摘 要：分析高等教育質(zhì)量保障制度性變革的背景和原因、特征與啟示，認(rèn)為高等教育質(zhì)量保障已演化成高等教育體系的重要組成部分。政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，將高校單純的一元保障變?yōu)檎⑸鐣?huì)和高校復(fù)合的多元保障；政府、社會(huì)、高校三方保障主體的相互博弈與制衡，使變革呈現(xiàn)相互靠攏的趨同現(xiàn)象；質(zhì)量保障重點(diǎn)由校外轉(zhuǎn)向校內(nèi)，彰顯校內(nèi)質(zhì)量保障的基礎(chǔ)性地位；質(zhì)量保障的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，為我國(guó)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：高等教育；質(zhì)量保障；制度；變革

20世紀(jì)80年代以來，高等教育出現(xiàn)了一次重大的制度性變革，這就是高等教育質(zhì)量保障成為高等教育體系的重要組成部分。本文僅對(duì)這場(chǎng)制度性變革的背景和原因、特征與啟示作一些探析。

一

在發(fā)達(dá)國(guó)家，高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的起源可以追溯到100多年以前。但是，高等教育質(zhì)量保障作為一項(xiàng)重要的制度安排或一個(gè)完整的體系，則是20世紀(jì)80年代以后的事情。高等教育質(zhì)量保障之所以成為高等教育制度演進(jìn)的新階段，是有其深刻的、多方面的背景和原因的。

1﹒關(guān)注高等教育質(zhì)量是大眾化的必然結(jié)果。20世紀(jì)后半葉，高等教育出現(xiàn)了持續(xù)擴(kuò)張的全球化浪潮。戰(zhàn)后相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境，科技革命的迅猛發(fā)展和各國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，高等教育對(duì)受教育者個(gè)人和社會(huì)的巨大回報(bào)，以及民主化浪潮對(duì)各國(guó)教育觀念和政策的影響等，推動(dòng)了各國(guó)政府加快發(fā)展高等教育的步伐。世界高等教育在校生總數(shù)由1960年的1300萬人增加到1995年的8170萬人，凈增長(zhǎng)了5倍[1]。另?yè)?jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織最新統(tǒng)計(jì)資料顯示，在2002～2003年度被列入統(tǒng)計(jì)的207個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，已有95個(gè)國(guó)家或地區(qū)的高等教育毛入學(xué)率達(dá)到或超過15%，其中33個(gè)國(guó)家處于高等教育普及化階段，62個(gè)國(guó)家或地區(qū)處于高等教育大化化階段[2]。各國(guó)擴(kuò)大高等教育規(guī)模主要是通過精英大學(xué)巨型化、大力發(fā)展高等職業(yè)教育和私立高等教育等方式實(shí)現(xiàn)的。但是，隨著高等教育的快速擴(kuò)張，高等教育自身在類型與結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與功能、領(lǐng)導(dǎo)與決策、課程與教學(xué)形式、學(xué)生學(xué)習(xí)方式與學(xué)習(xí)經(jīng)歷、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)、入學(xué)與選拔、學(xué)術(shù)管理與資金籌措等方面也發(fā)生顯著的質(zhì)的變化，多樣化已經(jīng)成為大眾高等教育的基本特征。如何規(guī)避和化解大眾化階段因發(fā)展失控、發(fā)展失序、發(fā)展失范、發(fā)展失衡所導(dǎo)致的質(zhì)量危機(jī)，就成為整個(gè)社會(huì)、政府和高校共同關(guān)注的焦點(diǎn)。顯而易見，傳統(tǒng)的精英教育體制下由高校自身保障質(zhì)量的制度安排已不能滿足政府、社會(huì)、家長(zhǎng)和個(gè)人對(duì)高等教育質(zhì)量的需求，發(fā)展與大眾高等教育相配匹的、多方協(xié)同保障質(zhì)量的新制度就成為歷史的必然。

