摘要：政府執(zhí)行力在一定程度上表現(xiàn)為以政府為主體的功能輸出，它受到結(jié)構(gòu)的深刻影響。要提升政府執(zhí)行力，在橫向結(jié)構(gòu)上應當綜合借鑒和使用國外的“三角形結(jié)構(gòu)”和我國的“同心圓結(jié)構(gòu)”的優(yōu)勢，找準政府的定位，建設“有限而有效的政府”；在縱向結(jié)構(gòu)上，應當以制度為基礎(chǔ)充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性；在組織結(jié)構(gòu)上，應當以制度為依據(jù)解決“職責同構(gòu)”、“上下對口”等問題，建立“和而不同”、優(yōu)勢互補的組織結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：政府執(zhí)行力；橫向結(jié)構(gòu)因素；縱向結(jié)構(gòu)因素；組織結(jié)構(gòu)因素

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0043-04

政府執(zhí)行力是政府競爭力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它是政府執(zhí)行公共政策和領(lǐng)導決策時所表現(xiàn)出來的能力和力量。政府執(zhí)行力可以從宏觀和微觀兩個層面來考量：一是從宏觀層面出發(fā)，考量各級政府及其部門在執(zhí)行各種路線、方針、政策、決策時所表現(xiàn)出的執(zhí)行力；二是微觀層面的，從政府執(zhí)行日常事務的層面出發(fā)，考量各級政府及其部門在履行例行性職能、處理日常性事務過程中所表現(xiàn)出來的執(zhí)行力。政府執(zhí)行力在一定程度上表現(xiàn)為政府為主體的功能輸出，它受到結(jié)構(gòu)的深刻影響，按照結(jié)構(gòu)功能主義的看法，結(jié)構(gòu)決定功能，關(guān)于結(jié)構(gòu)問題的研究對如何提升政府執(zhí)行力具有十分重要的意義。

政府所掌握的公共權(quán)力是通過一定的結(jié)構(gòu)而在整個社會得以配置的。結(jié)構(gòu)要素主要包括宏觀層面的政府權(quán)力配置所形成的結(jié)構(gòu)和微觀層面的政府權(quán)力在具體政府部門中配置所形成的結(jié)構(gòu)。從宏觀層面角度看，分權(quán)是政府權(quán)力配置的趨勢。這種分權(quán)表現(xiàn)為橫向和縱向兩個方面，橫向分權(quán)主要表現(xiàn)為政府權(quán)力的退縮，以及公民權(quán)利和市民社會、市場價值的雙重回歸；縱向分權(quán)主要表現(xiàn)為中央和地方關(guān)系的法定化、制度化以及中央對地方和基層的放權(quán)。從微觀層面講，政府部門內(nèi)部應當形成“和而不同”、優(yōu)勢互補的組織結(jié)構(gòu)。因此，結(jié)構(gòu)問題具有一定層次性，首先是宏觀層面的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。其次是縱向的政府結(jié)構(gòu)，最后是政府部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。

一、橫向結(jié)構(gòu)因素：權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的定位

權(quán)力結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)性的，一定程度上說，縱向的政府結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等都受到權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻影響。對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行研究可以為政府的準確定位提供基礎(chǔ)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成及其狀況對決策、執(zhí)行和監(jiān)督等公共管理的各個環(huán)節(jié)都有重要影響，也會對政府執(zhí)行力造成較大的影響。

按照著名學者鄒讜的看法，當代西方社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以概括為三角形結(jié)構(gòu)，廣義的社會權(quán)力包括以公民為基礎(chǔ)的社會、市場和政府三股力量，三足鼎立保證整個社會的穩(wěn)定；廣義的政府權(quán)力又包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，三種權(quán)力相互之間分權(quán)并制衡，權(quán)力運作的基礎(chǔ)是具有“公民文化”的公民，一切權(quán)力歸根到底屬于公民，體現(xiàn)“主權(quán)在民”的思想。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點是有利于決策的科學化和民主化，有利于對權(quán)力運行進行監(jiān)督，但不利于提高政府執(zhí)行的效率。

