黨的十七大報告把堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，定位為黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，進(jìn)一步明確要堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，特別是提出了加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的原則、途徑和目標(biāo)，標(biāo)志著我們黨對反腐倡廉建設(shè)的規(guī)律有了更加深刻的認(rèn)識。

一、我國廉政建設(shè)體系現(xiàn)狀分析

2005年，中共中央實(shí)施《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系綱要》，綱要的實(shí)施是新形勢下對反腐倡廉工作的重大戰(zhàn)略決策和總體指導(dǎo)方針，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，為我國現(xiàn)階段廉政建設(shè)指明了方向。

(一)近年來我國腐敗發(fā)案率呈現(xiàn)先升后穩(wěn)、穩(wěn)中有降的趨勢，反腐工作效果開始顯現(xiàn)

從中紀(jì)委向黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大工作報告中的數(shù)據(jù)來看，改革開放以來我國腐敗發(fā)案率呈現(xiàn)出了明顯的波動性，從趨勢上看表現(xiàn)為M型形態(tài)波動(見表1)，并日漸好轉(zhuǎn)逐年下行。十六大以來的五年違紀(jì)處分人數(shù)大幅下降，達(dá)到改革開放以來的最低點(diǎn)。未來五年的趨勢雖不好判斷，可能還會有所反彈，但反彈高度不會高于1997-2001年高度，違紀(jì)處分人數(shù)的絕對值應(yīng)該會逐年下降的。如2003年黨紀(jì)處分174580人。2004年黨紀(jì)處分170850人，2004年比2003年下降2.13％，2005年處分115143人。比2004年下降了32.6％，下降比例接近1/3，是近年來下降人數(shù)最多的一年。2006年黨紀(jì)處分人數(shù)為97260人，比2005年下降了15.53％。而2006年與2003年相比下降44.3％，接近一半水平。(見表2)這充分說明近年來我黨在反腐倡廉工作方面所取得的成績。從具體效果上看，全黨全社會高度重視和積極參與反腐敗的局面初步形成，各種消極腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)得到一定程度的遏制，黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣在一定程度上得到好轉(zhuǎn)。

(二)理論界的研究和各級政府、企事業(yè)單位的實(shí)踐為廉政建設(shè)體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)

近年來，我國理論界與學(xué)術(shù)界對廉政建設(shè)體系進(jìn)行了積極的探討與研究，形成許多共識與創(chuàng)新。與此同時，各級政府與行政事業(yè)單位、企業(yè)也相繼實(shí)施了一系列廉政建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建的綱要和細(xì)則，開始主動落實(shí)中央《懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，并結(jié)合本地區(qū)、本部門、本行業(yè)特點(diǎn)將《綱要》的原則規(guī)定細(xì)化和量化，取得了一定的效果。如天津市和南開大學(xué)合作早在1994年就提出《廉政建設(shè)社會評估系統(tǒng)》，并具體設(shè)置了廉政綜合指數(shù)。深圳市也在2000年提出了反腐保廉預(yù)防體系總體思路的設(shè)想，并于2002年出臺了《深圳市反腐保廉預(yù)防體系總體思路》，隨后在市紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中設(shè)置了“預(yù)防研究室”。2005年以來，深圳繼續(xù)探索反腐倡廉工作的特點(diǎn)和規(guī)律，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、具有深圳特色的預(yù)防腐敗體系。在中央的宏觀指導(dǎo)下，各級黨委、政府的積極推動以及學(xué)術(shù)界的大力倡導(dǎo)下，我國廉政建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建從理論到實(shí)踐都具備了一定的基礎(chǔ)，這為進(jìn)一步建立健全國家廉政建設(shè)體系創(chuàng)造了有利條件。

(三)腐敗手段多樣化，總體數(shù)量仍然比較龐大，廉政建設(shè)總體形勢還不容樂觀

所謂腐敗，就是運(yùn)用公共權(quán)力違反公共規(guī)則以謀取私利的行為。這個定義包含了四個基本要素，即運(yùn)用公共權(quán)力、違反公共規(guī)則、謀取私利和已發(fā)生或正在發(fā)生的行為。盡管不同國家、不同時期界定腐敗的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但在當(dāng)今各國認(rèn)定腐敗與否，大體上按上述四點(diǎn)把握和判定。中國當(dāng)前腐敗主要是行政壟斷和公權(quán)力亂用所造成的權(quán)力尋租和浪費(fèi)。從國際透明組織公布的國家廉潔指數(shù)看，我國廉潔指數(shù)得分波動較大，但從2000年以后總體上廉潔指數(shù)基本上止跌企穩(wěn)、逐年進(jìn)步，呈現(xiàn)出比較平穩(wěn)的走勢。但中國仍屬于世界上得分2.5—5.0之間的腐敗比較嚴(yán)重的國家，廉政建設(shè)總體形勢仍不容樂觀。(見表3)