2﹒質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)化潮流的影響。質(zhì)量保障就其學(xué)科門類來講，應(yīng)該屬于管理學(xué)的范疇，高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的發(fā)展，當(dāng)然與工商界質(zhì)量保障活動(dòng)的演進(jìn)息息相關(guān)。質(zhì)量管理自20世紀(jì)初在美國(guó)興起后，先后經(jīng)歷了質(zhì)量檢驗(yàn)階段、統(tǒng)計(jì)質(zhì)量控制階段、全面質(zhì)量管理階段和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)化階段。前三個(gè)階段的質(zhì)量管理活動(dòng)主要是在單個(gè)企業(yè)中進(jìn)行的，由事后檢查到事先預(yù)防再到全面、全程和全員的質(zhì)量管理。質(zhì)量管理思想的每一次升華，都極大地提高了企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和管理水平。然而，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，單個(gè)企業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作遇到極大困難，主要是缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去判定不同類型和不同性質(zhì)企業(yè)的質(zhì)量能力。正如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化主席海因茨所指出的：“技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)的發(fā)展無不同全球標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有密切關(guān)系，因?yàn)楹笳弑ＷC了前者的通用性和互換性”[3]。有鑒于此，1987年國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)推出ISO9000質(zhì)量管理和質(zhì)量保證系列標(biāo)準(zhǔn)，為世界質(zhì)量管理和保障活動(dòng)提供了一個(gè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。ISO9000族國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的目的和靈魂是質(zhì)量改進(jìn)，它包括對(duì)內(nèi)建立和實(shí)施全面有效的質(zhì)量管理體系和對(duì)外建立和實(shí)施多方監(jiān)控的質(zhì)量保證體系兩個(gè)方面，ISO9000族國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的推進(jìn)及完善，將單個(gè)企業(yè)的質(zhì)量管理擴(kuò)展到包括教育在內(nèi)的所有行業(yè)，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的影響，目前已為100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)等同或等效采用。實(shí)施ISO9000族國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，已成為通向國(guó)際市場(chǎng)的“通行證”，這對(duì)高等教育思考和解決自身的質(zhì)量問題產(chǎn)生了深刻的影響。

3﹒西方治理變革極大地改變了政府與高校的相互關(guān)系。高等教育質(zhì)量保障制度的出現(xiàn)，在相當(dāng)程度上是政府的職能發(fā)生顯著變化的結(jié)果，而這與西方20世紀(jì)80年代以來所出現(xiàn)的治理變革有著密切的關(guān)系。全球治理委員會(huì)1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中曾對(duì)治理作如下定義：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[4]現(xiàn)代治理的出現(xiàn)，是社會(huì)資源配置中市場(chǎng)失效和國(guó)家失效的結(jié)果。治理的目的是要在政治國(guó)家與市民社會(huì)之間建立一種新穎的合作管理的關(guān)系，以最大限度地增進(jìn)公共利益。由此，傳統(tǒng)社會(huì)的無限政府、人治政府、專制政府和集權(quán)政府必須向符合善治要求的有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府的方向轉(zhuǎn)變。有人認(rèn)為，“如果說民主政治制度的建立是人類歷史上第一次最偉大的制度性革命，那么，治理的出現(xiàn)就是對(duì)民主制度的深刻革命”[5]。治理變革對(duì)高等教育的影響是顯而易見的，它改變了政府、社會(huì)與高校的相互關(guān)系。在這之前，大學(xué)游離于國(guó)家和社會(huì)之外，沒有主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。政府的責(zé)任只是為大學(xué)提供資源和保證學(xué)術(shù)自由的環(huán)境。隨著治理變革及新公共管理理論的出現(xiàn)，政府改變了以往對(duì)高校的盲目信任，轉(zhuǎn)而依靠合同、績(jī)效、撥款、評(píng)估、代理以及市場(chǎng)機(jī)制等方式與高校發(fā)生新的聯(lián)系，同時(shí)擴(kuò)大高校的自主權(quán)。政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上要求高等教育必須進(jìn)行相應(yīng)的體制改革，以進(jìn)一步提高質(zhì)量、效率與活力。向政府和社會(huì)保證質(zhì)量就成為高等教育體制改革的重要組成部分。

