摘要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化，腐敗問題日益凸顯。在新形勢下如何從根本上鏟除腐敗現(xiàn)象成為中國共產(chǎn)黨政治建設(shè)中的重要課題之一。文章在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上追根溯源，從廉政制度建設(shè)入手，深入挖掘了當(dāng)前我國政治制度建設(shè)中存在的諸多問題。并分別從廉政教育制度創(chuàng)新、行政制度創(chuàng)新、監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新等方面提出了一系列切實(shí)可行的方法和途徑。

關(guān)鍵詞：廉政建設(shè)；制度創(chuàng)新；思想教育；行政體制；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：D523.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)05-0049-04

一、制度創(chuàng)新在廉政建設(shè)中的重要作用

當(dāng)前我國處于改革開放新的歷史時期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會組織和社會生活方式日趨多樣化，市場經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響和歷史上遺留的腐朽思想夾雜在一起，這種現(xiàn)實(shí)狀況對新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)提出了新的要求。胡錦濤同志在黨的十七大報告中提到：“黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放既給黨注入巨大活力，也使黨面臨許多前所未有的新課題新考驗(yàn)。世情、國情、黨情的發(fā)展變化，決定了以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的建設(shè)既十分重要又十分緊迫?！奔訌?qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，制度創(chuàng)新尤為根本。

(一)制度建設(shè)是廉政建設(shè)的根本保證

我黨一直以來很注重加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，并根據(jù)不同的歷史時期制定了不同的制度和規(guī)范。早在瑞金時期，1933年12月15日，中央執(zhí)行委員會頒布了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為的訓(xùn)令》，規(guī)定凡蘇維埃機(jī)關(guān)、國營企業(yè)及公共團(tuán)體的工作人員，貪污公款500元以上者，處以死刑?？谷諔?zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府于1938年公布了《懲治貪污暫行條例(草案)》，規(guī)定克扣或截留應(yīng)發(fā)給或繳納的財(cái)物、敲詐、勒索、收受賄賂等10種行為均為貪污，以及死刑、有期徒刑和苦役的具體標(biāo)準(zhǔn)及追繳辦法。改革開放以后，鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)：依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是做好反腐倡廉工作的重要保證。在這一思路的指導(dǎo)下，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》等一批加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法規(guī)和制度出臺，反腐工作開始從治標(biāo)向治本發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，為進(jìn)一步遏制腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的勢頭，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》于2005年初被頒布實(shí)施。這是中國共產(chǎn)黨歷史上一部十分重要的黨內(nèi)法規(guī)，標(biāo)志著黨的監(jiān)督從此進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。經(jīng)過全黨和全體人民的共同努力，廉政制度建設(shè)從不健全、初步健全，到較為健全經(jīng)歷了70多年的坎坷歷程。

制度的創(chuàng)新帶來豐碩的成果。從瑞金時期的第一個貪污分子謝步升到抗戰(zhàn)時期被查處的最大貪污典型肖玉壁；從新中國成立之初的貪污分子劉青山、張子善到改革開放后第一個因貪污被槍斃的縣委書記王仲，充分顯示了政治制度的權(quán)威、黨紀(jì)的嚴(yán)明。更可喜的是，隨著制度建設(shè)的不斷創(chuàng)新，黨員干部廉潔從政的自覺性明顯提高，部門和行業(yè)風(fēng)氣普遍好轉(zhuǎn)，人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)利的監(jiān)督得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。同時，隨著反腐倡廉法制化程度的不斷提高，大批貪污分子受到了法律的制裁。有關(guān)數(shù)字表明，從1997年10月至2002年9月，全國紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)共立案861917件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分846150人，其中開除黨籍137711人，被開除黨籍又受到刑事追究的37790人。而從2002年至2005短短三年，全國檢查機(jī)關(guān)圍繞國家工作人員職務(wù)犯罪案件，共立案偵察146250人。這充分體現(xiàn)了我黨加大力度懲治貪污腐敗分子的信心和決心。今后一個時期，按照黨中央加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的總體部署，將在2010年建立起能夠適應(yīng)新時期黨的建設(shè)和全面建設(shè)小康社會需要的中國特色黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度體系，這必將給全黨和全體人民帶來新的政治風(fēng)貌。