二、國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于廉政建設(shè)評估指標(biāo)體系構(gòu)建述評

廉政建設(shè)評估指標(biāo)的構(gòu)建是以一個組織各項工作在廉政建設(shè)中作用的大小為依據(jù)，采取分類抽取、按比例加權(quán)重的方法，從而達(dá)到相對客觀全面評價組織內(nèi)廉政建設(shè)狀況為目的的一整套評價標(biāo)準(zhǔn)和方法。我們稱之為廉政建設(shè)綜合指數(shù)，指數(shù)的意義在于評估指標(biāo)體系能夠明確組織廉政建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r的指向性、組織廉政建設(shè)時間上的動態(tài)性、組織廉政建設(shè)完成情況的可衡量性等特點(diǎn)。

國內(nèi)外學(xué)者多年來一直致力于廉政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究，從不同的角度采用不同的方法進(jìn)行了一系列有意義的研究，為我們進(jìn)一步深入研究奠定了基礎(chǔ)，但仍有許多不足之處。從中國知網(wǎng)檢索，選取1999-2007年時間段，以反腐為篇名檢索共有3271條記錄，以腐敗為篇名檢索9065條記錄，以廉政建設(shè)為篇名檢索得3599條記錄，以廉政建設(shè)評估為題檢索僅得5條記錄，以廉政建設(shè)指標(biāo)體系為題檢索僅得3條記錄。由此可見，國內(nèi)理論界對腐敗、反腐敗、廉政建設(shè)等內(nèi)容探討較多、也較深入和全面，從不同角度、不同學(xué)科對當(dāng)前我國廉政建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行廣泛而深入的探討，但對廉政建設(shè)評估、廉政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究卻成果較少，對這一領(lǐng)域的研究還需加強(qiáng)，這也是本研究的重要意義所在。

新西蘭杰瑞米·波普提出了神廟式宏大的國家廉政體系構(gòu)成，這是以一種信念為基礎(chǔ)的，即國家治理當(dāng)前所牽扯到的問題能力發(fā)展、結(jié)果導(dǎo)向、公眾參與以及推進(jìn)國家廉政所需要通過一種整體性的方法。國家廉政建設(shè)的指標(biāo)成為構(gòu)建神廟的支柱。支柱的一端是制度支柱，它由行政機(jī)關(guān)，議會，司法機(jī)關(guān)，公務(wù)員系統(tǒng)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)(公共賬目委員會、審計總署、監(jiān)察特使、警察部門、反腐敗機(jī)構(gòu)等)，公民社會(包括職業(yè)和私人部門)，大眾媒體，國際勞動者組成。另一端的支柱是規(guī)則和實(shí)踐支柱，為國家廉政建設(shè)中每一個制度性支柱起輔助作用。有公私利益沖突規(guī)則，公平選舉，質(zhì)詢高級官員的權(quán)力，公開發(fā)布審計報告，公共服務(wù)的道德準(zhǔn)則，獨(dú)立性，能夠獲取信息，言論自由，檔案管理，可執(zhí)行而且被嚴(yán)格執(zhí)行的法律，鼓勵競爭的政策包括公共采購規(guī)則，有效的相互的法律或司法協(xié)助。

胡星斗認(rèn)為廉政指標(biāo)體系應(yīng)包括：行賄受賄指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)違規(guī)違法指標(biāo)、職務(wù)消費(fèi)指標(biāo)、預(yù)算與監(jiān)督指標(biāo)、舉報與處理指標(biāo)、集中采購指標(biāo)、招標(biāo)投標(biāo)指標(biāo)、不正之風(fēng)指標(biāo)、政務(wù)公開度、收入公開度、群眾滿意度等，而各“指標(biāo)”、“度”又由被查處的案件數(shù)量、涉及人數(shù)、涉及金額、群眾打分等決定。廉政指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)既體現(xiàn)“治標(biāo)”又體現(xiàn)“治本”，既重視組織、制度的作用又重視作風(fēng)、民意的重要性，既反映收錢收物的“硬腐敗”又反映接受好處、服務(wù)、拉關(guān)系、走后門、“三公消費(fèi)”的“軟腐敗”。并建議國家把廉政指標(biāo)體系作為干部政績考核的主要內(nèi)容。