4﹒經(jīng)費(fèi)短缺與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)高等教育質(zhì)量構(gòu)成雙重壓力。經(jīng)費(fèi)短缺是高等教育大眾化、普及化進(jìn)程中各國(guó)普遍面臨的共同問題。由于高等教育規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，國(guó)家無力滿足日益膨脹的高教投資需求，從而導(dǎo)致全球性高等教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺和高等教育公共開支明顯下降。1985年至1995年，全球高等教育人均公共開支占人均國(guó)民生產(chǎn)總值的比例由66.1%下降至58.2%。[6]為了維持龐大的公共開支，政府日益重視在高等教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和促使高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，由此導(dǎo)致高等院校面臨日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要集中在生源市場(chǎng)、就業(yè)市場(chǎng)、資金市場(chǎng)和科技服務(wù)市場(chǎng)等幾個(gè)方面，只有能夠吸引優(yōu)質(zhì)的生源、培養(yǎng)出優(yōu)秀的畢業(yè)生、掌握了充裕的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和獲取了大量的科技服務(wù)項(xiàng)目的高校，才會(huì)具有較大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)聲譽(yù)。而這一切，都取決于高校能否提供優(yōu)質(zhì)的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)。由此可見，高校在經(jīng)費(fèi)短缺和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力下，建立健全質(zhì)量保障體系，對(duì)于它獲得校內(nèi)外各方的信任與支持并最終贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是至關(guān)重要的。

二

在上述背景下，20世紀(jì)80年代后，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了一股關(guān)注質(zhì)量、保障質(zhì)量的“熱潮”，這股“熱潮”持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)，波及范圍之廣、影響力之大，都是前所未有的，實(shí)際上演化成高等教育制度的一次重大變革。細(xì)究起來，它有如下主要特征：

1﹒強(qiáng)制性制度變遷居主導(dǎo)地位。林毅夫認(rèn)為，制度變遷主要有兩種模式：一種是自下而上的誘致性制度變遷，它受利益的驅(qū)使，“由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”；一種是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，它由國(guó)家強(qiáng)制推進(jìn)，“由政府命令和法律引入和實(shí)行”。[7]除個(gè)別國(guó)家外，高等教育質(zhì)量保障的推行，具有明顯的強(qiáng)制性制度變遷的特征。主要表現(xiàn)在：國(guó)家始終是質(zhì)量保障的主導(dǎo)力量，它通過自上而下的立法和政策變革，將高校單純的一元保障變?yōu)檎⑸鐣?huì)和高校協(xié)同的多元復(fù)合保障，從而將質(zhì)量保障納入了高等教育體系的重要組成部分。

20世紀(jì)七八十年代，世界各國(guó)高等教育規(guī)模在戰(zhàn)后的恢復(fù)和擴(kuò)張后，遇到了石油危機(jī)的沖擊、削減經(jīng)費(fèi)的浪潮以及科技革命迅猛發(fā)展等多重壓力，使得各國(guó)均出現(xiàn)了高等教育的整體性不適應(yīng)癥狀，并集中地表現(xiàn)在教育質(zhì)量下滑的事實(shí)上。無論是歐洲的高輟學(xué)率，還是中國(guó)的低入學(xué)率；無論是拉美的學(xué)生潮，還是日本的“學(xué)歷病”；無論是印度的“過度性擴(kuò)張”，還是美國(guó)中學(xué)的低質(zhì)量，實(shí)際上反映了高等教育從精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)型后對(duì)舊的教育觀念、體制、結(jié)構(gòu)、模式等的沖擊和挑戰(zhàn)。高等教育質(zhì)量已越出“象牙塔”，而與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求息息相關(guān)。高等教育出現(xiàn)了如同諾斯所認(rèn)為的稀缺性、競(jìng)爭(zhēng)、認(rèn)知、選擇等制度變遷的基本動(dòng)因，[8]建立高等教育質(zhì)量保障體系由此成為各國(guó)政府變革高等教育制度的重要使命。1983年美國(guó)發(fā)表《國(guó)家處于危機(jī)之中，教育改革勢(shì)在必行》的報(bào)告，1984年法國(guó)公布《高等教育法》，1985年荷蘭出臺(tái)《高等教育：自治與質(zhì)量》的政策性文件，同年中國(guó)發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，1987年英國(guó)發(fā)表《高等教育：迎接挑戰(zhàn)》的白皮書，1991年日本文部省修訂《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》，1993年瑞典、丹麥頒布新的高等教育法，……各國(guó)幾乎是不約而同地開啟了由政府主導(dǎo)、社會(huì)和高校參與的質(zhì)量保障制度變遷的歷史進(jìn)程，這一進(jìn)程至今尚未完全結(jié)束。