(二)監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新是廉政建設(shè)的關(guān)鍵

我黨從建黨以來一直努力致力于監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)并不斷發(fā)展創(chuàng)新。1932年初，臨時中央政府決定，各級政府所辦合作社，一概轉(zhuǎn)交給工農(nóng)群眾接辦，中央蘇區(qū)還創(chuàng)造性地設(shè)立了審計(jì)制度。建國初，毛澤東創(chuàng)造性地提出了人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度。改革開放以后，鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督的重要性，黨中央為此做出了“收支兩條線”管理，軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)不準(zhǔn)經(jīng)商等一系列重大決策，并深化體制改革，加強(qiáng)對權(quán)力的制約，推行政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)“三公開”。黨的十一屆三中全會后，江澤民同志連續(xù)十次在中央紀(jì)委全會上發(fā)表重要講話，對新形勢下加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作以及開展黨內(nèi)監(jiān)督提出一系列重要思想。新世紀(jì)之初，為進(jìn)一步使黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范化、制度化，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》被頒布實(shí)施，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期回避暫行規(guī)定》相繼出臺，一系列黨政監(jiān)督政策的制定，使得廉政監(jiān)督機(jī)制日趨完善。

經(jīng)過黨和人民的不懈努力，人民代表大會及其常委會對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力、政協(xié)參政議政的職能得到進(jìn)一步得到發(fā)揮，更深入地體察到民聲；紀(jì)檢監(jiān)察部門與檢查機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督效力進(jìn)一步得到提高，大批貪污分子落入法網(wǎng)；新聞媒體監(jiān)督作用更是凸顯，進(jìn)一步增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的發(fā)揮和干部管理體制改革的推動。歷史實(shí)踐反復(fù)證明，廉政建設(shè)離不開廉政制度建設(shè)，制度創(chuàng)新是廉政建設(shè)取得實(shí)效性的保證。

二、制度不完善對廉政建設(shè)的制約和影響

大批懲戒性法規(guī)和規(guī)范性文件的相繼出臺，使黨的反腐敗工作初步實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，大批位高權(quán)重的腐敗高官的紛紛“落馬”，充分顯示了我國廉政制度建設(shè)的卓有成效。然而，“樹欲靜而風(fēng)不止”。從近幾年對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的查處情況來看，腐敗案件規(guī)模越來越大，腐敗分子職務(wù)級別越來越高，腐敗現(xiàn)象從半公開向公開、智能化、復(fù)合型發(fā)展。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國廉政制度的不完善有著密切的關(guān)系。

(一)領(lǐng)導(dǎo)體制和決策體制的缺陷

改革開放后，在中央向地方和國有企業(yè)下放權(quán)力的過程中，各級地方政府和國有企業(yè)獲得了巨大的權(quán)力，而在現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制中這種權(quán)力又主要掌握在地方黨政一把手或國有企業(yè)經(jīng)營者手中。不恰當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往促使一些地方的黨委書記不斷強(qiáng)化個人的權(quán)力；不恰當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)行政首長負(fù)責(zé)制，促使一些地方的行政首長竭力增加個人的權(quán)力。例如，全國優(yōu)秀女企業(yè)家、深圳著名女強(qiáng)人的勞德容，曾經(jīng)用10年時間把深圳能源集團(tuán)建設(shè)成了“深圳最好的企業(yè)之一”。然而，制度不健全，好人也容易出問題。在擔(dān)任深圳市能源集團(tuán)黨委書記、董事長兼總經(jīng)理的過程中，她擅自將能源集團(tuán)公款2200萬元借給香港天來國際金融投資有限公司使用，最終致使該筆借款至今無法收回，給能源集團(tuán)造成重大損失。

(二)干部人事管理體制的弊端

現(xiàn)行的干部人事管理體制的最大弊端是群眾所形容的“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”。即政務(wù)類公務(wù)員的任用權(quán)主要集中在黨政一把手和主管組織人事工作的副書記等黨委主要成員手中，特別是集中在黨委書記個人手中?！坝缮贁?shù)人選人”大大增加了干部選拔任用工作中的主觀隨意性；“在少數(shù)人中選人”使得干部缺少一個機(jī)會平等、公開競爭、標(biāo)準(zhǔn)客觀的賽場來檢驗(yàn)他們的真實(shí)水平和能力。這種用人機(jī)制造成這樣一種局面：“說你行你就行，不行也行；說你不行你就不行，行也不行；不服不行?！彪m然此話有一定的局限性，但是群眾的這種形容非常尖銳，多多少少道出了這種體制不利于人盡其才，容易產(chǎn)生用人問題上的腐敗的缺欠。例如，吉林省白山市政協(xié)原主席李鐵成在擔(dān)任靖宇縣縣長期間，每次干部考核之前，他都以送禮者的條件，作為選人標(biāo)準(zhǔn)。這種利用權(quán)錢交易從政的領(lǐng)導(dǎo)是難以做好選拔工作的。