我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以概括為同心圓結(jié)構(gòu)。在這種同心圓權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社會生活是以政府為中心的同心圓，完善的市場和健全的社會在中國是相對缺失的，這種缺失導致政府不得不承擔了很多不應當承擔的責任，導致了所謂的“無限政府”。政治生活是以群眾和群眾運動為基礎(chǔ)的、以中國共產(chǎn)黨為核心的，其中中國共產(chǎn)黨又是以黨中央為核心的同心圓。這種結(jié)構(gòu)在一定的范圍內(nèi)有利于提高執(zhí)行的效率，但不利于決策的民主和對政府權(quán)力運作的民主監(jiān)督。

兩種不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)對政府的定位、縱向的政府結(jié)構(gòu)以及組織結(jié)構(gòu)有重要影響。同心圓結(jié)構(gòu)往往容易使政府滑向“無限政府”，三角形結(jié)構(gòu)必然導致政府的活動是有邊界的，政府是“有限政府”；同心圓結(jié)構(gòu)導致中央政府和地方政府的關(guān)系更多地是“大一統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)，三角形結(jié)構(gòu)強調(diào)權(quán)力分立，導致中央和地方的適度分權(quán)；同心圓結(jié)構(gòu)導致組織內(nèi)部強調(diào)同質(zhì)性，三角形結(jié)構(gòu)導致組織內(nèi)部重視“和而不同”。

因此，要提升政府執(zhí)行力，就必須建立“有限政府”、“市場經(jīng)濟”、“市民社會”三者之間的良性互動關(guān)系。政府應當把職能嚴格限制在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面，把“為社會和公眾服務”作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨，把“培育成熟的市民社會”作為政府的價值取向，實現(xiàn)從政府本位向社會本位的轉(zhuǎn)變，推進權(quán)力向社會的回歸。政府職能應當定位在“掌舵”而不是“劃槳”，是把握方向進行治理而不是統(tǒng)治，把原來政府“不該管”、“管不了”、“管不好”卻又包攬在手中的社會事務交還給社會和市場去做。

因此，有學者說，西方發(fā)達國家的社會運作的支撐點是多元的，有健康的政府、完善的市場、健全的社會甚至有廣泛接受度的宗教，而我國的社會運作的支撐點相對比較單一，從而導致“政府太累”。

在提升政府執(zhí)行力的過程中，應當結(jié)合兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，在政府運作過程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分開，“讓權(quán)于民”，真正實現(xiàn)“人民當家作主”。在政策制定和監(jiān)督方面，可以更多地借鑒三角形結(jié)構(gòu)的特點和優(yōu)勢，提升統(tǒng)治合法性。正如某些學者指出的，強化政府執(zhí)行力的關(guān)鍵是公共政策制定過程中的民主參與和執(zhí)行過程中的民主監(jiān)督。公共政策制定過程中的民主參與和執(zhí)行過程中的民主監(jiān)督，體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)特征，是建立社會主義民主政府的制度保證。在新時期，應當使公共政策真正表達民意、符合民心，減少政策失誤和政策浪費，把政府執(zhí)行力與民心民意真正統(tǒng)一起來。

在執(zhí)行過程中，可以更多地發(fā)揮同心圓結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，注重統(tǒng)一指揮和民主基礎(chǔ)上的集中，強調(diào)“政出一孔”、“利出一孔”、“國不堪貳”，而不是“政出多門”。

二、縱向結(jié)構(gòu)因素：決定政府執(zhí)行力高低的基礎(chǔ)

美國著名學者漢密爾頓曾經(jīng)指出：“使行政部門能夠強而有力，所需要的要素是，第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力。”這里的統(tǒng)一、穩(wěn)定和足夠的權(quán)力需要有完善和科學的縱向結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)，并且完善和科學的縱向結(jié)構(gòu)是以制度和法律作為保障的。正是因為縱向結(jié)構(gòu)的不合理，制度化法制化不高，從而導致了一方面是中央政府的政令不暢，地方政府“不聽話”，執(zhí)行中央政策不作為、亂作為、假作為；另一方面是中央和地方的權(quán)限不明，導致地方政府無所適從，影響了地方政府謀求發(fā)展的積極性；還有政府層級過多，影響了政府執(zhí)行力的提高。因此，縱向結(jié)構(gòu)因素是決定政府執(zhí)行力高低的基礎(chǔ)。

