摘要：農村因土地征收、耕地轉包引發(fā)的糾紛，不僅影響到農村的社會穩(wěn)定，而且已成為鄉(xiāng)村治理的一大難題。針對錯綜復雜的農村土地糾紛，必須構建可行的糾紛解決機制，具體的對策就是在完善訴訟與調解制度的基礎上，讓訴訟與調解形成一種良性互動的關系，這是解決當前鄉(xiāng)村社會治理難題的一個有效途徑。

關鍵詞：農村；土地糾紛；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：D912.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0022-03

我國現(xiàn)行的土地征收制度是在上個世紀計劃經濟大背景下產生發(fā)展起來的，隨著當前城市化進程的加速推進，對農民土地的征收制度已成為激化社會矛盾的誘因之一。農業(yè)稅免征收后，農村因土地征收、耕地轉包等所引發(fā)的土地糾紛，已經成為鄉(xiāng)村治理中最為棘手的問題，由此誘發(fā)了為數(shù)不少的農村暴力沖突以及群體上訪事件，成為影響農村乃至整個社會穩(wěn)定的誘因。因此，必須構建科學的糾紛解決機制，及時化解農村因土地所引發(fā)的各種矛盾，以保障在和諧視野下有序地建設社會主義新農村。

一、農村土地糾紛的典型形式及原因分析

(一)因土地征收引發(fā)的糾紛。我國土地征收制度，是指國家為實現(xiàn)公共利益，依照法定程序，并事先對征地農民集體予以補償安置，憑借其公權力強制性獲取集體土地，從而使之變?yōu)閲型恋氐姆芍贫取Ｍ恋卣魇杖菀桩a生糾紛最主要是因為政府征地的理由不充分及補償安置不到位等問題引發(fā)。

1、政府征地的理由不充分。鑒于土地征收涉及到農民的生存和農村社會的穩(wěn)定，《憲法修正案》第21條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。世界上“公共利益”統(tǒng)統(tǒng)可以成為國家機關作出某種行為，作為征收私人財產的依據(jù)和理由。但公共利益這一概念不論從其內涵還是外延來講都具有極強的不確定性，任何學者試圖用最精確的語言對之加以定義都是不可能的，《中華人民共和國物權法》雖然對征收農村集體所有的土地問題作出了規(guī)定，但也沒有對征收的理由即“公共利益”進行明確界定。政府在對農村集體所有的土地進行征收時，正是利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征收原因解釋為公共利益，以公共利益為幌子，將征收的土地用于商業(yè)開發(fā)，因此，產生沖突的原因是政府假借公共利益的名義，將征用的土地用于商業(yè)開發(fā)，從中牟取征收土地與出讓土地之間所產生的巨大差額利益，從而引發(fā)農民的極大憤懣。

2、我國現(xiàn)行農村土地征收的補償機制不論在立法層面還是在制度操作層面都很不完善。從立法層面看，我國農村土地征收補償?shù)囊?guī)定散見于《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》等法律法規(guī)中，某些省、自治區(qū)、直轄市還規(guī)定了適用本區(qū)域的土地征收補償?shù)南嚓P規(guī)定，其突出的問題表現(xiàn)為：

第一，補償標準過低，計算依據(jù)不合理。征收補償費僅考慮被征收的土地原用途和原價值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產處置。而且。土地補償費、安置補助費總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍，法定的征地補償遠遠不足以解決被征地農民的長遠生計。

第二，補償方式單一，安置方式不明確。單一的金錢補償無法使失地農民安置就業(yè)，微薄的補償金不足以維持農民今后的生計，缺乏技能和知識的農民將僅有的一點補償金額用完后，就徹底失去了生存的依靠。對于如何安置失地的農民，各地方政府并沒有一個可行的具體操作方案。

第三，補償程序不完善，農民缺乏有效參與。在補償過程中，雖有公告和聽證規(guī)定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，這樣極大地限制了農民的參與權。

從制度操作層面看，由于政府權力缺乏監(jiān)督，征地補償中農民權益被嚴重侵害，而且存在大量的違規(guī)現(xiàn)象，表現(xiàn)為政府通過與村委會的單方協(xié)作，違法壓低補償費，將低價征得農村的土地再高價轉售開發(fā)商，從中牟利。此外，對征地補償糾紛。地方法院往往以涉及社會穩(wěn)定和敏感性為由予以推脫，將大量的此類糾紛推出法院大門，致使農民告狀無門。

征地補償立法與制度操作層面存在的上述問題，導致大量失地農民無法維持生計，很多農民被迫走上了上訪之路，群體性的農民上訪事件時有發(fā)生，有的以極端的方式要挾政府予以解決，已成為影響社會安全的重要因素。

