摘 要：城市社區(qū)管理和發(fā)展的真正基礎(chǔ)是把社區(qū)建設(shè)成承接政府社會管理服務(wù)職能，企事業(yè)單位及其他部門基礎(chǔ)保障功能社會化的動態(tài)發(fā)展載體。創(chuàng)建“三元一體”的城市社區(qū)管理目標(biāo)，就是建設(shè)這樣的發(fā)展載體，其中的三元，即政府、社區(qū)和社區(qū)民間組織，分別承擔(dān)著一定的角色，協(xié)同推動社區(qū)管理的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；角色定位；三元一體

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004—1494(2008)02—0063—04

就中國當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)境遇而言，社區(qū)管理方式的創(chuàng)新是構(gòu)建和諧社會的一個現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。從中國和諧社會構(gòu)建的方法論角度看，探索新的社區(qū)管理目標(biāo)，將成為實(shí)現(xiàn)社會和諧可參考的社區(qū)管理方式，預(yù)示著由政府包攬的、不容社會其他力量進(jìn)入的、封閉單一的傳統(tǒng)管理模式，向現(xiàn)代政府導(dǎo)控、多元主體、平等參與、以人為本、公平正義的公共治理模式的轉(zhuǎn)型。社區(qū)管理和發(fā)展的真正基礎(chǔ)是把社區(qū)建設(shè)成承接政府社會管理服務(wù)職能，企事業(yè)單位及其他部門基礎(chǔ)保障功能社會化的動態(tài)發(fā)展載體。創(chuàng)建“三元一體”的社區(qū)管理目標(biāo)，就是建設(shè)這樣的發(fā)展載體，其中的三元，即政府、社區(qū)和社區(qū)民間組織，而社區(qū)民間組織是驅(qū)動力。

一、城市社區(qū)管理目標(biāo)中各角色的定位

1、政府的角色定位。

社區(qū)管理中大的決策權(quán)、計劃權(quán)、組織權(quán)和控制權(quán)都集中于政府，政府的政策和態(tài)度往往被認(rèn)為是社區(qū)管理的第一決定要素。政府在社區(qū)管理中的作用是十分重要的，政府行為的發(fā)揮將決定社區(qū)建設(shè)的方向和成果，限制任何偏離社區(qū)管理總目標(biāo)的組織行為和個人行為，保障社區(qū)管理的健康發(fā)展。

從嚴(yán)格邏輯意義上來看，政府部門的派出組織“進(jìn)入社區(qū)”只能通過社區(qū)組織來實(shí)施，否則政府轉(zhuǎn)移出去的管理職能又會以一種特殊的方式連同其他部門(企事業(yè))單位，一起回到政府手中，這種因?yàn)槁毮堋奥糜位貧w式”帶來的浪費(fèi)和低效率使行政和社會成本更加膨脹。政府的派出機(jī)構(gòu)有各自的業(yè)務(wù)范圍或領(lǐng)域，對于社區(qū)發(fā)展只有輔助和指導(dǎo)作用，當(dāng)前我國社區(qū)管理仍需要政府的大力推動和支持，以整合社區(qū)資源，發(fā)揮社會功能。而政府的角色定位要從下列方面著手：

第一，宏觀規(guī)劃。政府要站在全局的高度，從整體和長遠(yuǎn)的角度來制定社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮，綜合安排，合理開發(fā)和配置社區(qū)資源，有效發(fā)揮社區(qū)資源的整體效益，指導(dǎo)社區(qū)制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施和方法。

第二，組織協(xié)調(diào)。社區(qū)管理是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，牽動著政府、社會各個系統(tǒng)環(huán)節(jié)的利益關(guān)系。政府通過對業(yè)務(wù)部門的管理，指導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門，從不同的方面參與，支持、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

第三，規(guī)范引導(dǎo)。政府可以運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等方式，對社區(qū)的各組織、團(tuán)體和個體行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。在社區(qū)管理中，政府是最具權(quán)威性的組織，可以通過法律保障和規(guī)范社區(qū)居民自治活動，實(shí)現(xiàn)有序的參與。

