摘要：“檔案執(zhí)法監(jiān)督”是沿用至今的傳統(tǒng)說法，但不準確不規(guī)范。本文認為，所謂的檔案執(zhí)法監(jiān)督主要是指檔案行政執(zhí)法，也包括部分檔案行政執(zhí)法監(jiān)督?？h級以上檔案行政管理部門既是檔案行政執(zhí)法主體，也是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的重要主體，同時還是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的客體。相對而言，目前當(dāng)緊的是大力開展檔案行政執(zhí)法，因為檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的目的就是為了加強和改善檔案行政執(zhí)法，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，使檔案法律法規(guī)得到更好的貫徹和落實。

關(guān)鍵詞：檔案法制；行政執(zhí)法；行政執(zhí)法監(jiān)督；檔案執(zhí)法監(jiān)督

有學(xué)者認為，在檔案執(zhí)法中存在著兩方面的問題：一是檔案法規(guī)體系不完善，一些與檔案法配套的規(guī)范性文件欠缺，執(zhí)法依據(jù)不足；二是檔案行政管理部門在檔案執(zhí)法中存在著隨意解釋檔案法的現(xiàn)象。這無疑是正確的，但對檔案執(zhí)法有關(guān)概念的認識不清、理解有誤，也是導(dǎo)致檔案執(zhí)法工作滯后的重要原因之一。

目前，在檔案界“檔案執(zhí)法監(jiān)督”的說法還很有市場。在國家檔案局2007年12月公布的現(xiàn)行有效規(guī)章目錄中，《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》(1992年3月國家檔案局[1992]第4號令發(fā)布)(以下簡稱《暫行規(guī)定》)依然榜上有名；檔案界論壇上，“檔案執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)孰先孰后”上作為沙龍話題曾引起網(wǎng)友的熱烈討論。但“檔案執(zhí)法監(jiān)督”這一說法確切嗎?還有沒有更為準確的說法呢?

1.什么是“檔案執(zhí)法監(jiān)督”

“檔案執(zhí)法監(jiān)督”最早是什么時候提出來的，其內(nèi)涵和外延有無演變，筆者沒有研究，但下面說法影響之大卻不容置疑。

1.1檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法規(guī)行為的查處。它是檔案行政監(jiān)督的一種主要手段。檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查按其發(fā)生頻率、監(jiān)督范圍和監(jiān)督檢查對象的違法程度，分為經(jīng)常性監(jiān)督檢查、專指性監(jiān)督檢查和違法案件的查處三種。由河南省檔案局和河南省人民政府法制局部分同志分工編寫的《檔案執(zhí)法監(jiān)督概論》(1991年，豫內(nèi)書號91162)(以下簡稱《概論》)作為“二五”普法教材和檔案干部崗位培訓(xùn)教學(xué)用書，對河南檔案事業(yè)的發(fā)展起到過積極的促進作用。該書第七章《檔案行政監(jiān)督》第五節(jié)《檔案行政監(jiān)督實務(wù)一如何進行檔案執(zhí)法監(jiān)督》，對檔案執(zhí)法監(jiān)督進行了專門論述。

1.2本規(guī)定所稱檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查，是指各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法規(guī)行為的查處。國家檔案局《暫行規(guī)定》對“檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查”的定義與河南省檔案局《概論》對“檔案執(zhí)法監(jiān)督”的定義是一致的。仔細對比，《暫行規(guī)定》第九條與《概論》第七章第五節(jié)中“經(jīng)常性監(jiān)督檢查”，第十條與“專指性監(jiān)督檢查”。第十一條至第二十二條與“對違法案件的查處”，《暫行規(guī)定》第二章《執(zhí)法監(jiān)督檢查機構(gòu)和監(jiān)督檢查員》與《概論》第七章第五節(jié)中“執(zhí)法監(jiān)督檢查機構(gòu)和監(jiān)督檢查員”的內(nèi)容也都高度相似。

