[摘要]歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，文化遺產(chǎn)保護(hù)是其重要的組成部分。目前。我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)仍然處在探索階段，如何實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，需要汲取國外成功的經(jīng)驗(yàn)。本文通過對國外主要國家歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的研究，從中歸納出其主要的經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行綜合的比較分析，旨在對我國歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)有所借鑒，對歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)施有所啟示。

[關(guān)鍵詞]歷史文化遺產(chǎn)；保護(hù)機(jī)制；可持續(xù)發(fā)展

[作者]王星光，賈兵強(qiáng)，鄭州大學(xué)歷史學(xué)院歷史系。鄭州，450052

[中圖分類號]13920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-454X(2008)01-0178-008

經(jīng)過長期的探索、實(shí)踐與積累，國外有很多國家的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)逐步形成頗具特色的模式，尤其像美國、英國、法國、意大利、澳大利亞、日本等主要發(fā)達(dá)國家的保護(hù)機(jī)制相對完備。無論是重視歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)程度，還是文化遺產(chǎn)的保護(hù)理念，都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，分析國外歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制，研究和借鑒其保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，對推動(dòng)我國歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國外歷史文化遺產(chǎn)概念演變

保護(hù)城市中的歷史文化遺產(chǎn)不是保護(hù)落后，完整地保護(hù)“昨天的文明”恰恰是現(xiàn)代文明高度發(fā)達(dá)的標(biāo)志。因此，國外的歷史文化遺產(chǎn)概念首先是從保護(hù)城市建筑開始的。盡管古城保護(hù)的思想很早就已出現(xiàn)，但是，一直到18世紀(jì)末才開始受到重視，并逐步發(fā)展完善，形成一系列的保護(hù)機(jī)制。

20世紀(jì)30年代，國際現(xiàn)代建筑協(xié)會(huì)在《雅典憲章》中明確提出“有價(jià)值的建筑和地區(qū)”的保護(hù)問題，確定了一些個(gè)體建筑保護(hù)基本原則及具體的保護(hù)措施，促進(jìn)了保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)國際運(yùn)動(dòng)的展開。20世紀(jì)50年代以來，國外歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)對象從個(gè)體的文物建筑擴(kuò)大到歷史地段。最早明確提出保護(hù)歷史街區(qū)的是1964年5月通過的《威尼斯憲章》，提出了文物古跡保護(hù)的基本概念、基本原則與方法。文件擴(kuò)大了文物古跡的概念：“不僅包括單個(gè)建筑物，而且包括能夠從中找出一種獨(dú)特的文明，一種有一定意義的發(fā)展或一個(gè)歷史事件見證的城市和鄉(xiāng)村環(huán)境?！?972年11月，聯(lián)合國教科文組織第十七屆大會(huì)在巴黎通過的《保護(hù)世界文化和自然公約》(簡稱《世界遺產(chǎn)公約》)，確定文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化與自然雙重遺產(chǎn)的三種類型，擴(kuò)大了歷史文化遺產(chǎn)的范圍，從此，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)受到世界各國政府和公眾的普遍關(guān)注和重視。1992年12月，在美國圣菲召開的聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)第16屆會(huì)議將文化景觀作為文化遺產(chǎn)的類型，從而進(jìn)一步豐富了歷史文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵。1997年11月，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)——“人類口頭與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作”，得到國際的認(rèn)可。截至2005年7月，世界上有170多個(gè)國家成為《保護(hù)世界文化和自然公約》的締約國，已有788處遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》，47個(gè)列入非物質(zhì)遺產(chǎn)名錄。

由上可知，國際社會(huì)對歷史文化遺產(chǎn)的認(rèn)識經(jīng)歷了一個(gè)很長的過程，由城市建筑到城市歷史保護(hù)區(qū)，由文化遺產(chǎn)到自然遺產(chǎn)，由物質(zhì)文化遺產(chǎn)到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上，形成了科學(xué)、全面的歷史文化遺產(chǎn)概念，尤其是在美國、法國、澳大利亞、日本等國家，文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍、對象、內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大。如1980年以后，日本在對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的同時(shí)，開始考慮對歷史環(huán)境保護(hù)的問題，不僅反映在保護(hù)對象的擴(kuò)大方面，而且還反映在對歷史環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)價(jià)值認(rèn)識，以及對歷史環(huán)境在精神文化方面的價(jià)值的理解和評價(jià)上。歷史環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)不單是簡單地保護(hù)文化遺產(chǎn)本身的問題，而是發(fā)展為發(fā)掘城鎮(zhèn)魅力，進(jìn)行社區(qū)營造的主要途徑。傳統(tǒng)建筑物群保存地區(qū)制度的創(chuàng)立，標(biāo)志著文化遺存保護(hù)從崇古求美的單純保護(hù)，走到了保護(hù)與再利用的新階段。