第四，財力支持。政府掌握著決定社區(qū)生存和發(fā)展的主要政治力量和經(jīng)濟(jì)手段，政府擁有和調(diào)配國家大部分公共資源，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展在物質(zhì)和資金方面都需要政府的大力支持。運(yùn)用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，可以不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。

2、社區(qū)的角色定位。

社區(qū)組織是整個社會組織的有機(jī)組成部分，是社區(qū)管理工作的載體和開展社會工作的前提租重要保證，社區(qū)的基礎(chǔ)是社區(qū)組織，沒有社區(qū)組織，就沒有社區(qū)的存在，社區(qū)的成熟與否是以社區(qū)組織的成熟為標(biāo)志的。

建設(shè)和諧社區(qū)條件下的城市社區(qū)管理應(yīng)是社會職能型的，社區(qū)管理需要多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，社區(qū)管理職能主要通過相對獨(dú)立的、充分體現(xiàn)居民自治原則的組織去實(shí)現(xiàn)，在管理目標(biāo)中，依法建立政府與社區(qū)組織之間的職責(zé)權(quán)限，重塑社區(qū)的角色。政府主導(dǎo)容易導(dǎo)致社區(qū)組織角色定位模糊，社區(qū)組織只是被動地執(zhí)行上一級政府組織下派的任務(wù)，變成了各級政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會分工與職能的不斷分化，社會資源的主體逐漸具有復(fù)雜化、多樣化和多元化的特點(diǎn)；社區(qū)組織會得到相應(yīng)的發(fā)展，當(dāng)其規(guī)模達(dá)到一定程度的時候，各類社區(qū)組織形式就會以強(qiáng)烈的愿望要求部分或者全部自治，以滿足各自內(nèi)部職能變化的要求。建立與政府組織分工協(xié)作的關(guān)系，替代原來的垂直式行政隸屬關(guān)系。這樣，社區(qū)組織與政府之間不再是以前的命令與控制關(guān)系，而是一種以分工為基礎(chǔ)的契約關(guān)系，建立社區(qū)與政府之間分工協(xié)作型的關(guān)系(見圖1的關(guān)系模型圖)，將使得社區(qū)組織管理的治理結(jié)構(gòu)變得更為靈活，更易于與其他組織形成協(xié)調(diào)關(guān)系，更易于滿足社區(qū)居民的需要，更易于實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理目標(biāo)。

3、社區(qū)民間組織的角色定位。

社區(qū)民間組織在近幾年得到了長足發(fā)展，它是新時期社區(qū)工作新的拓展，是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求和社區(qū)服務(wù)深入發(fā)展的產(chǎn)物，是城市進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是城市社區(qū)文明進(jìn)步的標(biāo)志。作為政府和廣大社區(qū)居民之間的中介組織——社區(qū)民間組織，應(yīng)時、順勢、適機(jī)崛起，應(yīng)當(dāng)也能夠成為有效整合社區(qū)資源的“驅(qū)動器”這一角色，在推動社區(qū)文化、體育、衛(wèi)生、教育、治安等管理和建設(shè)方面發(fā)揮其驅(qū)動功能。

社區(qū)民間組織能夠成為社區(qū)管理的“驅(qū)動器”，主要因?yàn)椋阂皇撬邆渖鐣?、專業(yè)化的志愿人員，為社區(qū)居民服務(wù)；二是社區(qū)服務(wù)中，“以人為本”和人性化服務(wù)理念被確立，為社區(qū)居民提供最大限度的服務(wù)，創(chuàng)造品牌社區(qū)是組織成員精心打造的目標(biāo)；三是社區(qū)民間組織能整合社區(qū)擁有的資源，同時可通過社會渠道擴(kuò)充資源，還可在共同的信仰和情感基礎(chǔ)上，通過習(xí)慣、習(xí)俗和一些傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在共享的規(guī)范秩序平臺上的社會整合。

