·現(xiàn)有分散監(jiān)管架構不適應各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢；面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權，原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來 ·最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政開始，美國很有可能對其金融監(jiān)管的理念和架構作出重大調(diào)整 ·美國財政部建議采用以目的為導向的監(jiān)管方式，認為這種方式代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架

·現(xiàn)有分散監(jiān)管架構不適應各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢；面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權，原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來

·最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政開始，美國很有可能對其金融監(jiān)管的理念和架構作出重大調(diào)整

·美國財政部建議采用以目的為導向的監(jiān)管方式，認為這種方式代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架

美國次貸危機已經(jīng)逐步演變?yōu)樽?997年亞洲金融危機以來，全球最為嚴重的一次金融危機。這場危機最終會給全球金融體系帶來多大的損失，造成怎樣的深刻影響，都還有待進一步觀察。

與1997年亞洲金融危機不同的是，此次危機發(fā)源于市場經(jīng)濟和現(xiàn)代金融市場最為發(fā)達的美國，因此，對于其原因的分析尤為重要。對于包括中國在內(nèi)的新興市場國家來說，這是分析現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展中可能遇到的風險和問題，避免金融市場改革開放出現(xiàn)“中河失船”的最佳時機。

在眾多原因中，金融監(jiān)管成為關注的焦點。究竟在金融市場和產(chǎn)品復雜性不斷增加的同時，如何提升監(jiān)管能力，或者說，如何建立一個適應金融市場發(fā)展水平和風險狀況的有效金融監(jiān)管制度環(huán)境，成為重點思考的內(nèi)容。

被忽略的葛蘭里奇警告

美國次貸危機最早顯現(xiàn)跡象是在2007年2月。當時，匯豐控股最先發(fā)出盈利警告，稱由于大批低收入房貸客戶無力償還貸款，公司為其在美國的房屋按揭業(yè)務增加18億美元的壞賬撥備。

需要指出的是，當時，市場上很少有人注意到問題的嚴重性，但是，實際上這是一個已經(jīng)孕育了很久的危機。

早在2000年，美國經(jīng)濟學家、前美國聯(lián)邦儲備委員會委員愛德華·葛蘭里奇（Edward M. Gramlich，2007年9月去世）就已經(jīng)向當時的美聯(lián)儲主席格林斯潘（Alan Greenspan），指出了快速增長的次貸可能造成的風險，希望美國有關監(jiān)管當局能夠“加強這方面的監(jiān)督和管理”。

2002年，葛蘭里奇再次拉響警報，認為，“一些次級房屋貸款機構沒有受到任何監(jiān)管，他們的貸款行為最終會危及美國人實現(xiàn)擁有住房和積累財富的兩個美國夢想?！钡?004年5月，他更是明確地指出，“快速增長的次貸已經(jīng)引發(fā)貸款違約增加，房屋贖回增多以及不規(guī)范的貸款行為涌現(xiàn)?！痹谒ナ狼安痪冒l(fā)表的文章里，他揭示美國的金融監(jiān)管存在嚴重的空白和失控問題，他寫道，“次級房貸市場就像是狂野的美國西部，超過一半以上的這類貸款由沒有任何聯(lián)邦監(jiān)管的獨立房貸機構來發(fā)放”。

今天，我們重讀葛蘭里奇的文章時，感到非常遺憾，他的多次警告沒有獲得美國主要監(jiān)管當局高層的重視。其原因可能很多，非常重要的一點是，他的絕大多數(shù)同事過度相信市場的自我調(diào)節(jié)作用，相信任何從事放貸的金融機構都有能力控制其風險。

正如格林斯潘在他的《動蕩年代》（The Age of Turbulence）一書中闡述的那樣，“政府干預往往會帶來問題，而不能成為解決問題的手段，”“只有在市場自我糾正機制威脅了太多無辜的旁觀者的那些危機時期里，監(jiān)管才是必要的?！彼麄冋J為，監(jiān)管往往可能會妨礙市場的發(fā)展和創(chuàng)新。