2﹒多樣化保障模式顯“趨同”本色。在高等教育質(zhì)量保障制度化的進(jìn)程中，由于各國(guó)發(fā)展高等教育的理念和路徑不同，環(huán)境和條件各異，形成了多樣化的保障模式。例如，美國(guó)的分權(quán)體制形成了以認(rèn)證為特色的保障模式，法國(guó)的集權(quán)體制產(chǎn)生了以評(píng)估為特色的保障模式，英國(guó)的混和體制造就了以審核為特色的保障模式。但是，各國(guó)高等教育質(zhì)量保障的制度化進(jìn)程，亦是在相互學(xué)習(xí)和借鑒中進(jìn)行的，并逐漸出現(xiàn)了一種相互靠攏的“趨同”現(xiàn)象。這種“趨同”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以集權(quán)為主的國(guó)家由于無法滿足高校擴(kuò)張對(duì)資源的全部需求，轉(zhuǎn)而減少對(duì)高校的直接干涉，以“分權(quán)”、“松綁”等方式賦予高校更大的自主權(quán)，并注意引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借助社會(huì)中介參與質(zhì)量保障。荷蘭“以自治換質(zhì)量”頗具代表性。二是以分權(quán)為主的國(guó)家則試圖加大政府對(duì)高等教育的影響力，主要是通過立法、資助、認(rèn)可、授權(quán)等方式，將高等教育納入到國(guó)家需要的軌道運(yùn)行，減少高等院校的隨意行為。例如，美國(guó)聯(lián)邦教育部(USDE)和高等教育認(rèn)證委員會(huì)(CHPA)每年都公布被其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)名單，各認(rèn)證機(jī)構(gòu)公布已接受并通過其認(rèn)證的院校和專業(yè)名單，只有通過了被認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的院校和專業(yè)，才具有獲取聯(lián)邦資金和學(xué)生資助的資格。三是引入中介機(jī)構(gòu)充當(dāng)整個(gè)質(zhì)量保障的協(xié)調(diào)者。由于質(zhì)量保障涉及多方保障主體，不同的保障主體之間因利益不同而具有不同的價(jià)值取向，再加上高校在本質(zhì)上是一個(gè)學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，因而使得高等教育質(zhì)量保障成為一項(xiàng)十分復(fù)雜的專業(yè)性工作，它需要借助專業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，運(yùn)用專業(yè)化的評(píng)估理論、方法和技術(shù)，平衡不同保障主體的不同價(jià)值取向。因此，不論是集權(quán)國(guó)家還是分權(quán)國(guó)家，都必須借助中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校進(jìn)行間接“遙控”，并在政府、社會(huì)和高校之間預(yù)設(shè)一塊“緩沖地帶”。從實(shí)踐看，無論是官方、半官方還是民間中介機(jī)構(gòu)，無論是元評(píng)估還是具體的認(rèn)證、審核和評(píng)估，中介機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作都已成為世界各國(guó)和地區(qū)普遍采用的方法。

