[摘要]中國(guó)政府聞縱向關(guān)系雖然歷經(jīng)多次調(diào)整，但始終未能找到縱向權(quán)力配置的最佳平衡點(diǎn)。中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系在當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系中最為特殊。也最為復(fù)雜。中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系調(diào)整的難點(diǎn)主要集中在政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系兩個(gè)層面。應(yīng)該按照集分有別、集分有度、集分有序的原則調(diào)整縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，逐步理順中央與民族區(qū)域自治地方政府關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]政府問(wèn)縱向關(guān)系；集分有別；集分有度；集分有序

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)04-0017-04

一、問(wèn)題的提出

政府間縱向關(guān)系一直是中國(guó)政治中一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題。它所涉及的內(nèi)容，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了狹義的政府間縱向關(guān)系的內(nèi)涵。在中國(guó)的政治語(yǔ)境中，政府這一概念往往并不單指行政機(jī)關(guān)，而是指國(guó)家機(jī)構(gòu)的總和，中國(guó)的政府間關(guān)系實(shí)際上是廣義的政府問(wèn)關(guān)系。從這個(gè)意義上講，中國(guó)政府間縱向關(guān)系包括了“垂直結(jié)構(gòu)中的黨政關(guān)系、立法關(guān)系、司法關(guān)系、行政關(guān)系。以及垂直結(jié)構(gòu)中非正式的政府間關(guān)系。”

新中國(guó)成立以來(lái)，在“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”原則指導(dǎo)下，政府問(wèn)縱向關(guān)系歷經(jīng)多次調(diào)整。由于“在不同的時(shí)期和條件下，對(duì)這一原則的理解并不完全一樣，處理這一關(guān)系的具體方式也有過(guò)許多調(diào)整?！?/p>

改革開(kāi)放前，中國(guó)政府間縱向關(guān)系先后經(jīng)歷了五次大的調(diào)整。權(quán)力收放是歷次調(diào)整的核心問(wèn)題。然而，中央政府對(duì)于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整始終未能找到理想的平衡點(diǎn)。在權(quán)力收放之間。中國(guó)政府間縱向關(guān)系陷入了“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收，一收又統(tǒng)”的循環(huán)怪圈之中。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，“為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，中央啟動(dòng)了‘非制度性’的地方分權(quán)改革”。盡管這種縱向權(quán)力配置關(guān)系的調(diào)整仍以權(quán)力收放為核心，但是這與改革開(kāi)放前政府間縱向關(guān)系的調(diào)整方式截然不同。權(quán)力收放不再以疾風(fēng)驟雨般的方式進(jìn)行。而是采取了有步驟、分重點(diǎn)、分階段、有序化、法制化的方式逐步推進(jìn)。改革開(kāi)放28年來(lái)，我們?cè)诓粩嗝?，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的過(guò)程中，已經(jīng)初步形成了一整套調(diào)整政府間縱向關(guān)系的總體思路和具體辦法。當(dāng)然，這并不意味著中國(guó)政府間縱向關(guān)系的調(diào)整已經(jīng)走出了“權(quán)力上收——權(quán)力下放——再上收——再下放的循環(huán)圈”?？陀^地講，中國(guó)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置尚未找到最佳平衡點(diǎn)，特別是中央與民族區(qū)域自治地方政府關(guān)系仍需做出進(jìn)一步調(diào)整。

二、中央與民族區(qū)域自治地方政府關(guān)系調(diào)整的難點(diǎn)

從行政區(qū)劃類型的角度看，當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系存在三種基本模式，即中央與一般行政區(qū)的關(guān)系模式；中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系模式；中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式。其中，中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系模式最為復(fù)雜，也最為特殊。如何處理好中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系，不僅事關(guān)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且對(duì)國(guó)家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)和諧也將產(chǎn)生重要影響。中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系調(diào)整的難點(diǎn)主要集中在政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系兩個(gè)層面。

(一)中央與民族區(qū)域自治地方政治關(guān)系調(diào)整中的難點(diǎn)

中央與民族區(qū)域自治地方的政治關(guān)系是指“中央與民族區(qū)域自治地方基于共同利益和特殊利益，形成的以權(quán)力分配、權(quán)力行使為基礎(chǔ)，以保障各民族平等權(quán)利為目的的社會(huì)關(guān)系。”其中，維護(hù)國(guó)家利益是基本前提，合理設(shè)置民族區(qū)域自治地方權(quán)力是基礎(chǔ)，保障各民族平等權(quán)利是目的。中央與民族區(qū)域自治地方政治關(guān)系調(diào)整的難點(diǎn)也在于此，即如何協(xié)調(diào)國(guó)家利益和民族區(qū)域自治地方利益；如何處理好中央集權(quán)同民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的內(nèi)在矛盾關(guān)系；如何正確對(duì)待各種錯(cuò)綜復(fù)雜的民族關(guān)系等。

