摘要：文章以第三部門和民間組織發(fā)展為視角研究和諧社區(qū)的管理，對于第三部門組織在社區(qū)治理方面所表現(xiàn)的新功能與構(gòu)建和諧社會而發(fā)揮的獨特作用進(jìn)行了概述，并對政府怎樣監(jiān)管和調(diào)控第三部門，充分發(fā)揮民間組織的積極作用，抑制其消極作用提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：第三部門；民間組織；社區(qū)發(fā)展

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0019-03

第三部門組織是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事社會公益事業(yè)，以實現(xiàn)服務(wù)社會公眾、促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會公共部門。它不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動，其組織特征是組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。第三部門組織正日益成為促進(jìn)中國走向和諧的積極力量。尤其是在社會轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了各種新的社會問題和社會需求，而解決這些問題和滿足這些需求，僅靠政府力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要組織化的社會力量。無論是政府還是社會群體，都需要自下而上的民間組織在其中發(fā)揮積極作用。民間組織既是民主政治發(fā)展的重要條件，也是民主政治發(fā)展的重要結(jié)果。

一、第三部門在構(gòu)建和諧社會中可以發(fā)揮獨特的作用

(一)社會協(xié)調(diào)與治理功能

非營利組織在積極推動社會協(xié)調(diào)并參與社會治理方面有三個突出的特點：一是作為公民自發(fā)的組織形式，自主地行使結(jié)社權(quán)，將彼此間具有共同需要的利益訴求和權(quán)利意識表達(dá)成集體意志，并通過集體行動的方式參與到社會公共事務(wù)中來，通過表達(dá)和參與形成在社會公共空間中的話語權(quán)，進(jìn)而影響社會過程。二是以志愿參與、利他互助、慈善公益等理念實現(xiàn)人際溝通，在人與人、人與社會、人與自然之間搭建理解、對話、互動的橋梁，有助于化解人與人之間、不同群體及利益集團(tuán)之間、人與社會之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突。三是通過有組織的社會動員和社會參與，能幫助其成員實現(xiàn)人生的社會價值或更廣泛的公益價值。社會協(xié)調(diào)和社會治理功能，體現(xiàn)了非營利組織所具有的社會性或公民主體性，這是它區(qū)別于政府和企業(yè)的本質(zhì)特征之一。它既不是凌駕于社會之上、統(tǒng)治公民的權(quán)力體，也不是異化于市場之中、追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)體，它源于社會、源于公民、源于結(jié)社權(quán)這樣一種公民基本權(quán)利的行使，是公民以自組織的方式表達(dá)意愿和訴求、參與各種社會事務(wù)的最基本的途徑之一，并由此而形成公民自主的公共空間，體現(xiàn)了其社會管理的和諧的意義。

(二)可持續(xù)社區(qū)發(fā)展建設(shè)功能

非營利組織的組織化水平迅速提高。突出的特點是由單獨行動走向主動聯(lián)盟。主要表現(xiàn)為，開始自覺地關(guān)注能力建設(shè)，有意識地學(xué)習(xí)行動策略，通過多種方式建立合作、分享經(jīng)驗、擴(kuò)大影響。在農(nóng)村，由社區(qū)民眾自發(fā)形成的維護(hù)權(quán)益類民間組織也有這樣的發(fā)展特征。從更深廣的社會背景看，一些國際組織在中國的活動也開始注重提升民間組織的能力和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，注重網(wǎng)絡(luò)式培訓(xùn)交流平臺的搭建。另外，越來越多的民間組織開始采取靈活策略，積極影響政府決策。尤其體現(xiàn)在扶貧、社會福利、環(huán)保等與政府存在利益交叉點的領(lǐng)域。與此同時，不同部門和層級政府的態(tài)度也呈現(xiàn)出“多元化”和“靈活性”的特點。例如，政府職能轉(zhuǎn)變使一些農(nóng)民工輸入地的地方政府公開認(rèn)可甚至幫助自發(fā)成立的農(nóng)民工服務(wù)組織。在扶貧領(lǐng)域，民間組織以積極態(tài)度尋求與地方基層政府的配套合作，目前這種合作已經(jīng)延伸到高層，以“政府購買”的形式進(jìn)行合作。如：中澳雙邊政府技術(shù)合作的廣西喀斯特環(huán)境恢復(fù)與扶貧開發(fā)相結(jié)合項目。其目標(biāo)是建立以社區(qū)參與性發(fā)展為管理的示范模式。在廣西忻城縣的北更鄉(xiāng)、遂意鄉(xiāng)、紅渡鎮(zhèn)，農(nóng)民們建立了農(nóng)民金銀花專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會，北更鄉(xiāng)還成立了供水、種桑養(yǎng)蠶等協(xié)會。這些協(xié)會都在民政、工商等部門辦理了登記備案。協(xié)會的所有活動都是農(nóng)民自愿參與，自我管理的。其他相關(guān)專業(yè)的農(nóng)民協(xié)會也都在發(fā)揮巨大的作用。只要村民有技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)需求、產(chǎn)品供銷等方面的要求都可由協(xié)會牽頭組織實施及管理，鄉(xiāng)政府則起著引導(dǎo)服務(wù)的協(xié)調(diào)作用，大大提高了行政效能建設(shè)。非營利組織是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式，它的快速持續(xù)發(fā)展是我國社會的新特征。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不同地域、不同民族、不同文化的民間群體保持各自的特征生活在同一個社區(qū)，向社會提出了新的挑戰(zhàn)。我們要在多樣化的社區(qū)空間里，創(chuàng)建牢固的社會信任和凝聚力，培育和發(fā)展社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)非正式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力，運用新的方法和工具，倡導(dǎo)由內(nèi)向外的發(fā)展原則，去尋求和構(gòu)建一個得到廣泛認(rèn)同的核心文化，這樣的文化尊重每一個民族和種族，愛護(hù)和保護(hù)弱者，使不同文化背景的群體得以共存和發(fā)揚光大，以促進(jìn)和諧、健康的社區(qū)發(fā)展，保持社會的穩(wěn)定。