(三)行政執(zhí)法體制和司法體制中存在的問題

當(dāng)前我國行政執(zhí)法和司法體制中存在著權(quán)力“既大又小”的現(xiàn)象。所謂權(quán)力大是指，許多法律法規(guī)草案都是由有關(guān)執(zhí)法或司法部門自己提出來的，審議這些法律法規(guī)草案的委員多是曾經(jīng)在這些部門工作過的領(lǐng)導(dǎo)同志，社會各界、相對比較超脫的專家特別是相關(guān)的管理對象的參與非常不夠，這就導(dǎo)致執(zhí)法人員和司法人員擁有的自由裁量權(quán)過大；而權(quán)力小是指地方執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)在財(cái)政上完全依賴于地方財(cái)政撥款，在職務(wù)升遷上的前途和命運(yùn)也掌握在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)手中，這就導(dǎo)致行政和執(zhí)法人員獨(dú)立性差，很難抵制垂直領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，從而難以做到公正執(zhí)法。許多知法犯法的事例已不罕見。例如，作為一名司法系統(tǒng)負(fù)責(zé)人，遼寧省沈陽市中級人民法院原院長賈永祥本應(yīng)當(dāng)知法、懂法、好好用法，然而他卻將自己領(lǐng)導(dǎo)的法院視為自己的“小金庫”，外出辦事、請客送禮所花費(fèi)用全部拿到“小金庫”里報銷，致使432萬元的公款被揮霍，嚴(yán)重毀壞了黨政干部在群眾中的光輝形象。

(四)民主監(jiān)督的漏洞

當(dāng)前，我國已有了包括人民代表大會及其常委會的監(jiān)督、法律監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等；也有了許多專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如負(fù)責(zé)對國家行政機(jī)關(guān)工作人員監(jiān)督的行政檢察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)財(cái)政和財(cái)務(wù)監(jiān)督的審計(jì)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)黨政干部考核監(jiān)督的組織人事部門。負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律監(jiān)督的紀(jì)委等。但是諸多法令法規(guī)，諸多監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督作用卻往往不能充分發(fā)揮出來。正如云南省省長李嘉廷在懺悔錄中所說的：“高級領(lǐng)導(dǎo)干部本應(yīng)是被監(jiān)督的重點(diǎn)，但從這幾年我自己的切身體會來看，不但未成為重點(diǎn)，往往變成了薄弱點(diǎn)，下級不敢監(jiān)督，同級不好監(jiān)督，上級難以監(jiān)督。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。這次我犯嚴(yán)重錯誤的事實(shí)再一次證明了這個道理。”可見，加強(qiáng)整體監(jiān)督功效，互通情況，協(xié)作配合，是提高整體監(jiān)督效能的當(dāng)務(wù)之急。

三、加強(qiáng)廉政建設(shè)制度創(chuàng)新的途徑

胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出：“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)”，并提出“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”。制度創(chuàng)新既是黨建的重要目標(biāo)，也是加強(qiáng)廉建設(shè)的必然要求。

(一)廉政教育制度的創(chuàng)新

廉政教育制度的創(chuàng)新是我國廉政制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前制度建設(shè)的形式化、片面化問題比較突出，許多制度大都從事后的懲治入手，而忽視了教育這個源頭制度的創(chuàng)新。為避免這種情況，教育制度的創(chuàng)新務(wù)必加強(qiáng)。一方面，要采取各種形式豐富黨內(nèi)生活。例如參觀革命老區(qū)、瞻仰革命圣地、組織黨內(nèi)文化節(jié)日、在業(yè)余時間組織黨員干部觀看貪污記錄片，利用網(wǎng)絡(luò)設(shè)置專門網(wǎng)站進(jìn)行監(jiān)督以及開通反貪舉報電話等，這不僅能夠豐富黨內(nèi)生活，也會為黨員干部接受教育提供很好的途徑。另一方面，要進(jìn)一步完善理論學(xué)習(xí)中心組制度、黨員干部培訓(xùn)制度、干部考評制度。這要求每個領(lǐng)導(dǎo)干部保持嚴(yán)肅的態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)風(fēng)，用科學(xué)的理論武裝頭腦，結(jié)合實(shí)踐鍛煉，用現(xiàn)代科技知識和人類創(chuàng)造的文明成果充實(shí)頭腦，進(jìn)一步抓好各種形式的培訓(xùn)，如集中培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、更新知識培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、各類短期培訓(xùn)等。同時，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的剛性措施，嚴(yán)厲懲治在干部學(xué)習(xí)過程中弄虛作假的現(xiàn)象，檢查黨員干部廉潔自律情況，使考評過程真正成為一個思想道德教育的過程。