3﹒校內(nèi)質(zhì)量保障是制度性變革的基礎(chǔ)。高等教育質(zhì)量保障有多種不同的保障方式，從目前世界各國(guó)的情況看，以校內(nèi)質(zhì)量保障和校外質(zhì)量保障相結(jié)合的模式較為普遍，并且保障的重點(diǎn)在教學(xué)領(lǐng)域。例如，美國(guó)的專業(yè)認(rèn)證、荷蘭的學(xué)位課程認(rèn)證、英國(guó)的校外督導(dǎo)員制度、日本的第三者評(píng)價(jià)、中國(guó)的本科教學(xué)工作水平評(píng)估，都主要是針對(duì)教學(xué)領(lǐng)域的，一般都按照被評(píng)院校的自我評(píng)價(jià)——外部同行專家評(píng)價(jià)和現(xiàn)場(chǎng)訪問——研究評(píng)估信息、作出評(píng)估結(jié)論——公布評(píng)估報(bào)告的基本程序進(jìn)行。但是，究竟是以校內(nèi)質(zhì)量保障為主體還是以校外質(zhì)量保障為重心，許多國(guó)家在實(shí)踐中并未能加以很好的解決。近一二十年來，大多數(shù)國(guó)家主要是從政府的視角建構(gòu)高等教育質(zhì)量保障體系，更多地關(guān)注如何建立高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，如何加強(qiáng)高等教育評(píng)估整體設(shè)計(jì)，如何加強(qiáng)評(píng)估中介組織的權(quán)威性建設(shè)，如何加強(qiáng)質(zhì)量評(píng)估與財(cái)政撥款的有機(jī)結(jié)合等等，而漠視了校內(nèi)質(zhì)量保障的制度化建設(shè)。一些國(guó)家質(zhì)量保障實(shí)施多年，效果并不理想。例如，英國(guó)在校外評(píng)估方面有著精美的設(shè)計(jì)，主要是通過高等教育基金委員會(huì)(HEFCS)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，委托高等教育質(zhì)量保證署(QAA)和科研評(píng)估組(RAE)分別對(duì)高校進(jìn)行學(xué)術(shù)評(píng)估、科研評(píng)估，其中學(xué)術(shù)評(píng)估又分為學(xué)科評(píng)估和院校評(píng)估。然而，大規(guī)模的評(píng)估，耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，評(píng)估結(jié)果卻極具諷刺性，每個(gè)學(xué)科的教學(xué)質(zhì)量都難以顯示出差異，這遭致了高等教育界的廣泛質(zhì)疑和批評(píng)，迫使高等教育質(zhì)量保證署(QAA)自2003年起用院校審核取代學(xué)術(shù)評(píng)估。新的評(píng)估方法的最大特點(diǎn)是認(rèn)為高等教育質(zhì)量保障是院校自己的責(zé)任，因此，審核的重點(diǎn)不是直接評(píng)估高校的教學(xué)質(zhì)量，而是評(píng)估高校內(nèi)部質(zhì)量保障機(jī)制的有效性。[9]英國(guó)將評(píng)估重點(diǎn)由外部轉(zhuǎn)向內(nèi)部，充分說明了校內(nèi)質(zhì)量保障在整個(gè)高等教育質(zhì)量保障體系中的作用和地位。

4﹒質(zhì)量保障呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的國(guó)際化趨勢(shì)。質(zhì)量保障既是本土的，更是國(guó)際的，這是由經(jīng)濟(jì)全球化所決定的。20世紀(jì)80年代以來，“質(zhì)量”一直是聯(lián)合國(guó)教科文組織有關(guān)高等教育發(fā)展的三個(gè)核心理念之一。國(guó)際高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)(INQAAHE)已從1991年成立之初的40個(gè)成員擴(kuò)展到2005年的160多個(gè)。發(fā)達(dá)國(guó)家在學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)與相互承認(rèn)、學(xué)分互換與轉(zhuǎn)移、專業(yè)資格認(rèn)證、課程等值、信息共享等方面開展了廣泛的國(guó)際合作與交流，力圖建立起“國(guó)際公認(rèn)的可比較的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的跨境高等教育發(fā)展的需要。例如，歐洲委員會(huì)通過波隆那計(jì)劃負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)歐洲各國(guó)制定學(xué)分互換條例；歐洲議會(huì)和聯(lián)合國(guó)教科文組織一起設(shè)立了一個(gè)認(rèn)證和信息網(wǎng)(ENEC/NAREC)，試圖建立一套國(guó)際學(xué)分互認(rèn)程序；歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)(EUA)發(fā)起在歐洲大學(xué)間設(shè)立6個(gè)網(wǎng)絡(luò)，從各個(gè)方面來評(píng)價(jià)各大學(xué)的質(zhì)量的活動(dòng)；歐洲質(zhì)量保障網(wǎng)(ENQA)則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)質(zhì)量機(jī)構(gòu)的工作；歐洲高等教育區(qū)把歐洲學(xué)術(shù)資格框架、歐洲高等教育質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則、以及學(xué)位和學(xué)時(shí)的互認(rèn)作為最關(guān)鍵的三大特征，要求各國(guó)予以遵循。1989年由美國(guó)、加拿大、英國(guó)、愛爾蘭、澳大利亞和新西蘭等六國(guó)在華盛頓簽署的第一份有關(guān)工程學(xué)士學(xué)位專業(yè)認(rèn)證國(guó)際相互承認(rèn)的協(xié)議，目前已極具國(guó)際影響力。這表明，高等教育質(zhì)量保障一開始就具有鮮明的國(guó)際化特征，并率先在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家形成協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際間高等教育質(zhì)量保障的交流與合作，認(rèn)真借鑒和吸收好的做法與經(jīng)驗(yàn)，將高等教育質(zhì)量保障構(gòu)建成一個(gè)開放的體系。