二、國外歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制

(一)合理的投入機(jī)制

國外歷史文化遺產(chǎn)在資金投入上形成一套長效的機(jī)制，從而在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的過程中起到關(guān)鍵性的作用。眾所周知，持續(xù)充足的政府資金投入和社會(huì)的廣泛參與是歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要保證。

在發(fā)達(dá)國家，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的來源主要是政府、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人(志愿者)多方參與的運(yùn)作機(jī)制。其中，政府起主導(dǎo)作用。美國對文化遺產(chǎn)的管理是國家公園制度。美國《國家公園管理手冊》明確規(guī)定，國家公園是社會(huì)公益事業(yè)，根本不同于以贏利為目的的旅游開發(fā)區(qū)，國家公園的保護(hù)經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府撥給國家公園管理局。這樣，作為一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，每年聯(lián)邦政府撥給20億美元保護(hù)經(jīng)費(fèi)給國家公園管理局。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府還通過稅費(fèi)減免和降低門票價(jià)格等措施，鼓勵(lì)社會(huì)各界對自然和文化遺產(chǎn)的投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年來自社會(huì)捐助款達(dá)23億美元。在英國，由國家和地方政府提供的財(cái)政專項(xiàng)撥款和貸款，是保護(hù)資金最重要的來源，非政府組織的捐贈(zèng)和志愿者個(gè)人的捐款也是經(jīng)費(fèi)的重要來源。除此之外，志愿人員的義務(wù)勞動(dòng)、無償提供房產(chǎn)和固定資產(chǎn)，也可納入資助范圍。在保護(hù)資金的具體投入與運(yùn)作方面，英國政府授權(quán)各種團(tuán)體負(fù)責(zé)實(shí)際運(yùn)作。由于與政府關(guān)系的密切程度和承擔(dān)責(zé)任不同，各保護(hù)團(tuán)體獲得的政府撥款也不同。同時(shí)，在英國，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不僅在官方，而且在民間也有相應(yīng)的保護(hù)組織，主要有由環(huán)境部所規(guī)定的5大組織：古跡協(xié)會(huì)、不列顛考古委員會(huì)、古建筑保護(hù)協(xié)會(huì)、喬治小組和維多利亞協(xié)會(huì)。由于介入法定程序，每年英國政府給以上5個(gè)團(tuán)體相當(dāng)?shù)馁Y助。在日本，逐步形成以國家投資帶動(dòng)地方政府資金相配合，并輔以社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人的多方合作。國家和地方資金分擔(dān)的份額，由保護(hù)對象及重要程度決定。日本規(guī)定對傳統(tǒng)建筑群保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)助費(fèi)用，國家及地方政府各承擔(dān)50％，對古都保護(hù)法所確定的保存地區(qū)，國家出資80％，地方政府負(fù)擔(dān)20％，而由城市景觀條例所確定的保護(hù)地區(qū)一般由地方政府自行解決。

一些發(fā)展中國家對遺產(chǎn)保護(hù)的投入也非常重視。如印度每年國家投入約合3.1億元人民幣；墨西哥每年國家投入約合14.2億元人民幣；埃及旅游點(diǎn)門票收入的90％上交國庫，再返還給文化遺產(chǎn)部門，用于文化遺產(chǎn)保護(hù)，政府每年用于伊斯蘭古建筑的保護(hù)經(jīng)費(fèi)約合5000萬元人民幣。

(二)完善的保護(hù)體系

完善的保護(hù)體系主要是指科學(xué)、高效、精簡、完備的管理網(wǎng)絡(luò)體系，在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。世界上最重視歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的國家之一的意大利，建立了多層次的歷史城市建筑保護(hù)和管理機(jī)構(gòu)，并形成了保護(hù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。意大利歷史城市和古建筑保護(hù)和管理機(jī)構(gòu)主要由國家文化遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)，各大區(qū)、市則設(shè)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。如羅馬，市政府下設(shè)有相關(guān)辦公室對全市、歷史城市區(qū)、發(fā)展區(qū)、文物古跡區(qū)和古建筑區(qū)分別規(guī)劃管理，其中羅馬市設(shè)有總體規(guī)劃辦公室，負(fù)責(zé)全市總體規(guī)劃，重點(diǎn)是全市的生態(tài)環(huán)境、城市交通干線、地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展。羅馬市歷史城區(qū)建筑保護(hù)辦公室運(yùn)用微機(jī)系統(tǒng)對歷史城區(qū)的街區(qū)保護(hù)、建筑維修、私人住宅改建和居民生活環(huán)境改善進(jìn)行全面管理。羅馬市郊區(qū)辦公室組織管理郊區(qū)市政建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃管理郊區(qū)各小區(qū)的配套建設(shè)，負(fù)責(zé)重點(diǎn)小區(qū)改造規(guī)劃的實(shí)施。除了國家各級政府機(jī)構(gòu)外，意大利還有一些保護(hù)歷史城市和古建筑的民間團(tuán)體，如“我們的意大利”在全國有200多個(gè)分會(huì)，2000多個(gè)會(huì)員。該組織在推動(dòng)政府建立法律、健全制度、保護(hù)遺產(chǎn)、社會(huì)宣傳等方面發(fā)揮了巨大的作用。在法國除了國家和各城市設(shè)立有專門管理歷史文化遺產(chǎn)的機(jī)構(gòu)外，各類受保護(hù)的歷史文化遺產(chǎn)所在地也分別設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)。