1.3檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查包括兩個方面的內(nèi)容，即檔案管理部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和人大、政府、司法、法制等有關(guān)部門以及全社會對檔案執(zhí)法工作的監(jiān)督，也可分為檔案管理部門為行為主體和以檔案管理部門為行為客體兩大部分，以檔案管理部門為行為主體的執(zhí)法監(jiān)督的主要形式就是通過內(nèi)部制度建設(shè)形成部門制約機制，以及開展互查、聯(lián)查、專題調(diào)查、重點抽查等實行執(zhí)法監(jiān)督檢查。以檔案管理部門為行為客體的執(zhí)法監(jiān)督檢查則通過自覺接受政府、人大、司法及社會各界的指導(dǎo)、檢查來實現(xiàn)。

1.4“檔案執(zhí)法監(jiān)督”不是規(guī)范術(shù)語。行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督是兩項既有聯(lián)系又有區(qū)別的工作，也是各類行政執(zhí)法工作中常用的規(guī)范用語。“檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查”如果指的是對檔案執(zhí)法的監(jiān)督檢查，那么《暫行規(guī)定》的題目則表述不準確，應(yīng)該修改為《檔案執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》；如果指的是行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督兩項內(nèi)容，其題目的表述則不規(guī)范，因為無論從行政執(zhí)法理論還是從法制工作實踐角度看，“檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查”都不是行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督兩個概念的合稱或簡稱。

2.與“檔案執(zhí)法監(jiān)督”相關(guān)的幾組概念

除了“檔案執(zhí)法監(jiān)督”外，在檔案工作實踐中我們經(jīng)常遇到的還有檔案執(zhí)法檢查和檔案執(zhí)法調(diào)研。三者雖然說法不同。但監(jiān)督(檢查、調(diào)研)的內(nèi)容卻是一樣的。即主要是檔案行政執(zhí)法，也包括一部分檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。就是說，我們開展的檔案執(zhí)法監(jiān)督(檢查、調(diào)研)既不是嚴格意義上的檔案行政執(zhí)法，也不是嚴格意義上的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。在實踐中，開展檔案執(zhí)法監(jiān)督(檢查、調(diào)研)還多與同級人大常委會有關(guān)專門委員會、政府法制部門聯(lián)合開展，但效果并不很理想。作為檔案行政執(zhí)法主體和檔案行政執(zhí)法監(jiān)督主體之一(應(yīng)該是最主要的)的檔案行政管理部門，明知道活得自己干，不干(不作為)自己也是違法，但為什么還老要拉住人大和政府，將名正言順的檔案行政執(zhí)法搞得不倫不類呢?(人大是行政執(zhí)法監(jiān)督主體，根據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，人大常委會監(jiān)督的對象是一府兩院，其對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查，一是對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議：二是對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。而人民政府主要是對行政執(zhí)法活動進行領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)，一般情況下?？h級以上人民政府很少直接實施行政執(zhí)法行為。)依筆者看，除了有“拉大旗作虎皮”之嫌外，受《暫行規(guī)定》的影響，對檔案行政執(zhí)法和檔案行政執(zhí)法監(jiān)督不加區(qū)分也是原因之一。

本文撰寫過程中，筆者查閱有關(guān)資料時注意到行政監(jiān)督和監(jiān)督行政、行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督、行政監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法檢查三組術(shù)語，覺得正確理解這些術(shù)語的含義，對加上檔案兩個字后，加強和改善檔案行政執(zhí)法很有必要。

2.1行政監(jiān)督與監(jiān)督行政。行政監(jiān)督有時又稱行政監(jiān)督檢查，是指行政主體依法定職權(quán)對相對方遵守法律、法規(guī)、規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為。行政監(jiān)督的主體是享有某項行政監(jiān)督權(quán)的國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織：行政監(jiān)督的對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織：行政監(jiān)督的目的是為了防止和糾正相對方的違法行為，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行和行政目標的實現(xiàn)。監(jiān)督行政是指各類有權(quán)監(jiān)督的主體對行政活動的監(jiān)督，又稱行政法制監(jiān)督。包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，司法機關(guān)的監(jiān)督，審計、監(jiān)察專門監(jiān)督等。