中國長期以來是一個“大一統(tǒng)”的社會，強調(diào)統(tǒng)一和服從以及一致和集中是中央和地方關(guān)系的主要特點，有人把這種關(guān)系形容為“父子關(guān)系”。然而，應當看到的是，我國地域遼闊。地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟、政治、文化等各方面發(fā)展差異較大，強調(diào)統(tǒng)一和集中的同時也要兼顧到各地區(qū)間的差異性。

當前，執(zhí)行力不高的一個重要表現(xiàn)就是地方政府貫徹中央的政策和決策不力，分析原因往往認為責任主要在地方政府，認為地方政府是從地方利益而不是全國利益出發(fā)考慮問題。筆者認為應當全面地在地方政府和中央政府兩個層面尋找執(zhí)行力不高的原因，并且努力探求地方政府執(zhí)行力不高的制度根源。馬克思指出，人們奮斗的一切，都與他們的利益有關(guān)。地方政府從自身利益出發(fā)來考慮是否執(zhí)行政策也是可以理解的，客觀上分析我國改革開放近30年的發(fā)展道路，許多成功的例子就是地方各自發(fā)揮“八仙過海”的本事，打破計劃經(jīng)濟的束縛闖出來的。無論是安徽小崗的農(nóng)業(yè)承包、深圳蛇口的特區(qū)政策，還是溫州蘇南的民營經(jīng)濟，都是在當時的中央政令不能到達的地方，依靠地方政府的大膽嘗試或是對民問自發(fā)行為的默許而發(fā)展起來的。地方發(fā)展的積極性和主動性對我國的改革開放和發(fā)展有著十分重要的作用，是推動我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的動力之一。并且我國的中央和地方政府缺乏權(quán)力設置的制度依據(jù)，中央和地方、上級政府和下級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”沒有明確的界分，這是導致我國政府在縱向上“統(tǒng)而不分”或者“分而不統(tǒng)”的重要原因。

因此，應當通過法律和制度來劃分縱向的中央和地方、上級政府和下級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”，明確各級政府的權(quán)限。

第一，要保證中央的權(quán)威，保證政令暢通。

第二，要努力提高中央政策的科學性、民主性和可操作性，而不是東西南北“一刀切”。例如中央出臺某些政策時，常常更多地考慮發(fā)達地區(qū)的利益，卻較少考慮欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展實際。政策“東西南北一刀切”可能導致的結(jié)果是，發(fā)達地區(qū)被切掉的只是尾巴。而欠發(fā)達地區(qū)被切斷的卻是脖子和腦袋，由此造成地區(qū)差距越來越大。

第三，以法律的形式明確賦予地方政府一定的自主權(quán)甚至部分自治權(quán)，充分調(diào)動和發(fā)揮地方的積極性和主動性，為中國發(fā)展提供持續(xù)動力。分權(quán)是世界各國行政改革的總體方向，實行適度分權(quán)有利于使公共政策適應當時、當?shù)氐那闆r，提高效率和效能。

第四，制定配套的法律、法規(guī)以嚴格執(zhí)行憲法規(guī)定的地方行政層級。我國憲法規(guī)定地方政府層級是三級，但在實際執(zhí)行中卻變?yōu)樗募壣踔廖寮?。人為地增加政府層級，必然影響政策?zhí)行的通暢性，削弱政府執(zhí)行力。政府職能重疊、管理層級過多、行政機構(gòu)臃腫帶來的必然是政府各部門的相互摩擦和內(nèi)耗、行政成本過高和行政效率低下。因此，要提高政府執(zhí)行力，就必須科學地設置政府職能和政府機構(gòu)，減少不必要的行政層次，優(yōu)化政府的組織機構(gòu)。努力使政府組織和政府各部門“扁平化”是行政改革的方向，要盡量減少政府的執(zhí)行層次，減少中間環(huán)節(jié)，努力使政府組織扁平化，提升政府執(zhí)行力。一方面減少地方政府的層級，一些地方正在進行的“省直管縣”改革就是這方面有意的探索，減少中間層級，提高執(zhí)行效率；另一方面，在同級政府內(nèi)部，大力縮減組織層次和人員級別層次，賦予基層執(zhí)行人員更多的權(quán)力和責任，形成層次精簡、權(quán)責明確的扁平化組織結(jié)構(gòu)。