美國國家公園系統(tǒng)由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理，國家公園管理局將全國50個(gè)州劃分為7個(gè)大區(qū)，分別管理全國200多個(gè)不同類型的國家公園，每個(gè)國家公園都是獨(dú)立的管理單位，公園的管理人員都由總局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配，直接對國家公園管理局負(fù)責(zé)。所有國家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)一由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心全權(quán)負(fù)責(zé)。澳大利亞對大堡礁的旅游管理包括一系列完整嚴(yán)密的計(jì)劃，主要有分區(qū)計(jì)劃、地點(diǎn)計(jì)劃、管理計(jì)劃和25年戰(zhàn)略計(jì)劃。這些計(jì)劃從空間上覆蓋了整個(gè)遺產(chǎn)區(qū)域，并對敏感地帶和關(guān)鍵地點(diǎn)給予更細(xì)致和特別的管理。在時(shí)間上，除重視日常管理外，還注重戰(zhàn)略管理，使大堡礁的保護(hù)和資源利用具有可持續(xù)性，而不僅僅看重眼前利益。這一系列的計(jì)劃成為大堡礁旅游管理各項(xiàng)工作的指導(dǎo)，保證了整個(gè)旅游管理過程都貫穿了對世界遺產(chǎn)保護(hù)理念的實(shí)現(xiàn)。

作為我國近鄰的日本，在保護(hù)歷史文化體系中的成功做法頗值得我們借鑒。國家歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)由文物保護(hù)行政管理部門和城市規(guī)劃行政管理部門這兩個(gè)相對獨(dú)立、平行的組織機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。與文物保護(hù)直接相關(guān)的事務(wù)歸國家文部省文化廳，與城市規(guī)劃相關(guān)的事務(wù)歸國家建設(shè)省城市局。為了給政府決策提供高層次的參謀，使行政與學(xué)術(shù)有效地結(jié)合起來，地方政府機(jī)構(gòu)中還設(shè)立法定的常設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)——審議會(huì)，其作用是提供技術(shù)與監(jiān)督。日本的國家公園由環(huán)境廳與都道府縣政府、市政府以及國家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作、聯(lián)合管理。國家公園的管理就是與公園的其他用途使用者達(dá)成某種程度的合作，通過合作管理體系來對自然環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。日本的國家公園建設(shè)往往是由政府與私人合作進(jìn)行。一般情況下基礎(chǔ)性工程如道路、自然小徑、野餐地、停車場、野營地和廁所由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，而能夠收費(fèi)的設(shè)施如客房和交通設(shè)施則由私人投資興建。

(三)科學(xué)的保護(hù)理念

開發(fā)與保護(hù)、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益等觀念，都會(huì)對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)生重要影響。許多國家，從本國的實(shí)際情況出發(fā)，采用分區(qū)管理和分級管理結(jié)合、地域文化和民族文化相結(jié)合、旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，分區(qū)的方法被證明是行之有效的保護(hù)和管理手段，并且得到了大多數(shù)國家的利用。在美國就有國家公園和州立公園之分，不過國家公園局與州立公園的聯(lián)系很弱。但州立公園確實(shí)起到了減輕國家公園旅游發(fā)展壓力的作用。日本則根據(jù)《自然保護(hù)法》劃分為荒野區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和地區(qū)自然保護(hù)區(qū)3種類型，根據(jù)《自然公園法》，又劃分為國家公園、國定公園和地區(qū)性自然公園3類。q9澳大利亞的卡卡杜公園，就是根據(jù)保護(hù)的需要?jiǎng)澐殖?個(gè)開發(fā)區(qū)，第一區(qū)建有旅店、飯館及良好的公路和停車條件；第二區(qū)僅有簡單的旅店，停車場減少；第三區(qū)僅提供野外宿營地和簡易公路；第四區(qū)僅有人行小道和簡單的營址，這樣極少數(shù)的游客才能到達(dá)第四區(qū)域，即需要重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)的區(qū)域。同時(shí)各個(gè)區(qū)域的劃分和管理措施也隨時(shí)變化，不斷調(diào)整，例如有的地區(qū)在開放一段時(shí)間后，又實(shí)行半封閉半開放。