首先。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、政治穩(wěn)定是中央政權(quán)首要的政治職能。同時(shí)，我國(guó)也是一個(gè)多民族國(guó)家，實(shí)行民族區(qū)域自治制度的基本政治價(jià)值取向是：在確保國(guó)家安定統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)行民族區(qū)域自治，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的民族地區(qū)提供必要的制度保障，以此來(lái)增進(jìn)各民族平等、共同發(fā)展和共同繁榮。我國(guó)有155個(gè)民族區(qū)域自治地方，其中絕大多數(shù)位于邊疆地區(qū)。在120個(gè)自治縣中有112個(gè)為邊境縣，占全國(guó)陸地邊境縣(143個(gè))的78％。我國(guó)陸地邊境線為2。2萬(wàn)公里。在漫長(zhǎng)的邊境線上，有三十多個(gè)民族跨境而居，與境外民族血緣同根，語(yǔ)言文化同源，風(fēng)俗習(xí)慣相通，宗教信仰相同，自古以來(lái)就有著密切的政治、經(jīng)濟(jì)、文化往來(lái)。毫無(wú)疑問(wèn)，確保民族區(qū)域自治地方的政治穩(wěn)定對(duì)于維系國(guó)家安全至關(guān)重要。

其次，在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)。中央適度集權(quán)是單一制國(guó)家為確保中央權(quán)威而普遍采取的行之有效的手段。我國(guó)從建國(guó)伊始就選擇了單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和民族區(qū)域自治制度相結(jié)合的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我們雖然在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間做過(guò)多種嘗試，但始終未能找到一個(gè)理想的平衡點(diǎn)。特別是在處理中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系時(shí)，往往是以經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償作為換取民族區(qū)域自治地方社會(huì)穩(wěn)定的條件。在一定意義上，這不僅弱化了中央權(quán)威。也使得民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)退化為一種與中央討價(jià)還價(jià)的特權(quán)。我們認(rèn)為。加強(qiáng)中央權(quán)威主要是加強(qiáng)中央的政治權(quán)威。我國(guó)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度，是一種高度自治，但絕不是全面自治，這不同于那些民族聯(lián)邦制國(guó)家。在政治上，我國(guó)的民族區(qū)域自治地方絕無(wú)自治可言，應(yīng)該無(wú)條件的服從中央領(lǐng)導(dǎo)。我們?cè)谔幚碇醒肱c民族區(qū)域自治地方關(guān)系時(shí)，不能把政治和經(jīng)濟(jì)混同起來(lái)，不能再延續(xù)那種以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償換取政治穩(wěn)定的思路。今后，我們應(yīng)該不斷強(qiáng)化的是民族區(qū)域自治地方在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理領(lǐng)域中的自治權(quán)。

最后，要正確對(duì)待各種錯(cuò)綜復(fù)雜的民族關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，各民族大雜居、小聚居的人口分布格局。各民族不同的歷史文化傳統(tǒng)，以及各地區(qū)資源條件和發(fā)展差距，必然使得民族關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。建國(guó)伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨在各民族平等、共同發(fā)展和共同繁榮的原則基礎(chǔ)上，實(shí)行了民族區(qū)域自治制度?！敖刂?003年底，中國(guó)共建立了155個(gè)民族區(qū)域自治地方，其中包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣(旗)。根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查，在55個(gè)少數(shù)民族中。有44個(gè)建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1％，民族區(qū)域自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64％左右?！本W(wǎng)