領先監(jiān)管體系也存空白

金融業(yè)和高科技行業(yè)是美國在全世界最富競爭力的兩個行業(yè)，尤其是美國的金融體系，一直被視為有利于金融創(chuàng)新和富有韌性的金融體系，是美國經(jīng)濟自1995年以來保持高速增長的重要因素。由于金融監(jiān)管體系是一個國家金融競爭力的重要構成因素，因此，美國金融行業(yè)能夠領先其他國家和地區(qū)，表明它的監(jiān)管體系和框架基本適應當時的市場需求，符合市場實際。

美國當前金融監(jiān)管的最大特點就是，存在多種類型和多種層次的金融監(jiān)管機構。在美國這個崇尚自由的國家里，美國人政治和文化上都崇尚權力的分散和制約，反對權力的過度集中，這些都是美國金融監(jiān)管體制形成的深層次原因。

格林斯潘在《動蕩年代》里闡述道：“幾個監(jiān)管者比一個好?！彼嘈?，各個監(jiān)管機構同時存在，可以保證金融市場享有金融創(chuàng)新必備的充分的民主與自由，同時，可以使得每一個監(jiān)管者形成專業(yè)化的比較優(yōu)勢，他們之間的競爭可以形成權力的制衡。

應該承認，美國的這套監(jiān)管機制確實支持了美國金融業(yè)的繁榮。然而，隨著全球化的發(fā)展和金融機構綜合化經(jīng)營的推進，隨著金融市場之間產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)展，交叉出售的涌現(xiàn)和風險的快速傳遞，這樣的監(jiān)管體制也越來越多地暴露出一些問題，最為突出的就是它的監(jiān)管標準不一致，監(jiān)管領域的重疊和空白同時存在，過于細致的規(guī)則描述以及監(jiān)管對于市場的反應太慢，沒有一個聯(lián)邦機構有足夠的法律授權來負責看管金融市場和體系的整體風險監(jiān)管狀況，風險無法得到全方位的覆蓋等等。

總結次貸危機暴露的美國在金融監(jiān)管方面的主要教訓，包括：

第一，任何一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟金融的發(fā)展與開放的階段相適應，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，不能在整個金融產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發(fā)展而帶來更嚴重的信息不對稱問題。

第二，在現(xiàn)代金融體系里，無論風險管理手段多么先進、體系多么完善，金融機構都不能避免因為機構內(nèi)部原因，或者是因為市場外部的其他變化而遭受風險事件的影響，這是由現(xiàn)代金融市場和金融機構的高杠桿率、高關聯(lián)度、高不對稱性的特性決定的，現(xiàn)代金融體系內(nèi)的風險產(chǎn)生和傳遞完全呈現(xiàn)了新特征。

從這個意義上來說，以格林斯潘為代表的一代美國金融家們擁戴的“最少的監(jiān)管就是最好的監(jiān)管”的典型的自由市場經(jīng)濟思想和主張，確實存在著索羅斯指出的極端市場原旨主義（Market fundamentalism）的缺陷。

監(jiān)管當局屢有反思

在次貸危機發(fā)生前后，美國一些財政和金融領域的主要領導者也在逐步地重視這個問題。觀察他們的言論，我們可以發(fā)現(xiàn)：

首先，美國新一代的財經(jīng)領導人在對于金融監(jiān)管與市場自我調(diào)節(jié)的關系認識上，在原則導向監(jiān)管和規(guī)則導向監(jiān)管的關系上，明顯不同于他們的前任。

2007年10月，美國貨幣監(jiān)理署（OCC）新任署長約翰·杜根（John Dugan）在第二屆中美監(jiān)管磋商期間表示，“金融市場目前還處在波動之中，因此，不宜對監(jiān)管效果妄下評論。目前的情況并不意味著美國的監(jiān)管方式是失敗的，但是，確實需要引起監(jiān)管者的反思，也許應更早地采取一些措施?！?/p>