分級手段也是各國加強(qiáng)資源保護(hù)和管理的常見手法之一。意大利把文物保護(hù)分成4個(gè)等級：第1級是具有重大歷史價(jià)值的建筑藝術(shù)精品，稱之為“重要文化價(jià)值建筑”，其保護(hù)方法和我國的重點(diǎn)文物保護(hù)單位類似，即一切按原樣保存，保護(hù)原物不得改變；第2級指具有特色的建筑，對此稍松一些，室內(nèi)外的可見部分不可改動(dòng)，但結(jié)構(gòu)可以更新；第3級是地方價(jià)值建筑，僅保存外觀，室內(nèi)可以改動(dòng)，增加現(xiàn)代化的設(shè)施，以便更好地加以使用；第4級指上述文物建筑周圍環(huán)境中的一般建筑，只保存其外形，只要原樣不改可以重建。這樣，國家根據(jù)文物的保護(hù)級別，制定相應(yīng)的保護(hù)措施。

許多國家都采取措施保護(hù)本國的傳統(tǒng)文化，如法國、韓國等國都十分注重保護(hù)和弘揚(yáng)本國的傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)人民的民族自豪感，在取得良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，吸引公民自覺加入到保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的行列。英國同樣十分注重開發(fā)文化遺產(chǎn)資源，旅游業(yè)十分發(fā)達(dá)。倫敦兩日一次的白金漢宮皇家衛(wèi)隊(duì)換崗儀式，幾乎每次都吸引數(shù)萬至數(shù)十萬游客。日本也一樣，積極發(fā)掘民俗文化資源，吸引旅游，增加收入。日本一年一度的焰火大會(huì)，是日本人最有特色、最為普遍的傳統(tǒng)活動(dòng)之一，也是日本之夏的時(shí)令風(fēng)物，僅東京的焰火大會(huì)，每年都有近百萬人觀看，吸引了大批外國游客。

此外，國外在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)過程中，始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念。如旅游設(shè)施與生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)、引導(dǎo)健康旅游行為，避免對文化遺產(chǎn)的破壞。馬來西亞的古那穆魯國家公園和尼亞國家公園的接待設(shè)施都是二層的傳統(tǒng)民居建筑，它們的高度都低于當(dāng)?shù)厣值母叨?，其色調(diào)大多是木色，采用分散在森林中的布局。許多建筑是依生態(tài)環(huán)境有序而建，因此許多古樹和名貴林木并沒有因建設(shè)而受到破壞，在公園內(nèi)沒有建筑物是用水泥和石塊構(gòu)建的。在澳大利亞的大堡礁綠島公園，游客不許帶走任何自然物體(包括貝殼)，違者將被處以高額罰款。在新西蘭的卡巴提島，游人在上島觀鳥前，必須經(jīng)過一天的相關(guān)知識培訓(xùn)，然后洗澡消毒，不許自帶食物和背包，上島后的行為須舉止文明，島嶼上也沒有明顯的建筑設(shè)施，當(dāng)游客離開時(shí)，可見到這樣的標(biāo)識牌：“除了你的腳印，什么都別留下”。

(四)完備的法律保障

國外保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，遺產(chǎn)保護(hù)法律先行。國外普遍采取的方法是不僅立法保護(hù)，而且法律保護(hù)體系和法律監(jiān)督體系同樣完善。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法律中，法國針對相應(yīng)的遺產(chǎn)概念，確定了一整套行政管理體系、資金保障體系、監(jiān)督體系、公眾參與體系等，使得保護(hù)制度法制化。早在1913年，法國就制定《保護(hù)歷史古跡法》，成為世界上第一部保護(hù)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代法律。1962年，法國又制定了“歷史性街區(qū)保存法”，亦稱“馬爾羅法”。1930年英國政府制定了《古建筑法》，對于保護(hù)古建筑做了具體規(guī)定。1967年英國制定了《城市環(huán)境適宜準(zhǔn)則》。1943年，德國立法規(guī)定改變歷史建筑周圍500米環(huán)境要得到專門的批準(zhǔn)。1962年，德國還進(jìn)一步制定了保護(hù)歷史性街區(qū)的法規(guī)。與此同時(shí)，俄羅斯、匈牙利、西班牙等國家都先后制定了有關(guān)法律。意大利專門立法對歷史文化名城實(shí)施成片保護(hù)，房屋拆遷、維護(hù)必須依法，不得擅自修繕。俄羅斯立法規(guī)定世界遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)不準(zhǔn)亂拆亂建。①

1885年，加拿大聯(lián)邦政府就頒布了國家公園行政法令，現(xiàn)已有6部與保護(hù)國家公園相關(guān)的國家立法。其中在體制方面的有《加拿大遺產(chǎn)部法》、《加拿大國家公園局法》；在自然遺產(chǎn)管理方面有《加拿大國家公園法》；在文化遺產(chǎn)管理方面有《遺產(chǎn)火車站保護(hù)法》。1972年，我國臺灣省也通過了《國家公園法》。

