由農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營管理。

4、1982《憲法》及1986年的《土地管理法》進(jìn)一步明確了農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度，即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?/p>

(二)從農(nóng)民集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營管理到農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營(1979——2003)

這期間農(nóng)村土地問題的核心是土地使用權(quán)問題。黨的十一屆三中全會以后，農(nóng)村中普遍推行多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制。到80年代初期以家庭承包為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制占據(jù)主導(dǎo)地位。農(nóng)村土地也由集體所有，統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營。轉(zhuǎn)變成了家庭承包經(jīng)營，但所有權(quán)仍歸集體。之后，農(nóng)村土地制度安排的主旨為。要賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。中央先后發(fā)布了三個(gè)紅頭文件以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。實(shí)踐中，先后出現(xiàn)了“兩田制”、“規(guī)模經(jīng)營”、“土地股份合作制”等農(nóng)地制度創(chuàng)新模式。理論界也就農(nóng)村土地歸屬問題的“國有化”、“私有化”和“保持集體所有，完善承包經(jīng)營”，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)抑或債權(quán)問題展開激烈討論。2003年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，堅(jiān)持了土地農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營的理念，并對農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題做了具體規(guī)定。這一法律的出臺使農(nóng)村土地問題法制化走向全面、系統(tǒng)，開始對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面調(diào)控。這一法律的出臺同時(shí)也意味著對農(nóng)村土地長期以來依靠政策調(diào)控轉(zhuǎn)向主要依據(jù)法律調(diào)控時(shí)期的到來。

(三)從憲法修正案到地方法規(guī)強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益(2004年)

農(nóng)民集體土地所有權(quán)以及農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的先天不足以及保護(hù)不力，使其往往容易受到來自不同方面的干擾和侵凌。農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)，尤其表現(xiàn)在土地征收征用上。由于我國土地征收制度固有的缺陷，一些地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商利用制度的缺陷，在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”、“加速城鎮(zhèn)化發(fā)展”等幌子下，瘋狂地“圈地”，以此建立政府“第二財(cái)政”或獲取巨額利潤。然而這一切都是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，造成大量農(nóng)民失地又失業(yè)，嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。完善土地征收制度，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益成為全社會關(guān)注的話題。2004年憲法修正案規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以根據(jù)法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！边@一修改適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。完善了土地征收制度，保障了土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

此外，國家壟斷土地一級市場，規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。而事實(shí)上。由于巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和市場經(jīng)濟(jì)的要求。國家的這一強(qiáng)制性規(guī)定。并未能有效遏制農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在國土資源部組織農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作后，一些地方率先出臺了允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易的地方性法規(guī)，并呈全面推進(jìn)的態(tài)勢。

可見，我國農(nóng)村土地問題法制化在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)運(yùn)行及其土地權(quán)益保護(hù)等方面都已進(jìn)入更深層次的調(diào)控，表明我國農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程正漸次推進(jìn)并走向成熟。

二、我國農(nóng)村土地問題法制化的主要成就

建國以來，我國農(nóng)村土地問題法制化取得了相當(dāng)大的成就，其集中體現(xiàn)在農(nóng)村土地立法、執(zhí)法和司法上，同時(shí)也表現(xiàn)在社會成員土地法律意識的提高和對土地法律的尊重與遵守，以及土地權(quán)利人的維權(quán)意識與行動(dòng)上。

(一)土地立方面

1、農(nóng)村土地法律體系初具規(guī)模。建國以來，黨和國家十分重視對農(nóng)村土地關(guān)系的法律調(diào)整，不同時(shí)期制定了相應(yīng)的農(nóng)地法律法規(guī)，及時(shí)滿足了特定時(shí)期農(nóng)村土地關(guān)系的法律需求。近年來隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地立法工作也倍受重視，先后出臺了幾十部有關(guān)農(nóng)村土地問題的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。從憲法規(guī)定到《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》和《物權(quán)法》等普通法規(guī)定，一個(gè)科學(xué)合理的農(nóng)村土地法律體系已初步形成，為農(nóng)村土地法制化創(chuàng)設(shè)了重要前提。

2、農(nóng)村土地法律制度趨于全面系統(tǒng)。農(nóng)村土地立法工作適應(yīng)農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)展的要求，所制定的有關(guān)調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律法規(guī)及地方性法規(guī)?；竞w了農(nóng)村土地關(guān)系的各個(gè)方面，形成了一系列重要的農(nóng)村土地法律制度。如農(nóng)村土地所有權(quán)制度、農(nóng)村土地使用權(quán)制度、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地權(quán)屬管理制度、農(nóng)地用途管制制度、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、土地征收征用制度、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地交易制度、國家建設(shè)用地管理制度、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地管理制度等，這些具體法律制度的構(gòu)建，使農(nóng)村土地問題法制化切實(shí)可行，具有可操作性。