(二)因農村耕地轉包引發(fā)的糾紛。2005年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中明確指出2006年將在全國全部免征農業(yè)稅，2006年已經過去了，這一惠民政策已得到較徹底的貫徹執(zhí)行，但隨之產生的一個新的社會問題是：在這項惠民政策下，農村因土地轉包所引發(fā)的爭搶耕地現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，因土地承包糾紛引發(fā)的上訪事件大量增加。目前主要有以下幾類耕地轉包糾紛：

第一，轉包手續(xù)不全引發(fā)的糾紛?！掇r村土地承包法》第37條明確規(guī)定：承包方轉讓土地，除交由他人代為耕種不超過1年的以外，必須簽訂書面合同。但是，由于農民對簽訂書面合同的必要性認識不足，此外農民文化水平的欠缺，至使村民之間絕大多數(shù)在土地轉包時都只是通過口頭承諾，沒有將轉包的權利、義務、責任、期限通過書面方式記載，一旦因政策變化、轉包一方反悔，而受包方在期限內投入較大，在沒有得到較大回報的情況下，雙方之間的轉包協(xié)議就極易產生糾紛。

第二，轉包依據(jù)不足引發(fā)的糾紛。在農村，由于30年不變的承包期這一狀況，許多婦女出嫁后，原來在村里承包的土地未交出，在夫家又沒有新的承包地時，原來承包的耕地卻被村里轉包給其他村民。盡管《農村土地承包法》第30條規(guī)定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！钡?，中國農村根深蒂固的鄉(xiāng)規(guī)民俗，在實際操作中，仍置《農村土地承包法》不顧，認為“嫁出去的女兒潑出去的水”是傳統(tǒng)的做法，得到絕大多數(shù)村民的支持、理解、認可，但對于嫁出去的婦女而言，一旦原承包耕地被轉包給其他村民，她的生計將受到嚴重影響，往往就會與村集體發(fā)生糾紛。要求村集體將已轉包出去的耕地收回，以保護自己的合法權益。

第三，因農戶棄田拋荒外出，村組干部將其承包的耕地收回，轉包給其他農戶引發(fā)的糾紛。在免征農業(yè)稅這項政策出臺前幾年，由于農民種田收成入不敷出，大量的農民在沒有與村集體協(xié)商的情況下就自行棄田拋荒，外出進城務工經商，幾年后，原本肥沃的良田雜草叢生，為了應對稅費上繳及避免耕地荒蕪，村集體經濟組織將這些耕地收回，在沒有通知和征得原承包戶同意的情況，將這些耕地轉包給其他無田或愿意多承包的農戶耕種?，F(xiàn)在國家政策發(fā)生了變化，原來棄田拋荒農戶回來后紛紛要求收回耕地，而村集體認為由別人承包該份耕地，受包人不僅代交了各種稅費，而且在耕地上投入較大，如果現(xiàn)在收回歸還給原承包戶，不僅現(xiàn)在耕種的農戶不同意，而且于情于理也說不過去。而原承包戶則認為。根據(jù)土地承包30年不變的政策，即使自己欠稅欠費或土地拋荒，村集體也不能以此為由收回承包地轉包給他人，這等于村集體單方面解除承包合同，是違法行為。

二、解決農村土地糾紛的法律機制障礙

由于農村土地糾紛涉及的利益關系到農民的生存等重大問題，對農民而言，利益巨大，往往是不可調和的，處理起來難度非常大，其法律障礙主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)農村土地糾紛進入訴訟程序的障礙

1、因法院設置的訴訟門檻無法使農村所有的土地糾紛進入訴訟程序。以征地引發(fā)的糾紛為例，由于糾紛主體涉及到地方政府，在法院的人、財、物依然依附于地方政府的情況下，考慮到這一糾紛本身具有的社會敏感性及復雜性，法院從規(guī)避風險及自利的角度對征地引發(fā)的糾紛通過設置過高的訴訟門檻，阻止此類糾紛進入訴訟程序，其結果往往是對此類糾紛不予立案受理，有的法院即使基于社會壓力受理后也往往是判決農民或村集體敗訴。有的高級法院則是以內部文件的形式下發(fā)，將此類糾紛列人法院不予受理的范疇，下級法院則依照該內部文件將此類糾紛推出法院的大門。