2.2行政執(zhí)法與行政執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法是指有行政執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，對特定的行政相對人和特定的事項進行處理并直接影響行政相對人而言的權(quán)利義務(wù)的行為。行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。

2.3行政監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法檢查。行政監(jiān)督檢查是行政執(zhí)法機關(guān)和法定的組織針對公民、法人和其他組織是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進行的檢查。它是行政執(zhí)法機關(guān)對外行使職權(quán)的一種形式，是行政執(zhí)法的一種類型，屬于行政監(jiān)督的范疇。實施監(jiān)督檢查行為，有時是行政處罰中的一個步驟，有時是為了了解法律、法規(guī)的執(zhí)行情況；不少情況下，行政監(jiān)督檢查并不是一個獨立的行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法檢查是指居于監(jiān)督地位的行政執(zhí)法機關(guān)和法定的組織，對居于被監(jiān)督地位的行政執(zhí)法機關(guān)、法定的組織及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法活動進行的檢查。它是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督活動，屬于行政執(zhí)法監(jiān)督。

3.“檔案執(zhí)法監(jiān)督”其實是檔案行政執(zhí)法

3.1關(guān)于制定《暫行規(guī)定》目的的表述容易使人產(chǎn)生歧義。“為實施檔案法規(guī)，加強檔案行政管理部門的行政監(jiān)督職能，依據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》，制定本規(guī)定?！睂Ρ取逗幽鲜⌒姓C關(guān)執(zhí)法條例》的立法目的：“為加強和改善行政執(zhí)法，保證行政機關(guān)依法行政，依法辦事，促進廉政建設(shè)，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)……結(jié)合我省實際。制定本條例?！焙茱@然，《暫行規(guī)定》更像檔案行政管理部門為了自己管理方便而制定的一部內(nèi)部規(guī)章。

3.2《暫行規(guī)定》關(guān)于監(jiān)督檢查員《執(zhí)法監(jiān)督檢查證》的規(guī)定與現(xiàn)實不符。當(dāng)初國家檔案局制定《暫行規(guī)定》時，國家及各地方對行政執(zhí)法證件還沒有統(tǒng)一規(guī)定。但1997年頒布實施的《(河南省行政機關(guān)執(zhí)法條例>實施辦法》明確規(guī)定：行政機關(guān)工作人員上崗執(zhí)法，必須按照《行政執(zhí)法條例》的規(guī)定經(jīng)過行政執(zhí)法培訓(xùn)和考核，經(jīng)考試和考核合格，取得《河南省行政執(zhí)法證》的，方可上崗執(zhí)法?！逗幽鲜⌒姓?zhí)法證》由省人民政府統(tǒng)一負責(zé)制發(fā)，縣級以上人民政府分級核發(fā)。1998年8月，河南省人民政府進一步發(fā)出了《關(guān)于實行持證上崗亮證執(zhí)法的通告》，決定從1998年9月1日起，全省行政執(zhí)法人員都必須使用省人民政府統(tǒng)一制發(fā)的《河南省行政執(zhí)法證》和《河南省行政執(zhí)法監(jiān)督證》。據(jù)了解，外省市與河南的情況也都差不多。就是說，雖然《暫行規(guī)定》依然有效，但其關(guān)于行政執(zhí)法證件的規(guī)定早已名存實亡。