2007年1月，美國財長保爾森（Hank Paulson）在喬治·華盛頓大學演講中提出，“我們也應該研究在美國采用更多原則導向監(jiān)管的現(xiàn)實可能性和好處的問題”。

2007年5月，美聯(lián)儲主席本·伯南克（Ben Bernanke）發(fā)表演講指出：“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導向和風險為本的監(jiān)管方法來應對金融創(chuàng)新。”他特別強調(diào)，“無論何時，只要可能，市場紀律的培育是防御的第一戰(zhàn)線；為確保投資者和管理人員對其金融決策負責，監(jiān)管者采取的任何措施都是對于市場紀律的加強；依靠市場紀律不應該同自由放任政策相混淆，市場紀律通常需要政府監(jiān)督的支持”。

這些表述確實與極端的自由市場經(jīng)濟觀點有著本質(zhì)的不同，對于政府監(jiān)管和市場紀律的發(fā)揮有了更加客觀和平衡的態(tài)度，這對于美國未來監(jiān)管體制的改革將會起到非常重要的指導作用。

其次，美國已經(jīng)開始醞釀重大的監(jiān)管改革行動。雖然美國目前并沒有在改革其金融監(jiān)管架構方面采取實質(zhì)性措施，特別在2008年大選之年，任何根本性的改變金融監(jiān)管架構的措施也不太可能出臺，但是，隨著越來越多的美國財政金融要員更加深刻地認識到美國監(jiān)管架構上的一些深層次問題，即面對次貸債券從“貸款發(fā)起到最終證券化銷售”（originate to distribute）鏈條上的典型風險傳染路徑和特點，美國分散的監(jiān)管體制決定了在風險蔓延的過程中，并沒有機構為此負責。

現(xiàn)有分散監(jiān)管架構不適應各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢。面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權，監(jiān)管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來。

隨著美國金融業(yè)內(nèi)人士進一步推動，監(jiān)管者對于市場和政府關系不斷反思，相信2008年全球和美國本土都會對美國的金融監(jiān)管變革話題高度關注，同時，美國最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政伊始，很有可能對其金融監(jiān)管的理念和架構做出重大調(diào)整。

其實，這樣的探討已經(jīng)展開。在現(xiàn)任財長保爾森的倡議下，2007年6月27日，美國財政部宣布，要改革美國的金融監(jiān)管架構，使其更加現(xiàn)代化。2007年10月，美國財政部在網(wǎng)站上向公眾發(fā)出30個問題，希望聽取市場對于美國監(jiān)管理念和架構的意見，其中也包含美國是否值得采用英國的原則導向監(jiān)管方式等問題。

在已經(jīng)收到的反饋意見當中，絕大多數(shù)行業(yè)觀察者告訴財政部，現(xiàn)有的多個監(jiān)管者的體制應該整合；現(xiàn)有的描述性的規(guī)則監(jiān)管，連同對違規(guī)的制裁，應該由靈活的原則導向監(jiān)管，以及監(jiān)管者與行業(yè)之間更加合作的態(tài)度所替代。

需要說明的是，基于應對“安然事件”而匆忙出臺《薩班斯法案》的教訓，美國對于金融監(jiān)管體制改革的主流聲音，一直還是要避免任何倉促的舉措。在對美國金融監(jiān)管體系實施根本性的改革之前，為了應對美國目前在住房按揭貸款方面存在的重大風險問題，美國監(jiān)管當局采取的措施是于2007年12月18日美聯(lián)儲舉行會議，討論制定新的銀行監(jiān)管法規(guī)，旨在應對欺騙性和掠奪性的放貸行為。

委員會提出修改聯(lián)邦消費者保護法規(guī)，并將其適用于各種類型的住房按揭貸款機構，包括優(yōu)質(zhì)的、次級的房貸機構和經(jīng)紀公司。其重點修改的條款包括：提前還款的罰息；債務收入比；對于文件不齊全或缺失文件發(fā)放住房按揭的限制規(guī)定；以及貸款機構必須設立托管賬戶，確保借款人預留資金支付財產(chǎn)稅和購買房屋保險。同時，美國監(jiān)管部門也和其他國家一起，積極參與修改商業(yè)銀行流動性風險管理最佳原則，研究如何應對實施新資本協(xié)議以后，可能給商業(yè)銀行經(jīng)營和風險管理帶來的新挑戰(zhàn)，等等。