有學(xué)者將廉政考核指標(biāo)的基本框架分為對領(lǐng)導(dǎo)班子廉政考核指標(biāo)體系和一般公職人員廉政考核指標(biāo)體系。領(lǐng)導(dǎo)班子廉政考核指標(biāo)體系由領(lǐng)導(dǎo)班子集體的廉政考核指標(biāo)體系和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的廉政考核標(biāo)志群組成。對一般公職人員廉政考核指標(biāo)體系也分為對一般公職人員總體的廉政考核指標(biāo)體系和對一般公職人員個人的廉政考核指標(biāo)群。并對基本框架的每一個考核范圍設(shè)置廉政預(yù)警、廉政自律和廉政獎懲三個一級指標(biāo)，一級指標(biāo)下設(shè)廉潔政治、廉潔勤政、廉潔干群關(guān)系、艱苦創(chuàng)業(yè)自律、廉政準(zhǔn)則自律、廉政組織和廉潔獎懲七個二級指標(biāo)。陳建新在建構(gòu)中國特色廉政建設(shè)指標(biāo)體系的思考中提出了九大指標(biāo)體系：分別是績效指標(biāo)、政治和社會穩(wěn)定態(tài)勢指標(biāo)、預(yù)防腐敗指標(biāo)、懲治腐敗力度增減指標(biāo)、反腐敗法制化進(jìn)程加速指標(biāo)、源頭治腐的效應(yīng)指標(biāo)、群眾對反腐倡廉的滿意度指標(biāo)、三個文明協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)、廉政建設(shè)規(guī)劃修正動態(tài)指標(biāo)。

有學(xué)者利用統(tǒng)計學(xué)的知識設(shè)計指標(biāo)體系來進(jìn)行廉政建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)。對于顯性行為設(shè)計如下指標(biāo)：政治學(xué)習(xí)出勤率、辦事公開程度、民主生活會自查自糾程度、出勤率、任期內(nèi)公費(fèi)用餐次數(shù)以及費(fèi)用金額、月平均工資、公費(fèi)開支比率、群眾來信問題解決率等。對于隱性行為設(shè)計如下指標(biāo)：個人生活重大事項申報率、收受禮品上繳率、收入申報率、住房用車自律程度，對子女配偶秘書等身邊人員自律程度、子女配偶經(jīng)商辦企業(yè)率等。對于獎懲行為設(shè)計受組織表彰和批評次數(shù)、群眾來信表揚(yáng)次數(shù)、被舉報和查實(shí)次數(shù)等指標(biāo)。有學(xué)者從黨風(fēng)廉政建設(shè)出發(fā)設(shè)計了八項指標(biāo)，分別是黨委指數(shù)、敏感指數(shù)、財物指數(shù)、組織指數(shù)、制度指數(shù)、作風(fēng)指數(shù)、教育指數(shù)、案件指數(shù)。安徽省反腐倡廉工作綜合評價系統(tǒng)研究課題組創(chuàng)立了安徽省反腐倡廉工作綜合評價系統(tǒng)。該系統(tǒng)分為相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)測評體系和民意調(diào)查體系兩個子系統(tǒng)。目標(biāo)測評體系突出與反腐倡廉基本格局相吻合，設(shè)置廉政建設(shè)、案件查處、糾風(fēng)治亂、源頭治理4類20項目標(biāo)，并設(shè)不同權(quán)重。民意調(diào)查體系共設(shè)17個問題，總體評價方面的問題5項，查處案件方面的問題2項，糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的5項，其他直接相關(guān)的調(diào)查問題5項。

有學(xué)者提出了國家公職人員腐敗預(yù)警指標(biāo)體系，分為五類28項指標(biāo)。分別是制度腐敗指標(biāo)、群眾對個人廉潔的滿意度指標(biāo)、懲治腐敗力度指標(biāo)、個人廉政情況指標(biāo)、個人腐敗影響因素指標(biāo)。地方政府對于廉政建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)也進(jìn)行了積極的嘗試和實(shí)踐，目前各級地方政府基本建構(gòu)了有特色的、適合本地的廉政建設(shè)指標(biāo)體系。鑒于篇幅本文選擇了比較有特點(diǎn)的兩個部門為代表。一個是浙江省的“4+1”創(chuàng)建方式，即整體構(gòu)建、專項構(gòu)建、行業(yè)構(gòu)建、聯(lián)合構(gòu)建、科技促建。二是重慶市商委系統(tǒng)廉政建設(shè)體系，《重慶市商委系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗目標(biāo)考核評價體系》包括4類20項指標(biāo)。權(quán)重分配為：黨風(fēng)廉政責(zé)任制和廉潔自律的指標(biāo)5項35分；案件查辦的指標(biāo)6項40分；公務(wù)行為的指標(biāo)5項15分；經(jīng)濟(jì)行為的指標(biāo)4項10分，總分為100分。