3、農(nóng)村土地立法已有重大轉(zhuǎn)變或突破?？v觀新中國成立以來我國農(nóng)村土地立法的歷程和發(fā)展軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)。無論是在立法的指導(dǎo)思想上，還是在具體制度的設(shè)計(jì)上都有重大突破，具體表現(xiàn)為：①對農(nóng)村土地功能的認(rèn)識上，由單純的生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向生產(chǎn)功能和保障功能，并在立法中予以充分體現(xiàn)。②對農(nóng)村土地單純的資源性管理，轉(zhuǎn)向資源和資產(chǎn)(財(cái)產(chǎn))管理。③農(nóng)村土地靜態(tài)的權(quán)屬管理，轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的流轉(zhuǎn)過程管理。④農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)向農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，打破國家長期以來壟斷土地一級市場的局面。⑤從側(cè)重對土地的管理轉(zhuǎn)向?qū)ν恋貦?quán)利的保護(hù)。這些變化標(biāo)志著我國農(nóng)村土地立法逐漸走向理性與成熟。

(二)土地執(zhí)法方面

建國以來，我國土地管理體制經(jīng)歷了多頭分散管理階段，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段和國土資源相對集中統(tǒng)一管理階段。在依法治國的背景下，按照現(xiàn)行國土資源統(tǒng)一管理體制規(guī)定，國土資源部門行政管理職能主要集中到依法行政上來。建國以來，政府對農(nóng)村土地的管理逐步走向制度化、規(guī)范化、法制化。主要表現(xiàn)在：

1、依法設(shè)立土地管理機(jī)構(gòu)。建國初期，土地管理在短暫地實(shí)行統(tǒng)一管理之后便走向多頭分散管理。1986年，國家土地管理局正式成立，其作為國務(wù)院負(fù)責(zé)全國土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門和行政執(zhí)法部門，曾發(fā)揮了非常重要的作用。1998年，為了適應(yīng)加強(qiáng)自然資源的保護(hù)和管理，尤其是加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的需要，成立了國土資源部，并將土地管理和耕地保護(hù)確定為國土資源部依法行政的重點(diǎn)。

2、明確職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法。無論是國家土地管理局，還是之后的國土資源部。都擔(dān)負(fù)著對農(nóng)村土地，特別是對耕地管理和保護(hù)的職責(zé)。全國各地土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步健全，大量查處土地違法案件，執(zhí)法力度不斷增加。據(jù)有關(guān)材料顯示，2003年全國開展治理整頓土地市場秩序后，全國共查處土地違法案件16.8萬件，高達(dá)上年度同期的兩倍。2004年全國共立案查處土地違法違紀(jì)案件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃；僅2004年上半年，全國就發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件。立案查處土地違法案件3.39萬件，這些案件的一個(gè)突出的特點(diǎn)就是政府違規(guī)現(xiàn)象突出，非法占用耕地問題嚴(yán)重，侵害農(nóng)民土地權(quán)益性質(zhì)惡劣。

3、法律至上，依法行政。土地管理部門作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、堅(jiān)持法律至上，強(qiáng)化依法行政，在處理土地權(quán)屬糾紛和查處土地違法案件中，嚴(yán)格遵守《土地管理法》、《確認(rèn)土地所有權(quán)、使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》等規(guī)定，保證在實(shí)體和程序上都依法辦案。

(三)土地司法方面

無救濟(jì)則無權(quán)利，司法救濟(jì)正是權(quán)利保障的重要方式之一。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地權(quán)益糾紛大量存在。隨著我國法制建設(shè)的推進(jìn)，解決和處理各類農(nóng)村土地案件巳被納入法制化的軌道。

1、人民法院不斷擴(kuò)大受案范圍，使得諸多農(nóng)村土地權(quán)益紛爭和土地行政紛爭能夠通過司法程序得以解決。

2、有關(guān)處理農(nóng)村土地糾紛案件的法律、法規(guī)、司法解釋不斷完善，為人民法院處理農(nóng)村土地糾紛案件提供了法律依據(jù)。針對農(nóng)村土地承包合同糾紛較多，且已嚴(yán)重影響農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的情況，最高人民法院于1986年4月12日發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的意見》的司法解釋。1999年6月28日出臺了《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》，同時(shí)廢止了前《意見》。2003年3月《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，最高人民法院又于2004年，在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上制定了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定》，該《規(guī)定》針對當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的新情況、新特點(diǎn)，對訴訟主體資格，承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)，承包地的收回、調(diào)整和交回，糾紛的解決方式和土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承等問題做了具體規(guī)定。

3、人民法院受理和審理了大量農(nóng)村土地糾紛案件和涉及農(nóng)村土地的行政案件，既使國家法律得到落實(shí)，又切實(shí)保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效穩(wěn)定了農(nóng)村土地關(guān)系。