這些法規(guī)的修改和完善有利于從微觀層面上消除風險隱患。然而，美國要想在支持整個金融體系不斷創(chuàng)新和發(fā)展過程中，能夠有效地防范各類系統(tǒng)性風險，提升其監(jiān)管效率，繼續(xù)維持美國金融業(yè)的比較競爭優(yōu)勢，那么，改革其現(xiàn)有金融監(jiān)管體系與架構是必然的選擇。

朝向目的導向監(jiān)管

今年3月31日，美國財政部終于公布了改革藍圖，主要包括一些短期和中期的改革建議，并提出了長期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架。美國財政部認為，短期的改革措施是向中期和長期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過渡。

短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施，加強監(jiān)管當局的合作，強化市場的監(jiān)管等。具體包括：一、成立總統(tǒng)金融市場工作小組，監(jiān)管范圍在原來的基礎上增加貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和儲蓄機構監(jiān)管辦公室為新的成員；二、成立一個新的聯(lián)邦委員會，加強對房屋抵押貸款發(fā)起的監(jiān)管；三、在聯(lián)儲流動性提供方面，通過現(xiàn)場檢查和聯(lián)儲決定的其他方式提供給聯(lián)儲的信息必須充分。

中期的建議主要集中在消除美國監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。更重要的是，在現(xiàn)有監(jiān)管框架下，使得某些金融服務行業(yè)，如銀行、保險、證券和期貨的監(jiān)管體制更加現(xiàn)代化。具體包括：第一，廢除聯(lián)邦儲蓄章程，將其納入國民銀行章程，這個過程應該在兩年內(nèi)完成；第二，研究聯(lián)邦儲備銀行角色的變化，提出對于州注冊銀行的適當?shù)穆?lián)邦監(jiān)管機構的明確建議；第三，聯(lián)儲應當承擔支付清算系統(tǒng)的主要監(jiān)督責任，有權設計對于金融系統(tǒng)非常重要的支付清算系統(tǒng)，全權負責制定監(jiān)管標準；第四，在財政部下成立國民保險辦公室，負責監(jiān)管按照聯(lián)邦保險章程從事保險業(yè)的公司；第五，美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會合并，對期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管和監(jiān)督。

長期的建議是，向著目的為導向的監(jiān)管方式（objectives-based regulatory approach）轉變。堅持目標導向的監(jiān)管方法，設立三個不同的監(jiān)管當局：

第一，負責市場穩(wěn)定的監(jiān)管當局（Market Stability Regulator）。美國財政部建議由美聯(lián)儲擔任該職，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當局合作，為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動。

第二，負責與政府擔保有關的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當局（Prudential Financial Regulator）。新審慎金融監(jiān)管當局可以承擔目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當局，如貨幣監(jiān)理署和儲蓄機構監(jiān)管局的責任，并負責金融控股公司監(jiān)管職責。

第三，負責商業(yè)行為的監(jiān)管當局（Business Conduct Regulator）。商業(yè)行為監(jiān)管當局應當為金融公司進入金融服務領域，出售其產(chǎn)品和服務方面，提供和制定適當?shù)臉藴?。這樣的監(jiān)管方法可以在增強監(jiān)管的同時，更好地應對市場的發(fā)展步伐，鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神。

在這個監(jiān)管框架下，除了以上三個監(jiān)管者，還有另外兩個監(jiān)管者，一是聯(lián)邦保險保證公司，一是公司財務監(jiān)管當局。