三、我國廉政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建

廉政建設(shè)指標(biāo)體系是當(dāng)前我國廉政建設(shè)系統(tǒng)化、數(shù)量化、科學(xué)化的重要組成部分。廉政建設(shè)指標(biāo)體系可供選擇的指標(biāo)很多，如何才能使這些指標(biāo)成為完善我國廉政建設(shè)制度、反腐倡廉的參照系數(shù)，指標(biāo)本身的選取和設(shè)定就尤為重要了。本研究借鑒國內(nèi)外學(xué)者的最新理論成果及各地、各部門、各行業(yè)的具體實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前我國反腐倡廉工作的最新進(jìn)展，在擴(kuò)展1994年南開大學(xué)課題組廉政建設(shè)綜合指數(shù)的基礎(chǔ)上，從腐敗發(fā)生學(xué)的角度出發(fā)構(gòu)建廉政建設(shè)指標(biāo)體系，將其設(shè)置為三級指標(biāo)體系，一級指標(biāo)有3項，主要從評價標(biāo)準(zhǔn)的角度來設(shè)置為制度指數(shù)、行為指數(shù)、效果指數(shù)，并將評價標(biāo)準(zhǔn)分類為9項二級指標(biāo)體系，將二級指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化為科學(xué)可行、易于評價的27項三級指標(biāo)。評價標(biāo)準(zhǔn)主要確定評價的總體性要求，包括價值理念與價值認(rèn)同；評價指標(biāo)主要是將評價標(biāo)準(zhǔn)具體化，并通過指標(biāo)體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)的要求。

第一、制度指數(shù)包括黨內(nèi)民主制度、人事制度、財物制度。這三項指數(shù)是我國反腐倡廉指標(biāo)體系的基石，也是廉政建設(shè)過程中目前做得比較好的部分，各項制度建立健全程度較好，問題主要集中在各項具體制度的執(zhí)行和落實(shí)環(huán)節(jié)中，因此在進(jìn)行廉政建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)置時我們重點(diǎn)考慮了制度的執(zhí)行情況，對已經(jīng)執(zhí)行較好的一些制度并沒有納入到指標(biāo)體系中，如干部任前公示制度、領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案制度等。

第二、行為指數(shù)方面測量指標(biāo)分為教育指標(biāo)、官民關(guān)系指標(biāo)、公務(wù)行為指標(biāo)。其中教育指標(biāo)包括思想觀念教育指標(biāo)、權(quán)力觀教育、黨紀(jì)國法教育。官民關(guān)系指標(biāo)分為群眾對廉政建設(shè)的滿意程度、國家機(jī)關(guān)辦公設(shè)施與公益設(shè)施的比較水平、對國家機(jī)關(guān)和公職人員匿名舉報率。公務(wù)行為指標(biāo)由國家機(jī)關(guān)政務(wù)公開情況、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約制度建立健全程度、體制機(jī)制創(chuàng)新評價指標(biāo)組成。

第三、效果指數(shù)重點(diǎn)從案件查處指標(biāo)、糾風(fēng)治亂指標(biāo)、廉潔自律指標(biāo)來考察。其中案件查處指標(biāo)包括對公職人員舉報的查辦率、案件查處挽回?fù)p失平均指標(biāo)、違紀(jì)案件移交司法處理數(shù)量相對指標(biāo)。糾風(fēng)治亂指標(biāo)分為源頭治腐指標(biāo)、廉政建設(shè)修正動態(tài)指標(biāo)、行業(yè)不正之風(fēng)嚴(yán)重程度。廉潔自律指標(biāo)細(xì)化為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律密切聯(lián)系群眾狀況、公職人員的生活質(zhì)量與生活水平、公職人員違法違紀(jì)率。效果指標(biāo)更關(guān)注廉政建設(shè)的實(shí)際效果是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)(見表4)。