實(shí)行民族區(qū)域自治制度對(duì)于保障少數(shù)民族合法權(quán)益以及促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都起到了一定的積極作用。但是，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到民族關(guān)系的復(fù)雜性以及解決民族問(wèn)題的艱巨性。民族關(guān)系不僅包括少數(shù)民族和漢族的關(guān)系。也包括少數(shù)民族和少數(shù)民族、實(shí)行民族區(qū)域自治的主體少數(shù)民族和民族區(qū)域自治地方內(nèi)的其他民族、實(shí)行民族區(qū)域自治的主體少數(shù)民族和那些尚未實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族、生活在民族區(qū)域自治地方的少數(shù)民族和雜居在全國(guó)各地的少數(shù)民族之間等錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。這也包括少數(shù)民族分布相對(duì)集中的民族地區(qū)與其他省區(qū)，民族區(qū)域自治地方與同級(jí)的一般行政區(qū)之間的關(guān)系。民族平等是指各民族一律平等，民族發(fā)展是指各民族共同發(fā)展以及民族地區(qū)與其他地區(qū)共同發(fā)展。我們不應(yīng)該錯(cuò)把“自治”當(dāng)作民族區(qū)域自治制度的核心價(jià)值來(lái)看待， “自治”只是一種激勵(lì)性手段。民族區(qū)域自治制度的核心價(jià)值在于通過(guò)“自治”來(lái)促進(jìn)各民族平等、共同發(fā)展和共同繁榮。

(二)中央與民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的難點(diǎn)

建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，我們?cè)诿褡宓貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展上主要著眼于政治， “中央政府沒(méi)有把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為民族工作的中心來(lái)抓，民族地區(qū)起點(diǎn)低、底子薄的現(xiàn)實(shí)沒(méi)有得到充分重視”。革開(kāi)放以來(lái)，在中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程中，東部沿海地區(qū)得到了更多的政策實(shí)惠，這進(jìn)一步拉大了民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)之間的發(fā)展差距。加快民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要進(jìn)一步調(diào)整中央與民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

首先。中央對(duì)民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)職能和管理權(quán)限要有別于一般行政區(qū)。這一問(wèn)題也是中央與一般行政區(qū)之間普遍存在的問(wèn)題，是中國(guó)政府間縱向關(guān)系中一個(gè)帶有共性特征的問(wèn)題。不同的是，民族區(qū)域自治地方擁有一定的自治權(quán)，這種自治權(quán)主要集中在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域。這是一般行政區(qū)所不具有的。從法律上講，“自治地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)大于同級(jí)的一般地方，除擁有一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利外，還擁有一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)所沒(méi)有、專為民族區(qū)域自治地方所獨(dú)有的權(quán)利——自治權(quán)；中央給予自治區(qū)、自治州、自治縣的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和利益，應(yīng)分別大于同級(jí)的省、市、縣。對(duì)于經(jīng)濟(jì)滯后的民族區(qū)域自治地方，中央應(yīng)多予少取’、擔(dān)負(fù)起更大的援助職責(zé)，最大限度地讓利于‘民’”。長(zhǎng)期以來(lái)，中央對(duì)民族區(qū)域自治地方雖然一直奉行“多予少取”的財(cái)政政策，但憲法賦予民族區(qū)域自治地方的其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利未能真正落到實(shí)處。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整更多的體現(xiàn)在法制層面上。而在適用政策上并未對(duì)民族區(qū)域自治地方給予更多的傾斜。這一時(shí)期，中央在東部沿海地區(qū)，特別是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的各種優(yōu)惠政策取得了明顯的成效。 “民族區(qū)域自治地方在與特區(qū)優(yōu)惠政策的比較下，出現(xiàn)了‘寧要特區(qū)政策，不要區(qū)域自治’的消極心態(tài)?！苯鉀Q民族問(wèn)題的關(guān)鍵在于少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！皩?shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好。那個(gè)自治就是空的。”近年來(lái)，中央越來(lái)越重視少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，先后推出了一系列帶有傾斜性和保護(hù)性的政策法規(guī)。如1999年開(kāi)始實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)政策，就是針對(duì)如何“加快中西部民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展，縮小同東部地區(qū)之間的發(fā)展差距”而設(shè)計(jì)的。2005年，國(guó)務(wù)院頒布了“關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定”，對(duì)民族區(qū)域自治地方充分享受中央的優(yōu)惠政策提供了更為具體的解釋和說(shuō)明。

其次，中央對(duì)民族區(qū)域自治地方的財(cái)政支持，應(yīng)該從“多予少取”的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向財(cái)政自治權(quán)的真正確立。長(zhǎng)期以來(lái)，中央對(duì)民族區(qū)域自治地方一直奉行“多予少取”的財(cái)政政策。這對(duì)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展曾經(jīng)起到了一定的推動(dòng)作用。但是，憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族區(qū)域自治地方的財(cái)政自治權(quán)還沒(méi)有完全落到實(shí)處。