最后，要在法律和制度的基礎(chǔ)上形成良性互動的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系。這種關(guān)系不是傳統(tǒng)的“一放就亂，一收就死”的“非此即彼”的“零和博弈”(zem-sum game)關(guān)系，而應當是“雙贏”或“共贏”(win-win system)的“正和博弈”關(guān)系。

三、組織結(jié)構(gòu)因素：影響政府執(zhí)行力水平的重要因素

合理的政府機構(gòu)設置和優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)是影響政府執(zhí)行力的重要因素。如果政府系統(tǒng)的各部門之間缺乏有機的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，不同的政府部門履行相同或相似的職能，就會在一定范圍內(nèi)導致權(quán)責不明，從而帶來機構(gòu)重疊和職能交錯的問題，最終影響政府執(zhí)行力的提高。

(一)政府的組織設置需要解決“職責同構(gòu)”，“上下對口”，“左右對齊”問題，才能有利于執(zhí)行力的提高

所謂“職責同構(gòu)”，“上下對口”，“左右對齊”就是在職責承擔上，不同層級政府承擔相同或相似的職責和功能；在機構(gòu)設置上，上級設置什么機構(gòu)，下級也被要求必須“對口”設置相應機構(gòu)，相同層級的不同政府的機構(gòu)設置也基本相同或相似。這種“職責同構(gòu)”，“上下對口”，“左右對齊”的做法，僅僅是從政府主管部門便于管理的需要出發(fā)，而不是從分工的需要出發(fā)，由此必然產(chǎn)生冗員，而且政府的內(nèi)部機構(gòu)也會因此多出一塊。因為從分工和效率角度看，并不是所有下級都應該做和它的上級同樣的事情，有的事情可以由某一個單一層級完成，不需要多級的縱向安排。這種“對口”辦法，勢必造成政府結(jié)構(gòu)體系的多級、繁雜特征，結(jié)果是“上下一般粗”，機構(gòu)、人員膨脹難以控制；不僅降低了行政效率，而且最后無人承擔責任。

政府職能設置和組織建設應當根據(jù)社會發(fā)展和民眾期望的需求來設置，自上而下的組織設置既有統(tǒng)一的普遍性，也有各級政府適當?shù)奶厥庑浴８骷壵?、各個組織之間既分工又合作，只有這樣，才能因地制宜，提升組織的執(zhí)行力。

(二)政府部門應當形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督和參謀咨詢適度分開并不斷完善的組織結(jié)構(gòu)

政府執(zhí)行力并不是一個單純的執(zhí)行問題，而是一個包括諸多環(huán)節(jié)的合力。簡要地說，執(zhí)行力是包括決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)管，并以制度作為基礎(chǔ)的一個綜合力。政府執(zhí)行力作為一種合力，在不同的環(huán)節(jié)有不同的要求，在不同的環(huán)節(jié)上提升政府執(zhí)行力的著力點也有所不同。在決策環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為領(lǐng)會力、預測力、計劃力、決斷力等；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為組織力、應變力、指揮力、溝通協(xié)調(diào)力等；在評估環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為評估力；在監(jiān)管環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為調(diào)整力、控制力、問責力等。不可能要求相同的組織來承擔這些不同的職能，而由不同的組織來承擔可能更具有科學性，更有利于執(zhí)行力的提高。

因此，應當注意組織設置的科學性和系統(tǒng)性。注意協(xié)調(diào)好決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督和參謀咨詢等部門的關(guān)系，使得各個部門之間各司其職，協(xié)調(diào)合作。