(二)廉政行政制度的創(chuàng)新

行政制度的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在審批制度的改革和干部制度改革兩個方面。首先要在制度的制定上著手，要堅(jiān)持不懈的推行“企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立貸款、政府宏觀調(diào)控”的審批制度模式。其次，在堅(jiān)持“黨管干部原則的前提下，積極推進(jìn)干部人事工作的科學(xué)化、民主化和制度化，加強(qiáng)各級機(jī)關(guān)和人民群眾監(jiān)督，繼續(xù)推行民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職適用期等各項(xiàng)制度，規(guī)范黨的地方委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選制度。同時，落實(shí)和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度和任職回避、交流制度，完善公務(wù)員制度。制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的政績評價標(biāo)準(zhǔn)，在干部選拔和任用過程中，努力發(fā)揚(yáng)民主把好推薦關(guān)，實(shí)事求是把好考察關(guān)，充分醞釀把好提名關(guān)，集體討論把好審批關(guān)，照章辦事把好呈報關(guān)，任前公示把好任命關(guān)。

(三)廉政監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新

第一，完善法律監(jiān)督制度。首先要引入競爭機(jī)制，同時進(jìn)一步擴(kuò)大選舉人民代表的范圍。當(dāng)前規(guī)定30個選民聯(lián)名或1/10以上代表聯(lián)名才能提出罷免要求，增加了選民或選民代表行使罷免權(quán)的難度。應(yīng)降低行使罷免提出權(quán)的條件，減少難度，強(qiáng)化選民對代表的罷免權(quán)，使得這項(xiàng)權(quán)力真正發(fā)揮它的政治功能。其次，要制定一套行之有效的反貪污法，及時糾正立法制度中存在的漏洞并加強(qiáng)對接受監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法監(jiān)督。在這一點(diǎn)上，新加坡的《反貪污法》是很有借鑒意義的。該制度定罪非常嚴(yán)厲，其中最突出的一條就是：國家公務(wù)員不得收取“金錢或任何禮物、貸款、費(fèi)用、賞金、傭金、有價證券或其他財(cái)產(chǎn)或各種經(jīng)濟(jì)利益，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)”。它幾乎涵蓋了所有的處罰條目。例如，一個獄吏因給犯人代買香煙，收受犯人15元，結(jié)果被判了刑。正是這種滴水不漏的法律條款，使得新加坡的廉政建設(shè)取得了很好的成效。第二，改革廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)存的體制決定紀(jì)檢監(jiān)察部門隸屬于黨委和政府，在行政和人事財(cái)政上被其領(lǐng)導(dǎo)，這在一定程度上導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察部門對黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督乏力。因此，必須擴(kuò)大紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)限。在這一點(diǎn)上，香港的廉政公署是個成功的范例。廉署在香港政府中具有超然而獨(dú)立的權(quán)威地位，行使職權(quán)不受法律之外的因素干涉，他們有權(quán)發(fā)布優(yōu)于法律的命令、制定肅貪政策、不附任何理由解雇廉政總署之任何職員。同時香港社會通過《防止賄賂條例》和《廉政公署條例》為廉署設(shè)計(jì)了一套行之有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制，使廉署的工作受到內(nèi)部和外部多方面的監(jiān)督，防止了權(quán)力濫用。短短30年，香港廉政公署便以其卓有成效的反貪實(shí)踐，贏得了“亞洲最成功的反貪機(jī)構(gòu)”之美譽(yù)。第三，加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。群眾監(jiān)督是反腐倡廉、提高政府機(jī)關(guān)工作效率的首要選擇。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民群眾參與監(jiān)督的意識，提高人民對權(quán)力運(yùn)行參與監(jiān)督的程度和質(zhì)量。對于政府部門來說。要加大群眾監(jiān)督宣傳力度，要讓群眾樹立公眾的社會責(zé)任感和正義感，形成全社會與貪污腐敗現(xiàn)象作斗爭光榮的氛圍；其次，完善人民參與監(jiān)督的法律制度和組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步保障人民群眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和舉報人受法律保護(hù)的權(quán)力。另一方面，要強(qiáng)化新聞輿論監(jiān)督，對政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的公務(wù)活動及涉及群眾切身利益的其他重大社會事務(wù)進(jìn)行檢察和督導(dǎo)。馬克思曾明確指出：“報刊是廣泛無名的社會輿論工具，它是國家中的第三種權(quán)力”。這就要求我們要普遍重視輿論監(jiān)督，并給予新聞機(jī)構(gòu)有比較充分的監(jiān)督權(quán)。

責(zé)任編輯 余 青