憲法規(guī)定：“民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族區(qū)域自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用?！泵褡鍏^(qū)域自治法也規(guī)定：“民族區(qū)域自治地方的財(cái)政是一級(jí)財(cái)政，是國(guó)家財(cái)政的組成部分。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族區(qū)域自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。民族區(qū)域自治地方的財(cái)政收入和財(cái)政支出的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族區(qū)域自治地方的原則規(guī)定。”“民族區(qū)域自治地方的財(cái)政預(yù)算支出，按照國(guó)家規(guī)定，設(shè)機(jī)動(dòng)資金，預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)?！?/p>

然而，由于國(guó)家財(cái)政體制的不斷變化，民族區(qū)域自治地方的財(cái)政自治權(quán)在一定程度上被削弱。這集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： “稅種歸屬以及共享收入的分成比例全國(guó)‘一刀切’，沒(méi)有體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的特殊照顧；區(qū)域性稅收優(yōu)惠的取消，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的一系列優(yōu)惠政策隨之消失；民族貿(mào)易和民族用品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)減免稅照顧的取消，影響了民族特需用品的生產(chǎn)、供應(yīng)；稅收返還資金調(diào)度權(quán)高度集中，資金調(diào)度困難等?！苯形覀冋J(rèn)為。中央與民族區(qū)域自治地方的財(cái)政關(guān)系應(yīng)該有別于中央與一般行政區(qū)的財(cái)政關(guān)系。“自治性(法律法規(guī)所賦予的財(cái)政自治權(quán))、民族性(民族構(gòu)成、民族分布及各少數(shù)民族自身的特點(diǎn))、依賴性(財(cái)政困難面大、對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴程度高)是民族區(qū)域自治地方財(cái)政所特有的。”中央與民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)在于財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，而財(cái)政自治權(quán)的真正確立，是理順中央與民族區(qū)域自治地方財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。這也是保障民族區(qū)域自治權(quán)，促進(jìn)民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

三、中央統(tǒng)合、地方協(xié)治：中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整

中央統(tǒng)合、地方協(xié)治，這是現(xiàn)代政府理論中處理政府問(wèn)縱向關(guān)系的一個(gè)基本原則。中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系在當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系中最為特殊，也最為復(fù)雜。調(diào)整中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系，需要充分考慮到這種特殊性，但又不能把這種特殊性絕對(duì)化。

20世紀(jì)90年代初，王滬寧教授曾經(jīng)提出了“集分平衡”的中央地方關(guān)系理論。他認(rèn)為，“隨著社會(huì)資源總量的持續(xù)增長(zhǎng)，集分平衡將不斷呈現(xiàn)出新的格局。在社會(huì)資源總量達(dá)到一定的規(guī)模之后，將可形成縱向依中央、橫向依地方的集分平衡格局?！雹琛凹制胶狻崩碚撍鶑?qiáng)調(diào)的是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)總量的增加，政府間縱向關(guān)系將保持一種動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度，政府間縱向關(guān)系將會(huì)進(jìn)入一種較為合理的平衡狀態(tài)。依據(jù)“中央統(tǒng)合、地方協(xié)治”這一現(xiàn)代政府理論，在借鑒了王滬寧教授提出的“集分平衡”理論的基礎(chǔ)上，我們提出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的不斷加強(qiáng)，隨著政府治理能力的普遍提升，中央與地方在縱向權(quán)力配置過(guò)程中應(yīng)該逐步形成一種“集分有別”、“集分有度”、“集分有序”的動(dòng)態(tài)關(guān)系模式。集權(quán)亦或分權(quán)始終是政府間縱向關(guān)系調(diào)整中的二難選擇。只有建立起“集分有別”、“集分有度”、“集分有序”的動(dòng)態(tài)關(guān)系模式，才能解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾我們的集權(quán)、分權(quán)問(wèn)題；才能真正擺脫；“權(quán)力集中——權(quán)力下放——再集中——再下放”的循環(huán)怪圈；才能真正做到“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”；才能逐步接近縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的最佳平衡點(diǎn)。調(diào)整中央與民族區(qū)域自治地方政府關(guān)系。同樣需要做到“集分有別”、“集分有度”、“集分有序”。

(一)集分有別

中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整應(yīng)該做到“集分有別”，即國(guó)家利益和民族區(qū)域自治地方利益相區(qū)別；政治統(tǒng)治權(quán)力集中和行政權(quán)力下放相區(qū)別；民族區(qū)域自治地方和一般行政區(qū)以及特別行政區(qū)相區(qū)別。

首先，確保民族區(qū)域自治地方利益對(duì)于各民族平等、共同發(fā)展、共同繁榮至關(guān)重要，對(duì)于國(guó)家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但是，作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家。任何一個(gè)民族的自身利益、任何一種地方利益都不能凌駕于國(guó)家利益之上。這是確立中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)。