(三)調(diào)節(jié)公益服務(wù)功能

民間組織對于社會治理的作用越來越顯著，總體而言，積極作用是主導(dǎo)的。在社會轉(zhuǎn)型過程中，第三部門組織能夠承擔(dān)部分以往由政府包攬的公共服務(wù)，是部分公共物品的重要提供者；在解決社會問題方面具有獨特優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府與市場的不足；為社會提供了新的資源配置體制和利益?zhèn)鬏斍溃瑵M足了社會多元化的需求，成為社會發(fā)展的重要推動力量。在改革和發(fā)展過程中，我國社會形成了多元利益主體的格局。民間組織促進(jìn)了這些利益主體之間的信息溝通和意愿表達(dá)，有利于維護(hù)市場與社會秩序，減少政府的社會管理成本，提高政府公共決策的效率。同時民間組織也是新必利益主體維護(hù)自身利益的重要組織依托。民間組織雖然立足于“民間”和“非政府”，但它們所開展的“環(huán)保”、“扶貧”、“教育”、“培訓(xùn)”等活動，與政府“構(gòu)建和諧社會”的目標(biāo)是一致的，是構(gòu)建和諧社會的積極力量，是公民社會形成的重要基礎(chǔ)。

(四)政策倡導(dǎo)與影響功能

非營利組織在立法和公共政策的倡導(dǎo)方面也發(fā)揮著積極的影響。這主要體現(xiàn)在三個方面：第一，作為推動社會公益事業(yè)的主體，非營利組織積極參與相關(guān)立法和公共政策的制定過程。第二，作為特定群體特別是弱勢群體的代言人，非營利組織表達(dá)他們的利益訴求和政策主張，努力在立法和公共政策過程中謀求實現(xiàn)更廣泛的社會公正。第三，非營利組織通過媒體和社會輿論關(guān)注相關(guān)立法和公共政策的實施過程及其效果，倡導(dǎo)和影響政策結(jié)果的公益性和普惠性。一些非營利組織還以公眾參與的形式直接介入政策實施過程，成為政策的監(jiān)督者甚至執(zhí)行者，積極影響公共政策效果，反映了非營利組織對于社會政治過程和公共決策過程的影響力。非營利組織生成于社會的公共空間，通過動員社會資源、提供公益服務(wù)、推動社會協(xié)調(diào)并參與社會治理而形成一定程度的公權(quán)力，從而對立法和公共政策過程施加一定的影響。非營利組織的政策倡導(dǎo)和影響功能對現(xiàn)代公共管理提出了挑戰(zhàn)，要求政府必須和非營利組織之間建立合作伙伴關(guān)系，以實現(xiàn)社會的共同目標(biāo)。