三、加快推進(jìn)農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程

盡管建國以來，我國農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，并取得許多重大成就，但仍然存在不少問題，在某些方面甚至嚴(yán)重影響和阻滯著農(nóng)村土地問題法制化的進(jìn)一步發(fā)展。為此，必須進(jìn)一步在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上認(rèn)真研究和解決這些問題。

(一)農(nóng)村土地立法有待完善

如前所述，建國以來，我國農(nóng)村土地立法取得重大突破和發(fā)展，農(nóng)村土地法律體系框架已基本形成，但存在的問題不容忽視。

1、農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明。農(nóng)村土地所有權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中最核心的部分?，F(xiàn)行《土地管理法》雖然規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)非別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！本推湮牧x而言，農(nóng)村土地所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”，具體包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體三類。但何為“農(nóng)民集體”?誰來代表農(nóng)民集體?如何代表農(nóng)民集體?法律并未對此明確界定，導(dǎo)致了實(shí)踐中人們對此理解上的各取所需，行為上的各行其是，致使農(nóng)民集體土地所有權(quán)受到來自農(nóng)村內(nèi)部或外部的多方侵害，且對此難以進(jìn)行有效遏制。

2、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)邊界不清。農(nóng)村集體土地主要實(shí)行家庭承包經(jīng)營，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)。對于。土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)和內(nèi)容，理論界曾有長期的爭論。雖然《物權(quán)法》在立法上將土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，但這并不意味著問題的終結(jié)。從法律所賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容來看，其仍是一個(gè)不完整的物權(quán)，實(shí)為物權(quán)與債權(quán)的一個(gè)混合物。說它是物權(quán)。卻又有一定的權(quán)利年限，仍有被調(diào)整收回的可能，其流轉(zhuǎn)受到一定的限制。這些問題嚴(yán)重影響著權(quán)利主體對土地權(quán)益的預(yù)期，并進(jìn)而影響其土地行為。

3、農(nóng)村土地立法尚有諸多空缺。農(nóng)村土地法律體系框架雖已形成，但在具體制度和規(guī)則還上存在許多空缺，亟待完善。如土地征收征用制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地金融制度、土地中介制度等等。此外，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)地制度創(chuàng)新實(shí)踐的深入，對農(nóng)村土地制度提出的新要求以及改革的新成果，都需要在相關(guān)法律中體現(xiàn)。

4、有關(guān)法律法規(guī)存在矛盾和沖突。如：現(xiàn)行法律法規(guī)中存在一些不適應(yīng)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟(jì)和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的條款；《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)有關(guān)土地規(guī)定的內(nèi)容不一致，相互沖突；一些有關(guān)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)與上位法抵觸，亟待整合，使之相互協(xié)調(diào)。

(二)農(nóng)村土地政策與法律尚需協(xié)調(diào)

盡管我們講農(nóng)村土地關(guān)系的法律調(diào)整日益受到重視，農(nóng)村土地問題法制化日趨成熟。但有一個(gè)問題必須予以高度重視，就是建國以來，黨和國家通過政策調(diào)整農(nóng)村各種關(guān)系，包括土地關(guān)系。占據(jù)十分重要的地位。在一定歷史時(shí)期，可以說主要還是依靠政策來調(diào)整，法律調(diào)整尚未成為主導(dǎo)，特別是黨和國家的農(nóng)村土地政策對農(nóng)村土地關(guān)系影響至深。即使在農(nóng)村土地法律制度初具規(guī)模的今天，在現(xiàn)實(shí)中，人們?nèi)匀涣?xí)慣于政策的調(diào)控，甚至以政策來消解法律的作用。這種狀況顯然與成熟的市場經(jīng)濟(jì)與法治國家的要求相去甚遠(yuǎn)。所以，我們必須科學(xué)界定土地政策與法律調(diào)控的邊界，樹立土地法律的權(quán)威，不允許以任何借口以政策代替法律，否則農(nóng)村土地問題法制化進(jìn)程必然受阻。

(三)農(nóng)村土地執(zhí)法司法狀況必須改善

一些地方土地執(zhí)法部門，在地方政府“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”、發(fā)展“第二財(cái)政”等追求政治業(yè)績和經(jīng)濟(jì)利益的影響下，不能及時(shí)正確地查處土地違法案件，甚至成為違法占地、損害農(nóng)民土地權(quán)益者的“幫兇”。一些司法機(jī)關(guān)，往往以種種借口拒絕受理農(nóng)村土地糾紛案件，或出于對農(nóng)民利益的漠視而不能公正處理案件，致使農(nóng)村土地糾紛長期得不到解決，農(nóng)民土地維權(quán)非常艱難，各種矛盾日益加深，誘發(fā)社會不穩(wěn)定事件發(fā)生。因此，改善土地執(zhí)法司法狀況，打通農(nóng)民土地維權(quán)通道，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民集體及農(nóng)民個(gè)人土地權(quán)益。是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地問題法制化必不可少的重要環(huán)節(jié)。

責(zé)任編輯 黎 峰