美國財政部建議采用以目的為導向的監(jiān)管方式，認為這種方式代表未來最優(yōu)的監(jiān)管框架。相比原則導向監(jiān)管區(qū)分銀行、保險、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目的為導向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標，不再區(qū)分銀行、保險、證券和期貨幾個行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標及風險類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個層次，第一層次是著眼于解決整個金融市場穩(wěn)定問題的市場穩(wěn)定監(jiān)管，第二層次是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管，第三層次是著眼于和消費者保護監(jiān)管相關，解決商業(yè)行為標準問題的商業(yè)行為監(jiān)管。三個層次監(jiān)管目標和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機構能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標準，將大大提高監(jiān)管的有效性。

這些改革建議對我們有以下幾點啟示：

一、美國這次改革是改善監(jiān)管而非單純地增加監(jiān)管和增加干預。由從市場出身的保爾森領導的財政部深知，任何監(jiān)管理念和監(jiān)管框架都應該隨著金融市場的變化而不斷地調(diào)整和發(fā)展，這是防范風險和鼓勵創(chuàng)新都需要的選擇。這次的改革藍圖，并沒有放棄充分依賴市場紀律的理念，而是在新的金融市場發(fā)展背景下對于監(jiān)管和市場自我調(diào)節(jié)關系的再尋求和再平衡。

二、美國財政部建議采用的目的導向監(jiān)管對金融市場本身的要求更高，對金融市場發(fā)育水平的要求更高，對于監(jiān)管者自身的專業(yè)技能和監(jiān)管效率的要求也更高，即使是美國現(xiàn)有的金融市場條件和金融監(jiān)管水平，也很難達到目的導向監(jiān)管的要求，但是，這并不妨礙將目的導向監(jiān)管作為未來一個美好的監(jiān)管藍圖。

三、從美國這次改革的實質(zhì)來看，目的導向監(jiān)管尊重市場、強調(diào)市場在監(jiān)管中發(fā)揮作用的精神與原則導向監(jiān)管一致，雖然監(jiān)管體制框架作了調(diào)整，但監(jiān)管的理念和精神并未改變，恰恰相反，目的導向監(jiān)管提倡的讓市場決定監(jiān)管效果的精神與原則導向監(jiān)管如出一轍。

四、這次改革也不完全是增加美聯(lián)儲的權力，那種認為改革只強化美聯(lián)儲權力的理解是片面的。在財政部的建議中，包括美聯(lián)儲在內(nèi)的未來市場穩(wěn)定監(jiān)管當局、審慎金融監(jiān)管當局、商業(yè)行為監(jiān)管當局三個機構的監(jiān)管，都需要覆蓋商業(yè)銀行、投資銀行、基金公司、保險公司等各類市場主體的相同風險。特別需要說明的是，美聯(lián)儲并未被賦予直接監(jiān)管的權力，只是賦予美聯(lián)儲針對一些可能涉及系統(tǒng)穩(wěn)定的問題，在需要了解其他監(jiān)管者未掌握的信息的情況下，能夠提議調(diào)查，前提是，還需要得到其他監(jiān)管者同意并采用聯(lián)合調(diào)查的形式。另外，關于銀行控股公司的監(jiān)管權也從美聯(lián)儲轉移到了審慎金融監(jiān)管局，而讓美聯(lián)儲能夠集中關注與系統(tǒng)穩(wěn)定相關的問題。

五、美國財政部此次關于如何解決其監(jiān)管當中存在的空白和重疊問題的建議，恰恰與中國銀監(jiān)會倡導的風險全覆蓋，“機構+風險+產(chǎn)品”的監(jiān)管理念相吻合。目前，我國這種按機構監(jiān)管，根據(jù)專門類別機構的風險配置監(jiān)管資源的做法符合我國實際。至于不同監(jiān)管者對同一金融產(chǎn)品采用不同監(jiān)管標準的問題，由于各種金融產(chǎn)品市場定位和目標客戶的不同，有其合理成分，那些不合理的成分則需要通過加大信息披露和不同金融監(jiān)管部門的溝通來克服?！?/p>

作者為中國銀監(jiān)會辦公廳副主任，本文不代表作者所在機構意見