澳大利亞非常重視立法的地位和作用，目前已建立起十分完善的遺產(chǎn)保護(hù)和旅游管理的法律法規(guī)體系?！洞蟊そ负Ｑ蠊珗@法》(1975)是關(guān)于海洋公園的基本法，其法規(guī)為海洋公園的建立、看護(hù)和管理提供了框架。昆士蘭州政府制定的《昆士蘭海洋公園法》(1990)，對鄰近海域的保護(hù)提出了補(bǔ)充規(guī)定。此外，還有一系列關(guān)于大堡礁的專項(xiàng)立法，如《大堡礁海洋公園法(環(huán)場管理消費(fèi)稅)》(1993)，《大堡礁海洋公園法(一般環(huán)場管理費(fèi))》(1993)、《大堡礁地區(qū)(禁止采礦)條例》(1999)，《大堡礁海洋公園(水產(chǎn)業(yè))條例》(2000)，《環(huán)場保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》(1999)等。澳大利亞關(guān)于大堡礁法律法規(guī)的條款很細(xì)，可操作性很強(qiáng)，避免了執(zhí)法的隨意性，減少了執(zhí)法過程中的摩擦。

為了有效地保護(hù)和充分利用日本的自然風(fēng)景區(qū)，日本頒布了以《自然保護(hù)法》、《自然公園法》、《都市計(jì)劃法》、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》等16項(xiàng)國家法律，以及《自然環(huán)境保護(hù)條例》、《景觀保護(hù)條例》等法規(guī)文件，形成了日本自然保護(hù)和管理的法律制度體系。日本國家公園的保護(hù)和利用法規(guī)由國家環(huán)境廳制定，每5年修訂一次；準(zhǔn)國家公園適用的法規(guī)仿照國家公園的標(biāo)準(zhǔn)，由國家環(huán)境廳、都道府縣制定。1960年韓國政府頒布了《無形文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》。此外，在歐洲各國，諸如法、德、芬蘭、挪威等國，在近半個(gè)世紀(jì)中，先后都頒布了相關(guān)的文化遺產(chǎn)保護(hù)法案，建立了嚴(yán)密的保護(hù)機(jī)制，形成了文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制秩序和良好的人文環(huán)境。

三、對我國歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的啟示

通過對國外歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的歷史考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)的保護(hù)機(jī)制起到重要作用。國外文化遺產(chǎn)保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，對于我國歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，有重要的借鑒意義。

我國豐厚的歷史文化遺產(chǎn)，從不同的側(cè)面反映了我國各個(gè)歷史時(shí)期人類的社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)關(guān)系、意識形態(tài)，以及利用自然、改造自然和當(dāng)時(shí)生態(tài)環(huán)境的狀況，這既是中國各族人民寶貴的歷史文化遺產(chǎn)，也是全人類寶貴的歷史文化遺產(chǎn)。它自身所具有的歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值是不可替代的。僅世界遺產(chǎn)而言，1985年11月，我國加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，成為該公約的締約國之一。1986年，我國開始申報(bào)世界遺產(chǎn)，現(xiàn)已擁有33項(xiàng)世界遺產(chǎn)，僅次于西班牙和意大利，位居世界第三位。中國境內(nèi)的世界遺產(chǎn)包括：文化遺產(chǎn)24項(xiàng)，自然遺產(chǎn)4項(xiàng)，文化和自然雙重遺產(chǎn)4項(xiàng)和文化景觀1項(xiàng)。但是，與國外相比：美國國家公園系統(tǒng)占國土面積的3.5％，僅51個(gè)國家公園就占2.07％，日本28處國家公園占國土總面積的5.48％，泰國占6.6％，新西蘭為7.7％，臺灣省為省域面積的8.4％，而我國國家風(fēng)景名勝區(qū)共119處，總面積4.7萬平方公里，約占國土總面積的0.5％。從這些數(shù)字可以看出，我國歷史文化遺產(chǎn)的相對數(shù)量不是很多。再加上近年來我國對世界遺產(chǎn)的保護(hù)不盡如人意，甚至出現(xiàn)建設(shè)性破壞等現(xiàn)象，土地的超容量開發(fā)和過度利用已經(jīng)威脅到這些珍貴世界遺產(chǎn)的完整與真實(shí)。因此，當(dāng)前，我們保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的責(zé)任重大，很有必要借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。