(三)用制度和法律來為政府的組織結(jié)構(gòu)提供保證

政府組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)和基礎(chǔ)應當是法律和制度，只有這樣才能避免公共管理中的隨意性，防止公共管理中過多的人為性。當前，我國政府組織在制度建設方面雖然取得了長足進步，但是有些政府組織建設的制度供給還不夠充分，法律和制度還不夠健全。主要表現(xiàn)為政府機構(gòu)和人員編制方面的制度供給不足；政府部門之間職能劃分的制度不夠健全；公務員競爭激勵機制等公務員制度尚不夠完善。這些勢必影響一些公務員的積極性，從而不利于高效率地處理行政事務，不利于執(zhí)行力的提高。

因此，應當通過探索政府機構(gòu)設置、職能設置和人員配備的法制化和制度化，用法制手段來鞏固政府行政改革的成果，走出行政機構(gòu)改革“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，建立“小而有效”的政府。要在科學地分析和研究政府職能、政府機構(gòu)和工作人員規(guī)模、政府公共管理控制幅度的基礎(chǔ)上，制定政府機構(gòu)管理和人員安排等方面的法律規(guī)范。為執(zhí)行力的提高提供制度依據(jù)和基礎(chǔ)。

(四)依法促進政府部門建設一支“和而不同”、優(yōu)勢互補的具有合理的專業(yè)和知識結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)的公務員隊伍

在法律和制度的基礎(chǔ)上，形成完善的組織機構(gòu)的原則是“和而不同”、優(yōu)勢互補?！昂汀本褪且蠼M織內(nèi)部是和諧、協(xié)調(diào)的；“不同”就是在和的基礎(chǔ)上具體的各個公務員又有所不同，并且是優(yōu)勢互補的?！昂汀辈拍鼙ＷC在實現(xiàn)目標、提高效能、提升執(zhí)行力方面的一致性；“不同”才能保證實現(xiàn)目標、提高效能、提升執(zhí)行力的手段的多樣性和有效性。

這里的“不同”主要體現(xiàn)在專業(yè)和知識、職能結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。專業(yè)和知識結(jié)構(gòu)應當表現(xiàn)出復合性而不是單一性，既有法律知識和專業(yè)背景的人才，又有經(jīng)濟知識和專業(yè)背景的人才，也有技術(shù)和設計知識和專業(yè)背景的人才，還有管理知識和專業(yè)背景的人才，從而形成合理的知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)；組織應當有疊加的智能結(jié)構(gòu)，既要有較強的指揮力、駕馭力和控制力的人才，也要有較強的判斷力、想象力的人才，還要有善于實施，有較強的實踐能力、操作能力和動手能力的人才；組織應當有具有明顯梯度的年齡結(jié)構(gòu)，既要有閱歷豐富、深謀遠慮、善于觀察形勢把握方向的年齡較大的人才，也要有精力充沛、反應敏捷、分析問題和解決問題能力較強的中年人才，還要有奮發(fā)上進、生機勃勃、易于接受新事物的青年人才，形成一個具有合理的年齡梯度的整體。

總之，政府執(zhí)行力在一定程度上表現(xiàn)為政府為主體的功能輸出，它受到結(jié)構(gòu)的深刻影響，因此，研究結(jié)構(gòu)因素對研究政府執(zhí)行力的提升有十分重要的意義。結(jié)構(gòu)問題具有一定層次性，首先是宏觀層面的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，其次是縱向的政府結(jié)構(gòu)，最后是政府部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)因素可以為政府的定位提供依據(jù)，為政府執(zhí)行力的提升提供支撐；縱向結(jié)構(gòu)因素是決定政府執(zhí)行力高低的基礎(chǔ)；組織結(jié)構(gòu)因素是影響政府執(zhí)行力的重要因素。

為了提升政府執(zhí)行力，在橫向結(jié)構(gòu)上應當綜合借鑒和使用國外的“三角形結(jié)構(gòu)”和我國的“同心圓結(jié)構(gòu)”的優(yōu)勢，找準政府的定位，處理好政府、市場和社會的關(guān)系，建設“有限政府”；在縱向結(jié)構(gòu)上，應當以制度為基礎(chǔ)充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性；在組織結(jié)構(gòu)上，應當以制度為依據(jù)解決“職責同構(gòu)”、“上下對口”等問題，建立“和而不同”、優(yōu)勢互補的組織結(jié)構(gòu)。

責任編輯 趙 靜