二、構(gòu)建“三元一體”的社區(qū)管理目標(biāo)

(一)政府行為的路徑選擇與方式優(yōu)化

1、政府行為的路徑選擇。

第一，科學(xué)規(guī)劃社區(qū)。政府要強(qiáng)化自身意識，認(rèn)識到社區(qū)發(fā)展的綜合性很強(qiáng)，涉及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展多個方面，要著眼于經(jīng)濟(jì)和社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，做好系統(tǒng)規(guī)劃，保證社區(qū)規(guī)劃的前瞻性、全面性；從戰(zhàn)略角度為社區(qū)管理制定中、長、短期相結(jié)合的規(guī)劃。健全公眾參與機(jī)制，讓社區(qū)居民有機(jī)會參與對社區(qū)的規(guī)劃。

第二，重塑政府和社區(qū)關(guān)系。重塑政府與社區(qū)的關(guān)系，就是要真正改變過去二者之間存在的單項控制和監(jiān)督的行政關(guān)系，建立滿足社區(qū)多元化需求的橫向互動合作網(wǎng)絡(luò)。政府對宏觀層面的社區(qū)事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織和管理；微觀層面的事務(wù)由社區(qū)來組織和管理，形成水平式雙向互動新關(guān)系。

2、政府行為方式的優(yōu)化。

第一，因地制宜，分類管理。構(gòu)建和諧社區(qū)，政府應(yīng)針對不同類型的社區(qū)采取不同的管理方式，在政策、財力投入和人員安排上有所不同。社區(qū)居民因文化素質(zhì)、社會地位、收入水平、居住狀況和生活質(zhì)量的差異，可分為物業(yè)管理型、非物業(yè)管理型和混合管理型三種類型。物業(yè)管理型社區(qū)居民多為中產(chǎn)以上階層，受教育程度高，經(jīng)濟(jì)收入高。非物業(yè)管理型社區(qū)多為近三、四十年來的居民住宅區(qū)，社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施差，居民受教育水平低，是現(xiàn)階段企業(yè)和中介組織難以進(jìn)入的“盲區(qū)”，部分社區(qū)為前兩者的混合，多為開發(fā)商在舊有居住區(qū)或居住區(qū)邊緣開發(fā)的物業(yè)管理小區(qū)。

第二，分解落實(shí)，具體實(shí)施。充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門的作用，強(qiáng)化社區(qū)的微觀管理，政府通過對各業(yè)務(wù)部門的管理，將總體規(guī)劃分解到民政、教育、文化等有關(guān)部門；并指導(dǎo)它們依據(jù)總體規(guī)劃制定社區(qū)服務(wù)、教育發(fā)展、依法治區(qū)等具體規(guī)劃，把社區(qū)管理真正落實(shí)到基層，做到條條有人抓，塊塊有人管。

第三，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，優(yōu)化社區(qū)參與。社區(qū)管理是社區(qū)成員的共同事業(yè)，必須由全體居民來參與和推動。要高度重視社區(qū)居民的參與問題，將社區(qū)居民參與作為檢驗(yàn)和衡量和諧社區(qū)發(fā)展程度的標(biāo)準(zhǔn)，采取積極措施，推進(jìn)社區(qū)居民的參與有效進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)努力培育社區(qū)參與意識，根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況制定具有操作性的參與制度，規(guī)范居民參與，從根本上適應(yīng)和諧社會與和諧社區(qū)建設(shè)的需要。