2、訴訟成本問題使農村土地糾紛難以進人訴訟程序。當前。由于法院的辦案經費不能全部從地方財政獲取的情況下，不足部分只能依靠收取的訴訟費來補足。因此，對原告預交的訴訟費，即使原告在勝訴后，不需其承擔本案訴訟費的情況下，法院往往借口收支兩條線的原因，不是在結案時就將原告預交的訴訟費予以退還，而是要等到被告交納了其應負擔的訴訟費，或者被告不愿意交納的情況下，原告申請法院執(zhí)行能執(zhí)行到被告應當交納的訴訟費后，法院才將原告交納的訴訟費退還，而現(xiàn)實情況往往是法院根本無法從被告處收取或執(zhí)行，這樣本應由法院承擔不能收取訴訟費的風險就相應轉嫁給了勝訴的原告。盡管2007年4月1日由國務院制定的《訴訟費用交納辦法》已經開始實施，但地方法院從財政渠道獲取辦案經費在沒有得到根本改觀之前，這一行政法規(guī)在地方各級法院依然難以及時得到有效執(zhí)行，在有的地方法院所收取的訴訟費日趨減少的狀況下。還會遭到地方法院無形的抵制?；诖恕Ｔ婧戏嘁娴木S護僅僅寫在判決書上，卻沒有付諸成現(xiàn)實，相反，應當退還自己的訴訟費都無法兌現(xiàn)，這對期望通過訴訟尋求法律救濟的當事人的打擊是相當嚴重的。

(二)農村土地糾紛進入調解程序的障礙

1、農村土地糾紛所涉及的土地，對于糾紛各方而言可謂利益重大，達成調解的幾率極小。因為耕地對農民而言，是其家庭生存的命脈，特別是征地糾紛中，一旦耕地被征收則意味著農民失地、失業(yè)，其生存的保障沒有任何依靠。對地方政府而言。土地的征收事關地方政府重大利益，其招商引資的成功，財政收入的增加等等，土地在其中扮演了無可替代的重要角色。可以說。雙方對此沒有任何可妥協(xié)的余地。

2、調解制度本身不健全，影響了通過調解方式予以解決的功效。第一，就人民調解制度而言，因為糾紛主體的特殊性，法律關系的復雜性，以及事件本身的特殊性，該調解制度無法有效解決此類糾紛。此外，人民調解員大都由村干部兼任，缺乏相應的法律水平與知識，無法勝任解決此類糾紛。第二，行政調解作為基層政府治理農村的一項制度，也難以發(fā)揮應有的功效。在征地補償、安置糾紛中，地方政府作為糾紛的當事人一方，農民集體組織往往無法相信作為對方附屬機構的調解機關的公正性。此外，對于其他農村土地糾紛，在免征農業(yè)稅后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政缺乏應有的渠道，只能依靠中央財政轉移支付來解決，對治理農村的財政費用沒有保障的情況下，試圖通過行政調解來解決的愿望往往是心有余而力不足。第三，司法調解作為一種貫穿司法程序的制度，對于農民而言，由于土地糾紛發(fā)生在熟人之間，一旦糾紛進入訴訟程序，就很難通過調解解決，因為在進入訴訟等程序之前，此類糾紛往往先經過村鎮(zhèn)相關部門的調解，只有在萬般無奈的情況下，農民才會告上法庭。一旦告上法院，往往意味著與對方勢不兩立，那么，法院也就難以通過調解的方式來解決糾紛。

三、構建科學的農村土地糾紛解決機制

目前任何一種單一的糾紛解決機制均不可能完美，就訴訟這一糾紛解決機制而言，其啟動和運行有專門的程序和條件，有特定的時間和場所，近年來民事和行政訴訟證據(jù)規(guī)則的實施，使參與訴訟所需要的法律技術要求比以前明顯提高，農民在沒有專業(yè)的法律人士的輔助下，已經很難勝任參與訴訟并使之順利推進。此外，農民也不可能在訴訟上投人太多的時間、精力，因為農作物的生長周期不容農民將太多的農忙時間投入到訴訟中，否則，將影響到農業(yè)收成及農民一家老少的生計。即使糾紛得到了公平的判決，由于土地糾紛本身的特殊性，絕大多數(shù)條件都難以執(zhí)行。就調解這一糾紛解決機制而言，雖然啟動階段便易，運行階段富有經濟性，當事人在心理上具有親和性，且調解結果具有和諧性。但其規(guī)范性缺失帶來的公平危機，以及法律效力不明帶來強制執(zhí)行力的不強都直接影響到其糾紛解決機制的功效。因此，針對農村土地糾紛的現(xiàn)狀，多元化的農村民事、行政協(xié)調糾紛解決機制有效運作的前提就是調解與訴訟必須協(xié)調互動，如果沒有這種協(xié)調互動，調解就可能處于一種自發(fā)自在的狀態(tài)，相應的也就很難與司法制度形成一種良性關系和秩序，這樣非訴方式甚至可能成為與國家司法權相對立的權力體系。由上可知，為了維護農村穩(wěn)定，化解因土地糾紛所可能誘發(fā)的群體性上訪事件及其他惡性事件，必須在充分發(fā)揮調解這一糾紛解決機制的功效的基礎上，完善訴訟對糾紛解決的功效。