3.3行政執(zhí)法監(jiān)督是行政執(zhí)法工作的一項專門制度。執(zhí)法實踐中所謂的行政執(zhí)法監(jiān)督，一般特指同級政府法制工作部門對行政機關(guān)、上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容比較廣泛，不僅包括對具體行政執(zhí)法行為監(jiān)督，也包括對抽象行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，同時對行政執(zhí)法人員的資格、執(zhí)法過程、執(zhí)法方式等都可以進行監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督的形式多種多樣，常用的有規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法人員資格管理、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法檢查、實行行政執(zhí)法責(zé)任制等。行政執(zhí)法與行政執(zhí)法監(jiān)督相輔相成，有行政執(zhí)法就有行政執(zhí)法監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督制度作為行政執(zhí)法的一部分不僅在《河南省行政機關(guān)執(zhí)法條例》中得到體現(xiàn)。在省檔案局組織編寫的河南省檔案專業(yè)崗位培訓(xùn)系列教材《檔案學(xué)概論》中也得到認可。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，是指黨、國家和人民對檔案行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行的監(jiān)督，其核心是對縣級以上檔案行政管理部門行政執(zhí)法活動過程中是否堅持依法行政的監(jiān)督。在該書第八章《檔案法規(guī)》第七節(jié)《檔案行政執(zhí)法》中，就專門有一部分來論述檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。

3.4“檔案執(zhí)法監(jiān)督”其實就是檔案行政執(zhí)法。從《暫行規(guī)定》所給的定義看，“各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查”本身就是一種行政監(jiān)督檢查行為，是行政執(zhí)法的一種類型，“依法對違反檔案法規(guī)行為的查處”更是具體行政執(zhí)法行為。拋開用語不規(guī)范、與現(xiàn)行法律法規(guī)不相一致等因素，《暫行規(guī)定》的條款在《河南省行政機關(guān)執(zhí)法條例》中都可以找到相關(guān)的內(nèi)容?？傊m然《暫行規(guī)定》的內(nèi)容既包括檔案行政執(zhí)法。也包括檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，對二者沒有加以區(qū)分，但絕大部分篇幅論述的是檔案行政執(zhí)法。

4.初步結(jié)論

4.1“檔案執(zhí)法監(jiān)督”是個不規(guī)范、不夠準確的說法。隨著行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督等術(shù)語的出現(xiàn)，這一說法應(yīng)退出歷史的舞臺，而代之以檔案行政執(zhí)法和檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。

4.2檔案執(zhí)法監(jiān)督(檢查)，即各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法規(guī)行為的查處，其實就是檔案行政執(zhí)法。它由在取得行政執(zhí)法主體資格的檔案行政管理部門的法制工作機構(gòu)工作的并持有《行政執(zhí)法證》的人員來完成。而檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。多指檔案行政管理部門對本單位及下級檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督檢查，主要查處的是不作為和亂作為，它由檔案行政管理部門持有《行政執(zhí)法監(jiān)督證》的人員來完成。

4.3各級檔案行政管理部門“對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督”是開展檔案行政執(zhí)法，而上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門是開展檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，縣級以上檔案行政管理部門既是檔案行政執(zhí)法主體，也是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的重要主體，同時還是檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的客體。加強檔案法制建設(shè)，目前在市、縣兩級基層檔案行政管理部門當(dāng)緊的是大力開展檔案行政執(zhí)法，因為他們面對的主要是各級各類檔案館、室；而對省級以上檔案行政管理部門而言，主要的是開展檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，因為檔案行政執(zhí)法監(jiān)督可以督促各級檔案行政管理部門更好地履行職責(zé)，保證檔案法律法規(guī)得到更好的貫徹和落實。

4.4《暫行規(guī)定》的主題概念和部分條款內(nèi)容有的表達不夠規(guī)范嚴謹，有的已明顯過時或與《檔案法》等法律法規(guī)不相一致，因而應(yīng)予以廢止。取而代之應(yīng)制定一部《檔案行政執(zhí)法條例》，以加強和改善檔案行政執(zhí)法，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，保護行政相對方的合法權(quán)益。