(一)創(chuàng)新投入機(jī)制

目前，我們國家對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的投入主要是政府投入為主體，還沒有形成多方參與共同投入的機(jī)制。由于投入機(jī)制還不健全，加上國家財(cái)政投入不足。使歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展大打折扣?！吨腥A人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》規(guī)定：國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和地方文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由縣級以上人民政府文物行政主管部門、投資主管部門、財(cái)政部門按照國家有關(guān)規(guī)定共同實(shí)施管理。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近10年來，美國每年投入在國家公園體系上的財(cái)政資金，平均折合人民幣168.2億元，中國風(fēng)景名勝區(qū)卻僅為0.1億元，占美國的0.06％。也就是說，美國每年用于國家公園的財(cái)政投入為中國風(fēng)景名勝區(qū)的1682倍。美國2003年比1995年財(cái)政投入增加了約42％，中國與此同時(shí)增加數(shù)為0。2000年，韓國20個(gè)國立公園的經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)于6億人民幣，其中一半是國家投資，其余是門票收入和團(tuán)體捐助。而我國151個(gè)國家風(fēng)景區(qū)，國家只投資1000萬元人民幣，有的地方政府每年還向其風(fēng)景區(qū)索要幾千萬元人民幣，從而迫使風(fēng)景區(qū)提高門票價(jià)格并擴(kuò)大景區(qū)開發(fā)規(guī)模。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，是政府行為，政府是文化遺產(chǎn)保護(hù)的主要責(zé)任者，因此，國家要加大遺產(chǎn)保護(hù)資金的投入，建立以政府為主體。社會(huì)廣泛參與的多元化的投入機(jī)制，吸收民間資本，從而保障歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。在加大投入的同時(shí)，政府應(yīng)該設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，用于文化遺產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)、人才培訓(xùn)、緊急救援、宣傳、咨詢、考察、教育、交流等一系列活動(dòng)。國家要制定相關(guān)的社會(huì)資助政策，給提供資助的企業(yè)和個(gè)人在政策和稅收方面的優(yōu)惠。政府鼓勵(lì)以個(gè)人名義設(shè)立基金，尤其歡迎港、澳、臺及外國企業(yè)家為保護(hù)和開發(fā)文化遺產(chǎn)設(shè)立基金。還可以向旅游、交通運(yùn)輸、餐飲等部門征收一定的文化遺產(chǎn)資源稅或以冠名權(quán)等形式，以擴(kuò)大資金來源。

(二)改革保護(hù)管理體系

目前，按照《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝管理暫行條例實(shí)施辦法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，中國的文物單位、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)都要接受上級多個(gè)主管部門的業(yè)務(wù)歸口管理和地方各級政府的行政領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)的行政審批權(quán)在中央主管部門，財(cái)政的控制權(quán)在地方。關(guān)于我國歷史文化遺產(chǎn)管理體系具體情況，可以參閱表一。∞口頭和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由中國文化部委托中國藝術(shù)研究院協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行管理。目前，我國這種職能重疊，縱向分離的文化遺產(chǎn)的管理體系，很容易導(dǎo)致條塊分割、多頭管理的局面。

俄羅斯的世界遺產(chǎn)的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)是俄羅斯遺產(chǎn)委員會(huì)，墨西哥世界遺產(chǎn)的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)是國家人類學(xué)和歷史局，意大利世界遺產(chǎn)的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)是文化遺產(chǎn)部。因此，為了實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)建立直屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家歷史文化遺產(chǎn)管理委員會(huì)，直接管理自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、自然文化遺產(chǎn)及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，管理委員會(huì)行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)行垂直管理。國家歷史文化遺產(chǎn)管理委員會(huì)指導(dǎo)文化遺產(chǎn)地開展工作，并對資源保護(hù)和利用的重大問題做出科學(xué)的和最終的決策；同時(shí)理順地方政府與遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，確立政府的責(zé)任制度，提高官員依法管理與保護(hù)文化遺產(chǎn)的責(zé)任感。要給予文化遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)對內(nèi)和對外的統(tǒng)一管理權(quán)，特別是應(yīng)賦予其必要的執(zhí)法權(quán)。

(三)更新發(fā)展理念

面對嚴(yán)峻的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)形勢，不能因循守舊，為了保護(hù)而保護(hù)。只有積極轉(zhuǎn)變觀念，緊跟時(shí)代的步伐，在保護(hù)中求發(fā)展，發(fā)展中守特色，才能使保護(hù)工作落到實(shí)處，讓歷史文化遺產(chǎn)煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。近幾年來，中國出現(xiàn)了空前的世界遺產(chǎn)申報(bào)熱潮，全國有近百個(gè)項(xiàng)目被宣布提出申報(bào)世界遺產(chǎn)。各地紛紛申報(bào)世界遺產(chǎn)的原因是多方面的，但其最重要的驅(qū)動(dòng)力是將世界遺產(chǎn)看作一個(gè)含金量很高的“金字招牌”，可以極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。山西平遙古城被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的第二年，旅游門票收入就從18萬元增加到了500多萬元；黃山成為世界遺產(chǎn)后，旅游收入由數(shù)百萬元猛增到2億元；蘇州古典園林被列入《名錄》五年來，海外旅游者年均增長18％，境內(nèi)旅游者年均增長12％。這反而在一定意義上助長了一些人對歷史文化遺產(chǎn)認(rèn)識的錯(cuò)位，重開發(fā)、輕保護(hù)，重視經(jīng)濟(jì)效益，忽視文化遺產(chǎn)的保護(hù)和承受能力。