二、進(jìn)一步完善政府對第三部門組織的監(jiān)管和調(diào)控

民間組織本身是一把雙刃劍，在其發(fā)揮積極作用的同時，也不可避免地存在一些消極作用。從當(dāng)前來看，問題主要表現(xiàn)在：有的民間組織打著社會公益的旗幟從事不正當(dāng)?shù)闹\利活動，特別是一些依靠資助和募捐活動的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。有的民間組織利用政府工作的失誤和群眾的不滿而介入群體性事件，增加了社會秩序的不可控因素。這是當(dāng)前社會面臨的突出問題。本人認(rèn)為，關(guān)鍵在于政府應(yīng)怎樣監(jiān)管和調(diào)控。為了發(fā)揮民間組織的積極作用。抑制其消極作用，需要政府加強(qiáng)規(guī)制引導(dǎo)。當(dāng)前需要做好以下工作：

(一)立法規(guī)范管理與政策引導(dǎo)

目前，民政部門和其他主管機(jī)關(guān)似乎主要將法律作為自己進(jìn)行行政管理的依據(jù)，而沒有充分意識到法律環(huán)境對非營利組織發(fā)展的重要性，它們似乎更加看重自己所執(zhí)行的積極促進(jìn)某些非營利組織發(fā)展的行政措施。的確，如果行政措施得當(dāng)，可以達(dá)到較好的效果，但是必須認(rèn)識到的是，非營利組織從其本身來說應(yīng)當(dāng)基于私人的自愿行為而設(shè)立和運作，自治永遠(yuǎn)是其最根本的精神，政府的職責(zé)除了一定的引導(dǎo)工作外，從根本上說，行政管理的宗旨是保障人民在有設(shè)立非營利組織的需求的時候，盡可能地(在確保其合法以及不違反公共利益的前提下)幫助其順利實現(xiàn)自己的意愿。在我國非營利組織很不發(fā)達(dá)的情況下，也許政府有必要做一些更加積極的引導(dǎo)工作，但是從長遠(yuǎn)來看，政府的主要職責(zé)一定是比較有限的，應(yīng)該讓非營利組織在法制的軌道上，按照自己的生態(tài)規(guī)律繁衍生息、新陳代謝。第一，加強(qiáng)民間組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和黨的建設(shè)工作，建設(shè)專業(yè)化、職業(yè)化的工作人員隊伍。要引導(dǎo)各類民間組織以服務(wù)國家、服務(wù)社會為己任，為會員、同業(yè)和群眾服務(wù)，反映合理訴求，規(guī)范自身行為。第二，改進(jìn)登記注冊管理?，F(xiàn)有民間組織登記注冊辦法門檻過高，雖然有效控制了過量增長，但在實際工作中，許多民間組織因為很難找到業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致登記注冊困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實施有效管理。第三，加強(qiáng)日常監(jiān)管。應(yīng)該實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策，加強(qiáng)政府職能部門的監(jiān)管，使民間組織在合法范圍內(nèi)活動，在組織宗旨范圍內(nèi)活動。在監(jiān)管機(jī)制上，要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)向法治監(jiān)管，從政治監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管。第四，加強(qiáng)民間組織內(nèi)部建設(shè)，提高自律性和誠信度，是實行培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重政策的重要內(nèi)容。民間組織要建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，健全會員大會、理事會制度，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)財務(wù)會計制度和換屆選舉制度，實行民主管理。第五，培育社會監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)管大量民間組織活動的成本很高，僅靠政府監(jiān)管力有不及，加強(qiáng)社會監(jiān)督是重要的國際經(jīng)驗。民間組織應(yīng)將其活動和財務(wù)等情況向社會公開，接受社會力量和公眾的監(jiān)督。另外，民間組織之間的監(jiān)督和制衡也是社會監(jiān)督的重要方式。第六，加強(qiáng)對民間組織的評估工作，借鑒國際經(jīng)驗，探索建立民間組織的綜合評估體系，定期跟蹤評估。表彰誠信守法、嚴(yán)格自律、作用突出的民間組織，促進(jìn)民間組織形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的運行機(jī)制。

(二)拒絕“傀儡”合作

目前，我國許多行業(yè)協(xié)會都是由政府來推動形成的。于是某些“協(xié)會”就成了政府的“自留地”。在這塊地上種什么，怎么種，都由政府說了算。政府的資金、設(shè)備、人員涌入，政府的權(quán)力在這里延伸。具有一定的行政權(quán)力的“協(xié)會”不再僅僅代表著企業(yè)的利益。有學(xué)者將這種“半官方、半民間；半政府、半社會”狀態(tài)的“協(xié)會”，稱之為“二政府”。他們擁有“官方”的身份，享受著體制內(nèi)優(yōu)越的待遇，承擔(dān)著政府延伸的職能。雖然，充當(dāng)政府“傀儡”的角色就目前來看，也不一定就是壞事，政府推動形成的非政府組織在社會的公共服務(wù)領(lǐng)域還是發(fā)揮了很大作用的，但在整個世界“小政府、大社會”的趨勢下，維持非政府組織的“傀儡”狀態(tài)，不利于中國行政體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)加強(qiáng)平等合作與“賦權(quán)”效果