其次，集權(quán)是指政治性集權(quán)，分權(quán)是指行政性分權(quán)。維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，就必須實(shí)行高度的政治性集權(quán)。無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制，在這一點(diǎn)上是完全相同的。任何國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的分權(quán)都只是一種行政性分權(quán)，即在社會(huì)事務(wù)管理上賦予地方(或聯(lián)邦加盟成員單位)一定的自主性。中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系是，中央在政治上高度集權(quán)，對(duì)民族區(qū)域自治地方實(shí)行有效的政治控制。同時(shí)，中央賦予民族區(qū)域自治地方管理本地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的自主權(quán)。

最后，我們必須把中央與一般行政區(qū)、中央與特別行政區(qū)的關(guān)系同中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系區(qū)別開(kāi)來(lái)。既然是“自治”，就必須賦予當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)相應(yīng)的自治權(quán)。憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)于民族區(qū)域自治地方擁有的各項(xiàng)權(quán)利都做出了明確規(guī)定。我們?cè)谔幚碚g縱向關(guān)系時(shí)。不能搞“一刀切”，不能一概而論。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何把這種法制層面上的“自治權(quán)”落到實(shí)處。

(二)集分有度

中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整應(yīng)該做到“集分有度”。理順中央與民族區(qū)域自治地方政府關(guān)系，就是要在“集”與“分”之間尋求一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。這是一個(gè)“度”的問(wèn)題，即合法度、有限度。

首先。民族區(qū)域自治制度是依據(jù)憲法而存在的國(guó)家基本政治制度。因此，中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的確立必須以憲法和民族區(qū)域自治法為依據(jù)。任何涉及民族區(qū)域自治地方的政策、措施，都不得違背憲法和民族區(qū)域自治法。

其次，中央與民族區(qū)域自治地方之間的權(quán)力縱向配置過(guò)程，主要是一種行政性分權(quán)過(guò)程。行政性分權(quán)也存在一個(gè)基本限度，是在一定限度內(nèi)的調(diào)整和平衡。一旦超越了這個(gè)基本限度，就會(huì)從根本上打破政治權(quán)力格局，就有可能造成政治不穩(wěn)定。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界普遍主張應(yīng)該賦予民族區(qū)域自治地方更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，以加快民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種思路無(wú)疑是正確的，但是我們必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)自主同樣也有一定的限度。這種經(jīng)濟(jì)自主決不能威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

(三)集分有序

中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的調(diào)整應(yīng)該做到“集分有序”?？v向權(quán)力的合理配置不是縱向權(quán)力關(guān)系的凝固化。而是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。 “集分有序”就是為了逐步接近縱向權(quán)力配置的最佳平衡點(diǎn)。

首先，適時(shí)調(diào)整中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系。從政治學(xué)的角度看。政治運(yùn)行的過(guò)程就是一個(gè)以利益為基礎(chǔ)的權(quán)力配置過(guò)程。這是一種從“不平衡——平衡——不平衡——平衡”的動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程。中央與民族區(qū)域自治地方的權(quán)力縱向配置，就是這樣一個(gè)以各方利益相互制衡為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在社會(huì)發(fā)展的不同階段上，中央與民族區(qū)域自治地方的利益關(guān)系會(huì)有所區(qū)別，這勢(shì)必會(huì)引發(fā)中央和民族區(qū)域自治地方新的利益訴求。一旦新的利益訴求在原有的權(quán)力配置格局下無(wú)法獲得滿足，中央和民族區(qū)域自治地方就會(huì)寄希望于權(quán)力配置關(guān)系的調(diào)整。這一主觀愿望可能來(lái)自于中央。也可能來(lái)自于民族區(qū)域自治地方。但只有中央政權(quán)機(jī)構(gòu)才能最終使之變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

其次，中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展。我們需要通過(guò)適時(shí)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系是依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法確定下來(lái)的。在法的框架下，這種關(guān)系應(yīng)該具有相對(duì)的穩(wěn)定性。穩(wěn)定是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，穩(wěn)定發(fā)展中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系不僅符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也有利于民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，我們?cè)谔幚碇醒牒兔褡鍏^(qū)域自治地方關(guān)系時(shí)，往往表現(xiàn)的過(guò)于“靈活”。這不僅不利于政府縱向間關(guān)系的調(diào)整，也不利于政府橫向間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

責(zé)任編輯 王潤(rùn)秋