(一)完善訴訟這一糾紛解決機制的構想。完善我國訴訟制度，必須從保障當事人訴訟權為基礎來完善訴訟進入機制及訴訟成本制度，才能使農村土地糾紛順利進人訴訟程序。

1、降低農村土地糾紛進入訴訟程序的門檻，改變將交納訴訟費用作為當事人起訴和行使訴訟的必要條件。盡管最高人民法院在1994年作出規(guī)定：“原告起訴或當事人提起上訴后，按照規(guī)定交納案件受理費，是人民法院受理案件的一個前提條件。如果當事人沒有交納案件受理費或上訴費，或者沒有足額繳納案件受理費或上訴費，申請緩交，減交或免交又未獲批準而仍不預交或不足額預交的，人民法院則不應立案受理，案件不進人訴訟程序?！钡覈F(xiàn)行訴訟立法并沒有明確將交納訴訟費用作為當事人起訴和行使訴權的必要條件。而在司法實踐中，事實上已經將預交案件受理費作為訴訟的成立要件之一，如果當事人不預交案件受理費，訴訟程序是不可能啟動的，那么當事人的訴權當然也就無法得到保護和實現(xiàn)。因此，必須改變司法實踐這一實施多年的傳統(tǒng)做法，案件受理費具有稅收的性質，不將當事人交納訴訟費作為當事人起訴和行使訴訟的必要條件，并不是主張當事人無需交納訴訟費，因為訴訟費用作為保障國家司法有效運作的前提和基礎，國家不可能對民事糾紛這種私權糾紛的司法解決提供“免費的午餐”，而是要改變法院在不能從地方政府獲取足夠的財政資源的情況下，變本加厲向當事人獲取資源作為一種自然選擇的趨向，而這一選擇又是建立在違背我國現(xiàn)行訴訟立法基礎之上作出的，就更加需要從制度上加以防范和制止。

2、降低當事人進行訴訟的成本，改變法院將收取訴訟費用的風險轉嫁給原告的做法。關于案件受理費退還的程序，雖然《訴訟費用交納辦法》作出了具體規(guī)定，但對地方法院在訴訟費的退還程序上地方財政主管部門還沒有作出具體規(guī)定，目前地方法院還是將應當收取被告訴訟費的風險轉嫁給原告，只是具體的方式不同而已。由于法院有時都難以向被告收取和執(zhí)行訴訟費，如果將這風險轉嫁給原告，無疑是給原告出了一個天太的難題，雖然法院強調在“收支兩條線”后，原告預交的訴訟費已直接進入財政專戶。法院在結案時無法將已進入財政專戶的訴訟費退還原告，但這不能成為法院不退還原告預交的訴訟費的理由，因為法院與財政主管部門之間的內部關系，不能作為其轉嫁訴訟費收取風險的借口。因此，必須按照判決書上訴訟費用承擔的比例及時將應退還給原告的訴訟費，在結案時予以退還。這樣，才不致于使當事人產生畏訴厭訴的心態(tài)，使通往正義之路不致于越走越窄。

(二)完善調解這一糾紛解決機制的構想。調解方式運作在很大程度上體現(xiàn)了“私法自治”的原則，國家公權介入較少，一方面有利于當事人在充分行使處分權的基礎上達到自行解決糾紛的好處，另一方面，也可能導致與國家司法權的脫節(jié)甚至走向對立的后果。因此，必須針對調解這一特性予以完善，那就是對通過調解方式解決糾紛后所達成的和解協(xié)議，調解書等處理結果的效力加以制度上的保證，通過法院行使審查的方式使其產生終局性效力和執(zhí)行力，從而解決調解方式效力不明這一缺陷。在實踐中，針對司法調解所作出的調解書必須在送達以后才能發(fā)生效力，而送達又需要一段時間，這樣當事人往往在調解書送達時反悔，拒絕接受送達，從而影響了調解的實效性。這一缺陷，從最高法院制定的《民事調解規(guī)定》第13條來看，法院試圖在這方面有所作為或突破。第13條規(guī)定，根據(jù)民事訴訟第90條第1款第4項規(guī)定，當事人各方同意在調解協(xié)議上簽名或蓋章后生效。經人民法院審查確認后，應當計人筆錄或者將協(xié)議附卷，并由當事人、審判人員、書記員簽名或者蓋章后即具有法律效力。當事人請求制作調解書的。人民法院應當制作調解書送達當事人，當事人拒收調解書的，不影響調解協(xié)議的效力。因此，借鑒司法調解這種突破性經驗，對于行政調解和人民調解所達成的調解協(xié)議，在最高人民法院2007年發(fā)布的《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的基礎上，直接賦于人民調解及行政調解協(xié)議強制執(zhí)行力，但其前提必須是完善人民調解和行政調解的程序，以及提高調解人員的素質，以保證調解協(xié)議的正當性。

責任編輯 陸 瑩