隨著公共事務(wù)治理邊界的開放，政府要改變其原來一家壟斷的治理格局，采取邀請、授權(quán)、委托等方式與非營利組織建立起“聯(lián)帶”關(guān)系。非營利組織作為社會治理的一支重要力量，將逐步填充一些由于政府改革所形成的“治理真空”，并為構(gòu)建和諧社會不斷拓展?jié)M足民眾需求的新的治理空間。

在指導(dǎo)思想上，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，非營利組織在發(fā)達(dá)國家發(fā)揮巨大作用的原因就在于它們獨立、強(qiáng)大，而這又必然導(dǎo)致在一定情形下它們會和政府發(fā)生矛盾，甚至可能發(fā)生相當(dāng)激烈的沖突，這是非營利組織自身的使命使然。政府不能一方面期望其充分發(fā)揮作用，另一方面又期望其對政府永遠(yuǎn)順從。相反，在矛盾和對抗中，政府和非營利組織都可以逐漸了解如何進(jìn)行有效的溝通、合作以及互相妥協(xié)。

要完善民間組織管理體制，加強(qiáng)管理力量，重點要解決管理機(jī)構(gòu)不健全和執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱的問題。要完善民間組織的雙重管理體制，進(jìn)一步明確業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，賦予登記管理機(jī)關(guān)綜合協(xié)調(diào)職能，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)主管單位在登記管理方面的工作。登記管理機(jī)關(guān)要與業(yè)務(wù)主管單位以及政府職能部門加強(qiáng)溝通，密切配合，形成合力，真正發(fā)揮管理效能，形成高效、有力的管理監(jiān)督體制。加強(qiáng)民間組織依法登記制度，除《社會團(tuán)體登記管理條例》明確規(guī)定可以免于登記的社會團(tuán)體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統(tǒng)一登記。對于違背國家法律法規(guī)、不利于社會穩(wěn)定的民間組織要嚴(yán)禁成立。針對近些年來西方敵對勢力利用境外某些民問組織進(jìn)入我國從事滲透顛覆活動的新情況，要切實加強(qiáng)涉外民間組織的管理，完善監(jiān)控體系，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定。

加強(qiáng)民間組織內(nèi)部建設(shè)，提高自律性和誠信度，是實行培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重政策的重要內(nèi)容。要引導(dǎo)各類民間組織以服務(wù)國家、服務(wù)社會為己任，為會員、同業(yè)和群眾服務(wù)，反映合理訴求，規(guī)范自身行為。要切實解決社團(tuán)、基金會行政化傾向嚴(yán)重的問題。按照政社分開的原則，將社會團(tuán)體的機(jī)構(gòu)、人事、財務(wù)同國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位分開，辦事機(jī)構(gòu)不得與國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的工作機(jī)構(gòu)合署辦公；現(xiàn)任國家工作人員除確需兼任并經(jīng)嚴(yán)格審批的外，不得在社會團(tuán)體和基金會兼職。民間組織要建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，健全會員大會(會員代表大會)、理事會(常務(wù)理事會)制度，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)財務(wù)會計制度和換屆選舉制度，實行民主管理。加強(qiáng)民間組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和黨的建設(shè)工作，建設(shè)專業(yè)化、職業(yè)化的工作人員隊伍。加強(qiáng)對民間組織的評估工作，借鑒國際經(jīng)驗，探索建立民間組織的綜合評估體系，定期跟蹤評估。表彰誠信守法、嚴(yán)格自律、作用突出的民間組織，促進(jìn)民間組織形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的運行機(jī)制。

總之，作者認(rèn)為作為第三部門發(fā)展的民間組織在國家社會建設(shè)中的作用已被越來越多的人所認(rèn)識。雖然這種非營利組織在自身管理與發(fā)展中面臨諸如財政、經(jīng)濟(jì)、效能等問題，但是只要從政府層面加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，就能保證非營利組織的健康發(fā)展，從而發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會中的更大作用。

責(zé)任編輯 余 青