歷史文化遺產(chǎn)的開發(fā)和保護(hù)既相互聯(lián)系又相互矛盾，兩者是辯證的矛盾統(tǒng)一體，并在辯證聯(lián)系中共同改善其旅游資源與環(huán)境的關(guān)系，推動(dòng)文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)看，保護(hù)是開發(fā)的前提，開發(fā)是保護(hù)的基礎(chǔ)。開發(fā)必須遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、依法開發(fā)、合理利用、科學(xué)保護(hù)”的原則，要充分發(fā)揮其展示歷史、弘揚(yáng)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的獨(dú)特功能，不能以損害遺產(chǎn)為代價(jià)，不能進(jìn)行超負(fù)荷掠奪式的開發(fā)。因此，在歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展過程中，牢固樹立“保護(hù)第一”的思想，一方面通過合理利用遺產(chǎn)資源獲取利益，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面要在實(shí)踐中，探索有效保護(hù)文化遺產(chǎn)的具體措施，促進(jìn)文化遺產(chǎn)的科學(xué)利用，走“保護(hù)一開發(fā)一利用一發(fā)展一保護(hù)”的良性循環(huán)發(fā)展之路，并帶動(dòng)相鄰周邊區(qū)域發(fā)展，共同構(gòu)筑保護(hù)屏障。

發(fā)展歷史文化遺產(chǎn)旅游，要正確處理好社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)效益的統(tǒng)一。發(fā)展歷史文化遺產(chǎn)旅游，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，但不能把經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為惟一目標(biāo)，更重要的是要把它作為先進(jìn)文化建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，立足于滿足人們的精神文化需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展。要樹立文化遺產(chǎn)旅游資源具有多方面的獨(dú)特價(jià)值的正確觀念，不僅關(guān)心其旅游觀光價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要注重文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值及遺產(chǎn)資源的保護(hù)，樹立新的文化遺產(chǎn)旅游發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，借鑒國外文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，以保護(hù)為前提，按功能分區(qū)原則整治錯(cuò)位開發(fā)，以突出生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，嚴(yán)格整治超載開發(fā)，做到分區(qū)定位建設(shè)。禁止在文化遺產(chǎn)核心區(qū)和保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院及各類培訓(xùn)中心等各類建筑，嚴(yán)禁在遺產(chǎn)所在區(qū)周圍設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，以保護(hù)遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。凡不符合總體規(guī)劃的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，應(yīng)當(dāng)限期拆除或改造。

(四)加大立法進(jìn)度

與英、法、日等國家的法律制度相比，我國遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)仍顯得很不健全。目前，我國對于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)沒有一部完整的法律或法規(guī)予以規(guī)范，均散見于各類不同層次的法律、法規(guī)、通知及規(guī)定之中，且存在多頭管理的狀況，以至于職責(zé)不明或存在管理上的缺失。如《文物保護(hù)法》規(guī)定文化遺產(chǎn)由國家文物行政主管部門負(fù)責(zé)；《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定由國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)；《城市規(guī)劃法》規(guī)定由國家城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)；《文物保護(hù)工程管理辦法》規(guī)定由國家文化行政主管部門負(fù)責(zé)等。有關(guān)保護(hù)的法規(guī)文件多以國務(wù)院及其部委或地方政府及其所屬部門制定、頒布的“指示”、“辦法”、“規(guī)定”、“通知”等文件形式出現(xiàn)，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，嚴(yán)格意義上都不能算作國家或地方的行政法規(guī)，法律和法規(guī)的比例很少，上述政策性文件和措施則在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)行使著國家或地方法規(guī)的職能。