(二)社區(qū)組織體系的建立

社區(qū)組織是社區(qū)管理的基礎(chǔ)，是居民參與公共事務(wù)和公共管理的平臺與場所，因此建立完善的社區(qū)組織體系是社區(qū)管理的關(guān)鍵。有學(xué)者提出在當(dāng)前社區(qū)組織——社區(qū)居委會基本建立的前提下，社區(qū)組織體系建設(shè)的重點(diǎn)放在確立社區(qū)自治組織體制框架結(jié)構(gòu)，改革過去那種“議行合一”的委員會體制，實(shí)行“議行分設(shè)”的議事會體制。在“議行合一”體制內(nèi)，議事和決策權(quán)及執(zhí)行權(quán)由同一個機(jī)構(gòu)行使。這個機(jī)構(gòu)既劃槳又掌舵，集居民代言人與居民服務(wù)提供者于一身。而在“議行分設(shè)”的結(jié)構(gòu)中，議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由兩個以上不同機(jī)構(gòu)行使，其中一個是居民的代言人，而另一個是居民服務(wù)的直接提供者。議事會體制下的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)可以稱之為“一個大會，兩個機(jī)構(gòu)”，即社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民委員會和社區(qū)協(xié)商議事會；筆者認(rèn)為應(yīng)該還成立一個社區(qū)民間組織理事會，整個體系見圖3所示。

1、社區(qū)居民代表大會。它由全體居民或居民代表選舉產(chǎn)生的社區(qū)居民大會，也可以稱之為社區(qū)居民大會、社區(qū)成員代表會議。它是社區(qū)居民表達(dá)自己意愿的途徑，作為處理社區(qū)自治事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，并賦予其社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)、對基層政府和基層政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處以及社區(qū)居民委員會工作的監(jiān)督權(quán)和罷免、撤換、補(bǔ)選社區(qū)居民委員會組成人員等重要權(quán)限。

2、社區(qū)居民委員會。城市居委會是我國特有的城市社會基層組織。盡管法律上規(guī)定居委會屬于居民自治組織，但在實(shí)際運(yùn)作中，居委會接受街道主管，成為政府與居民之間的橋梁，承接了大量的社區(qū)管理實(shí)務(wù)，是社區(qū)管理的基層作業(yè)者。

3、社區(qū)協(xié)商議事會。它是社區(qū)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有在社區(qū)居民代表大會在閉會期間，代表居民代表大會行使議事、決策和監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)對社區(qū)建設(shè)與管理的重大問題提出意見與建議；通過召開會議等形式對社區(qū)居民委員會及其他社區(qū)機(jī)構(gòu)工作提出意見和建議，進(jìn)行民主測評、實(shí)施臨督：并就社區(qū)居民關(guān)心的熱點(diǎn)問題與有關(guān)方面磋商，向社區(qū)居民代表大會或社區(qū)委員會及時反饋情況。議事會還要協(xié)調(diào)與行政機(jī)關(guān)、駐社區(qū)單位和物業(yè)公司等有關(guān)事項。

4、社區(qū)民間組織理事會。社區(qū)民間組織理事會直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督社區(qū)民間組織的建設(shè)與活動管理，也是社區(qū)管理工作運(yùn)行的主體組織。社區(qū)各民間組織在理事會內(nèi)部明確各自的管理和服務(wù)職能，享受機(jī)構(gòu)內(nèi)的權(quán)力和義務(wù)；社區(qū)民間組織理事會與社區(qū)其他機(jī)構(gòu)是平行關(guān)系，其他機(jī)構(gòu)可以通過理事會和民間組織發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系。

(三)增強(qiáng)社區(qū)民間組織的驅(qū)動功能

在社會轉(zhuǎn)型和強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)自治背景下，社區(qū)民間組織這一社區(qū)內(nèi)的組織細(xì)胞快速發(fā)展是社會化程度不斷提高，居民生活內(nèi)容日益豐富的表現(xiàn)?！靶≌⒋笊鐣钡哪Ｊ匠蔀樯鐣l(fā)展的方向，為社區(qū)民間組織帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。

筆者認(rèn)為在創(chuàng)建上述目標(biāo)的過程中，應(yīng)加強(qiáng)和規(guī)范對社區(qū)民間組織的引導(dǎo)，在政策上支持社區(qū)民間組織，增強(qiáng)其驅(qū)動功能，具體可從以下幾個方面著手：