三

多元質(zhì)量保障融入高等教育體系是20世紀(jì)80年代以來高等教育制度變革的重大事件，它給我們的啟示是多方面的：

1﹒通過評(píng)估等保障措施促進(jìn)高等教育質(zhì)量提高是世界各國(guó)和地區(qū)的共同經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)抉擇。我國(guó)自1994年以來先后啟動(dòng)了高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)價(jià)、隨機(jī)性評(píng)價(jià)和優(yōu)秀評(píng)價(jià)，2002年底又將以上三種評(píng)價(jià)整合為本科教學(xué)工作水平評(píng)估。至2006年，先后接受教育部評(píng)估的本科院校達(dá)到454所，其中接受五年一輪次本科教學(xué)工作水平評(píng)估的高校共171所。本科教學(xué)評(píng)估成為教育部“提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”(周濟(jì)，2006)。然而，在評(píng)估過程中也暴露出不少問題。從理論上看，高校既是質(zhì)量保障的對(duì)象，也是質(zhì)量保障的主體，但在政府主導(dǎo)評(píng)估的條件下，高校的主體地位難以彰顯，只能以政府的評(píng)估價(jià)值為依歸。如何理清政府、社會(huì)和高校在質(zhì)量保障中的相互關(guān)系，是一重大的理論問題。從歷史上看，我國(guó)長(zhǎng)期缺乏大學(xué)自治的基礎(chǔ)和傳統(tǒng)，高校只是政府的附屬部門。高校不能作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，也就缺乏自我保障的內(nèi)在動(dòng)力和自律能力。從政策上看，我國(guó)不僅缺乏適合國(guó)情的完整配套的相關(guān)法律和政策體系，而且缺乏具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，這使得各高校所建構(gòu)的質(zhì)量保障體系支離破碎，雜亂無章，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。從實(shí)踐上看，由于不少高校是被動(dòng)應(yīng)對(duì)評(píng)估，缺乏對(duì)外部評(píng)估作用的清醒認(rèn)識(shí)，因而浮躁心態(tài)盛行，形式主義泛濫，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)校的聲譽(yù)。從文化上看，質(zhì)量保障也缺乏開放、民主、寬容的文化土壤。這表明我國(guó)在經(jīng)歷了自1999年的連續(xù)擴(kuò)招后，迫切需要一個(gè)調(diào)整期來加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，完善質(zhì)量保障，以提升我國(guó)高等教育的整體水平。西方國(guó)家20世紀(jì)七八十年代也曾出現(xiàn)過類似的調(diào)整期，正是質(zhì)量保障的出現(xiàn)，才使它們找到了擺脫質(zhì)量綜合癥的有力杠桿。積極借鑒國(guó)際上有關(guān)質(zhì)量保障的理論、政策、技術(shù)和方法以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)高等教育質(zhì)量保障是完全必要的。