我們知道，美國國家公園的相關(guān)法律，共計(jì)數(shù)十部之多，其中很多是專門法，如《特許經(jīng)營法》、《國家公園航天器飛越管理法》、《國家公園體系單位大壩管理法》、《公園志愿者法》等。同時(shí)，美國國會(huì)還為每一個(gè)國家公園體系單位制定了授權(quán)法，為每一保護(hù)單位確定了其使命、基本政策和有針對性地解決該保護(hù)單位歷史遺留問題的法律規(guī)定。專門法和授權(quán)法，明確了美國國家公園的基本管理政策，真正成為管理的法律依據(jù)。在保護(hù)基金投入方面，美國有24部聯(lián)邦法律，62種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)命令，保證了美國國家公園體系作為國家公益事業(yè)在聯(lián)邦經(jīng)常性財(cái)政支出中的地位，確保了國家公園主要的資金來源，使國家公園管理機(jī)構(gòu)能夠維持其非營利性公益機(jī)構(gòu)的管理模式。美國法律嚴(yán)格禁止在所有國家公園和歷史文化遺產(chǎn)地修建索道；公園內(nèi)除了按公路美學(xué)的原則修建必要的公路外，嚴(yán)格限制其他機(jī)動(dòng)交通。在歐洲以及日本、加拿大等國，世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)幾乎見不到索道，即使有，也都遠(yuǎn)離遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)?！睹绹鴩夜珗@手冊》指出允許公園被用于商業(yè)目的的旅游，是對國家公署的獨(dú)特絕佳財(cái)富的浪費(fèi)。所有這類旅游都應(yīng)該被制止?！薄氨匦璧墓珗@內(nèi)宿營地應(yīng)根據(jù)自然景觀要素來設(shè)計(jì)和操作，豪華賓館無疑是不合適的。”

目前，我國還沒有專門針對歷史文化遺產(chǎn)的國家立法。因此，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作需要法制體系和法制環(huán)境的建立、健全和完善，推進(jìn)文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的法制化，真正做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，以法律為準(zhǔn)繩，保護(hù)我國歷史文化遺產(chǎn)資源免受不法侵害。

(五)加強(qiáng)科學(xué)研究

歷史文化遺產(chǎn)的不可再生性和不可替代性，決定歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究與應(yīng)用的高度嚴(yán)謹(jǐn)性、交叉性、綜合性。因而，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)是十分廣泛、復(fù)雜的領(lǐng)域。在這里，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的科學(xué)技術(shù)，就包括對保護(hù)的各種對象、損害的原因及修復(fù)等專門研究，其中包含有專門或綜合的科學(xué)知識和技術(shù)發(fā)明等豐富的內(nèi)容。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)問題，既是經(jīng)濟(jì)資源，又是文化、教育、科技的資源問題。在歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展中，充分利用系統(tǒng)工程研究方法，開展文化遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略與相關(guān)政策研究；實(shí)施文化遺產(chǎn)的科學(xué)調(diào)查評估行動(dòng)，全面掌握我國歷史文化遺產(chǎn)的資料；大力加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保存與修復(fù)的基礎(chǔ)科學(xué)研究，實(shí)施關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)行動(dòng)。通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，利用虛擬技術(shù)，整合歷史文化遺產(chǎn)資源，實(shí)施歷史文化遺產(chǎn)的數(shù)字化戰(zhàn)略，推動(dòng)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)展示和保護(hù)的現(xiàn)代化。

(六)普及文化遺產(chǎn)教育

在進(jìn)行歷史文化遺產(chǎn)旅游和保護(hù)的教育方面，各國各有特色。如作為“遺產(chǎn)大國”和“旅游大國”的西班牙，在中小學(xué)校都開設(shè)了世界遺產(chǎn)的保護(hù)課程，這樣能保證公民從小就形成了解、尊重和保護(hù)世界遺產(chǎn)的意識。西班牙國內(nèi)有很多遺產(chǎn)保護(hù)與古跡修復(fù)學(xué)校，培養(yǎng)專門的古跡修復(fù)人員。西班牙政府還出資在拉美建立了近30所這樣的學(xué)校。意大利非常注意提高居民的文明素質(zhì)，每年組織遺產(chǎn)文化周活動(dòng)。學(xué)校還利用文物遺產(chǎn)等對學(xué)生開展遺產(chǎn)保護(hù)方面的教育。

當(dāng)前，我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，也是我國的歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞最為嚴(yán)重的時(shí)期之一，究其原因是過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視對歷史文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)。所以，要從根源上制止此類行為的發(fā)生，必須開展文化遺產(chǎn)的宣傳教育，普及歷史文化遺產(chǎn)知識、遺產(chǎn)保護(hù)的知識和理念，樹立全民保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的意識，提高公眾參與廣泛度。政府應(yīng)大力支持文化遺產(chǎn)教育，鼓勵(lì)各級各類學(xué)校將文化遺產(chǎn)教育列入教學(xué)計(jì)劃，設(shè)置相關(guān)課程，普及遺產(chǎn)知識，制定市民教育培訓(xùn)年計(jì)劃，提高市民對文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的知識和保護(hù)意識；充分利用新聞媒體的力量，通過廣播、電視、書刊、網(wǎng)絡(luò)等對公眾進(jìn)行遺產(chǎn)知識的普及教育，開展遺產(chǎn)地旅游的志愿者活動(dòng)和宣傳月等活動(dòng)，培養(yǎng)公眾參與的興趣，使公眾樹立“保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)人人有責(zé)”的觀念，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

[責(zé)任編輯：覃彩鑾]