第一，強(qiáng)化社區(qū)民間組織的“自轉(zhuǎn)”。非政府組織和公共部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同管理，社區(qū)民間組織的核心特征是民間性，自下而上的生成途徑?jīng)Q定了它的民主自愿性相對于其他民間組織更強(qiáng)。隨著行政領(lǐng)域的改革，政府的觸角已逐步從微觀層面轉(zhuǎn)移至宏觀領(lǐng)域，政府逐漸剝離社會管理職能，實(shí)現(xiàn)政社分開，百姓的社會事務(wù)交給百姓自己去管理，實(shí)現(xiàn)“三自”方針，即“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，這已成為城市社區(qū)文明進(jìn)步的標(biāo)志。

第二，民間支持網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同建設(shè)。現(xiàn)代都市文明瓦解和淡化了一些傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，緊張繁忙的工作節(jié)奏、頻繁的人口流動使城市變成了一個陌生人的集合體。以社區(qū)民間組織為主體的民間支持網(wǎng)絡(luò)的建立，會使原有社會組織系統(tǒng)的接納，社會資源的調(diào)度以及社區(qū)居民的整合朝著一個穩(wěn)定的方向發(fā)展，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了社區(qū)群體內(nèi)部之間的合作，而且密切了居民之間的聯(lián)系，使他們的思想得到更多的交流與溝通，形成類似于親屬的關(guān)系。

第三，調(diào)整經(jīng)費(fèi)的籌集運(yùn)轉(zhuǎn)方式。社區(qū)民間組織和社會上的行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)不一樣，少有會費(fèi)、贊助等經(jīng)濟(jì)來源，活動的開展必須得有一定的經(jīng)費(fèi)來保障，經(jīng)費(fèi)以活動為中心。它渴望政府能在資金上給予更多幫助，盡管這種渴望是與民間組織性質(zhì)相違背。美國城市社區(qū)建設(shè)所需要的資金是龐大的，其中70％左右是政府財政資助，30％左右是通過服務(wù)和社區(qū)捐贈所得。

第四，加強(qiáng)人才梯隊的建設(shè)。社區(qū)管理組織需要提高管理能力與適應(yīng)性，筆者在社區(qū)進(jìn)行調(diào)研時了解到，社區(qū)民間組織的負(fù)責(zé)人常是一些社區(qū)委員會成員兼任，出現(xiàn)“幾塊牌子，一套班子”現(xiàn)象。所以，吸引有專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和組織才能的人才加入或兼職于社區(qū)民間組織，形成老、中、青有機(jī)結(jié)合的人才梯隊?wèi)?yīng)納入發(fā)展藍(lán)圖之中；與之并行出現(xiàn)的還有活動場地的受限、缺少問題，許多組織的活動因此受到不同程度的影響。

第五，搭建社區(qū)教育和宣傳的平臺。在歐美工業(yè)化發(fā)達(dá)國家，社區(qū)教育已成為與正規(guī)學(xué)校教育并重共存的現(xiàn)代文明的主要傳播渠道，并已構(gòu)成現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的重要組成部分。筆者建議可在社區(qū)組建一支熱心社會教育的各界人士組成的具有一定規(guī)?；?qū)哟蔚摹傲x工”隊伍，經(jīng)常深入社區(qū)義務(wù)開展宣傳、教育活動，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)的建設(shè)。

社會越發(fā)展，社會事務(wù)就越多，居民越能動員起來，政府體系就越優(yōu)化，效率就越高。社區(qū)居民的廣泛參與，即通過社區(qū)居民組織動員社區(qū)居民積極投身社區(qū)建設(shè)，共同參與社區(qū)管理，群策群力解決社區(qū)問題，一心一意謀求社區(qū)管理和發(fā)展。鑒于此，處理好政府、社區(qū)、社區(qū)民間組織三者關(guān)系，既讓政府決策層對制度改革的判斷與決定有真實(shí)的信息可遵循可依據(jù)，也讓社區(qū)居民能提高生活質(zhì)量、居住環(huán)境，三者良性、有序互動，利于促進(jìn)整個社會進(jìn)步與發(fā)展。