2﹒高等教育質(zhì)量保障是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)保障主體，要提高保障的公正性、科學(xué)性和有效性，必須對(duì)各保障主體的職責(zé)作出明晰的、合理的劃分。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著世界各國(guó)和地區(qū)高等教育體制改革的深入，高等教育質(zhì)量保障正日益走向公正和科學(xué)，更加注重它的有效性。這與各質(zhì)量保障主體的合理分工是分不開的。首先，政府職能已由直接管理轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，政府不再直接介入評(píng)估，而將大量的、具體的評(píng)估事務(wù)交給社會(huì)中介組織。政府主要負(fù)責(zé)制定或者認(rèn)可基本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，并對(duì)高校的自評(píng)和中介組織的他評(píng)予以監(jiān)督。這既可以避免將評(píng)估方案的制訂者、實(shí)施者和評(píng)價(jià)者混為一體，影響評(píng)估的公正性和科學(xué)性，又可以避免因直接介入評(píng)估對(duì)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由可能造成的損害。其次，經(jīng)政府認(rèn)可的社會(huì)中介組織越來越多地參與高校的質(zhì)量保障，接受政府或高校委托的專業(yè)性認(rèn)證等，協(xié)調(diào)政府與高校的相互關(guān)系，充當(dāng)了“緩沖組織”的角色。這既可以使高校在合理限度內(nèi)維護(hù)其自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由，又可以使政府專注于宏觀管理和間接調(diào)控，充當(dāng)監(jiān)督和保證者的角色。再次，高校隨著辦學(xué)主體地位的加強(qiáng)，其質(zhì)量保障的主體地位也相應(yīng)地得到加強(qiáng)。政府和社會(huì)都認(rèn)為，高校應(yīng)承擔(dān)最主要、最直接的保障責(zé)任，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督也是其應(yīng)盡的職責(zé)。因此，不論是何種保障模式，建立和完善校內(nèi)質(zhì)量保障體系都是高校共同的做法。由于體制原因，目前我國(guó)實(shí)行的是政府主導(dǎo)評(píng)估，學(xué)校被動(dòng)應(yīng)付，社會(huì)中介組織作用有限，與合理的職責(zé)劃分還有相當(dāng)?shù)木嚯x。因此，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，在高等教育體制改革中進(jìn)一步明確政府、社會(huì)和高校的相互關(guān)系顯得尤為重要。

3﹒高等教育質(zhì)量保障的運(yùn)行基礎(chǔ)是完善的校內(nèi)質(zhì)量保障，這是高校真正成為依法自主辦學(xué)實(shí)體的關(guān)鍵。從世界各國(guó)和地區(qū)的制度安排看，政府和社會(huì)對(duì)高校的質(zhì)量保障主要是從機(jī)構(gòu)、學(xué)科專業(yè)、學(xué)位課程、科研等幾個(gè)方面進(jìn)行的，涉及到審核、認(rèn)證、評(píng)估等幾種方式，但上述質(zhì)量保障活動(dòng)都以校內(nèi)自我評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，考察的重點(diǎn)是看學(xué)校內(nèi)部是否有完善的質(zhì)量保障體系。只有當(dāng)學(xué)校向政府和社會(huì)證實(shí)了它的質(zhì)量承諾時(shí)，學(xué)校才會(huì)獲得更大的自主權(quán)。荷蘭“以自治換質(zhì)量”代表了各國(guó)政府的一種普遍看法。我國(guó)顯然在法律上早已明確了高校的辦學(xué)自主權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中高校卻常常抱怨其辦學(xué)自主權(quán)沒有得到多少落實(shí)。這固然有政府需要轉(zhuǎn)變職能的問題，也與高校難以自律、缺乏自我約束機(jī)制有極大關(guān)系。近年來，我國(guó)許多高校盲目擴(kuò)張規(guī)模，任意擴(kuò)大校園，拼命舉債貸款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這些高校的實(shí)際承受能力。據(jù)《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》社會(huì)藍(lán)皮書稱，2005年我國(guó)高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間。按照嚴(yán)格的財(cái)務(wù)核算制度，一些高校其實(shí)已經(jīng)破產(chǎn)。[10]高校的無序擴(kuò)張為后續(xù)發(fā)展和質(zhì)量建設(shè)留下了極大的隱患。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將制度性變革的重點(diǎn)放在校內(nèi)質(zhì)量保障體系的建構(gòu)上是完全必要的，這也是增強(qiáng)高校辦學(xué)活力的重要環(huán)節(jié)。

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