摘要：在對農(nóng)民工工傷保險立法及其實施狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上.指出當(dāng)前的農(nóng)民工工傷保險存在著諸如覆蓋范圍較窄、費率確定不盡合理、保險基金收支不平衡、重賠付輕預(yù)防等問題。為促進(jìn)農(nóng)民工工傷保險的進(jìn)一步健康可持續(xù)發(fā)展，建議加大對政策的宣傳力度，建立科學(xué)有效的費率機(jī)制。加大對工傷保險基金的管理。加強(qiáng)工傷保險與工傷預(yù)防相結(jié)合。健全法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；工傷保險；安全生產(chǎn)；差別費率；工傷預(yù)防

中圖分類號：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文童編號：1004-1494(2008)05-0090-03

進(jìn)入工業(yè)化時代，工傷就成為了難以完全避免的職業(yè)風(fēng)險。據(jù)《勞動統(tǒng)計年鑒》、《社會保險統(tǒng)計年報》和《全國衛(wèi)生統(tǒng)計年報》統(tǒng)計，中國每年工傷事故死亡近2萬人，造成不可恢復(fù)的永久性傷害人數(shù)超過10萬人，每年因職業(yè)病死亡5000多人，現(xiàn)存活的職業(yè)病患者達(dá)40余萬人，全國實際接觸粉塵、毒物和噪聲等職業(yè)危害的職工有2500萬人以上。而其中農(nóng)民工占了80％以上，特別是在礦山開采、建筑施工、危險化學(xué)品3個農(nóng)民工集中的行業(yè)，農(nóng)民工死亡人數(shù)更為驚人。農(nóng)民工工傷事故不僅會引起理賠民事糾紛，還會引發(fā)群體性事件。因此，農(nóng)民工的工傷保險是關(guān)涉我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、政治穩(wěn)定的亟待解決的大問題。

一、農(nóng)民工工傷保險的立法實踐

工傷保險是世界上實行最早、實施最為廣泛的社會保險制度，也是迄今為止世界上最具有普遍意義的社會保險制度。2003年4月27日國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》，這是繼1953年修訂頒布《中華人民共和國勞動保險條例》之后，第一次制訂的、專門的、具有法律效力的工傷保險法規(guī)，對于推進(jìn)工傷保險改革，規(guī)范工傷保險制度，解決工傷保險爭議至關(guān)重要。它從法律上實現(xiàn)了《勞動法》賦予勞動者的工傷保險待遇權(quán)利，增強(qiáng)了工傷保險待遇權(quán)的行使與保護(hù)機(jī)制，為建立和健全比較完善的社會保障法律體系奠定了法律基石。

國家的法律法規(guī)也強(qiáng)烈地依賴于地方的立法與實踐。農(nóng)民工工傷保險的地方立法肇始于20世紀(jì)90年代末，進(jìn)入新世紀(jì)后更是百花齊放，異彩紛呈。2002年9月，上海市推出了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，首次對外來從業(yè)人員的工傷問題做了規(guī)定。隨后，上海市建委又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)在滬建筑施工企業(yè)外來從業(yè)人員綜合保險工作的若干規(guī)定》，明確要求工程建設(shè)單位(業(yè)主方)必須支付建筑業(yè)外來從業(yè)人員的綜合保險，并列入工程造價，作為建造工程項目的社會成本。2003年3月，《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》施行，規(guī)定辦理了社保的農(nóng)民工發(fā)生工傷傷害，可享受與城鎮(zhèn)職工同等的工傷保險待遇。2004年7月。北京市出臺了《北京市外地農(nóng)民SKSK傷保險暫行辦法》，以保護(hù)外地農(nóng)民工合法權(quán)益。2005年底，廈門也出臺了《關(guān)于建筑、礦山及石材加工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險辦法(試行)》，明確把為農(nóng)民工投保工傷保險作為申領(lǐng)《建設(shè)工程施工許可證》的前提條件之一，并在申報繳費方式、確定參保人數(shù)、稅務(wù)強(qiáng)制征收等方面進(jìn)行了探索。此外，江蘇、山東、山西、青海等省都制定了農(nóng)民T_SK傷保險的相關(guān)政策。上述所羅列的法規(guī)只是各地農(nóng)民工工傷保險立法的“代表作”，事實上，各地已經(jīng)出臺的或是正在醞釀的相關(guān)立法遠(yuǎn)不止這些，這些異彩紛呈的立法雖然形式各異，但核心目標(biāo)卻是一致的。它一方面是踐行國家立法的結(jié)果，另一方面也為國家的新一輪立法積累了足夠的地方經(jīng)驗。

二、實踐中存在的問題分析

農(nóng)民工工傷保險制度的發(fā)展及各地區(qū)的實踐，對于保障勞動者的合法權(quán)益促進(jìn)安全生產(chǎn)，維護(hù)社會公平和穩(wěn)定起到了積極作用。但是也要看到，與德國、日本等工傷保險事業(yè)發(fā)達(dá)的國家相比，中國的農(nóng)民工工傷保險在實踐中仍在在不少的差距和問題。主要表現(xiàn)在：

(一)從覆蓋范圍上看，工傷保險實際覆蓋范圍較窄

國務(wù)院研究室在《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》中指出，農(nóng)民工面臨的最急迫的需要就是工傷保險與大病醫(yī)療保障問題。雖然在2004年開始實施的《工傷保險條例》最先將農(nóng)民工全部納入了工傷保險范圍，但農(nóng)民工參保率并不高。農(nóng)業(yè)部2005年的快速調(diào)查表明，農(nóng)民工工傷保險的參保率僅為12.9％。到2006年7月底。全國農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1871萬人，比2005年年底增加了619.45萬人。但對于已經(jīng)達(dá)到2億，每年以600～800萬的速度增加的農(nóng)民工來說，參保率并不算高。而且，投保對象主要集中在國有企業(yè)，而安全生產(chǎn)相對薄弱的中小型企業(yè)，特別是集體企業(yè)、民營企業(yè)和危險性較大的企業(yè)(如煤礦、建筑企業(yè)、運輸企業(yè)等)覆蓋率均很低。工傷保險的低覆蓋率，導(dǎo)致農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后權(quán)利難保障。

(二)從費率機(jī)制上看，工傷保險費率確定不盡合理

一方面體現(xiàn)為與國外工傷保險相比，我國的費率水平低，如日本工傷保險的全部行業(yè)平均費率為2.45％(與其他工業(yè)化國家費率水平相當(dāng))。應(yīng)該說，國外工業(yè)化國家技術(shù)發(fā)達(dá)，工業(yè)事故率低，尚且需要如此高的費率，而我國工傷保險費率的標(biāo)準(zhǔn)卻不得超過1％，其結(jié)果是直接導(dǎo)致該統(tǒng)籌的項目沒有統(tǒng)籌，該有的服務(wù)沒有到位。另一方面，我國行業(yè)費率檔次少，差別也拉得不大，各省市制定的費率檔次普遍存在少而粗的問題。全國僅大連市實行的是19個費率檔次，其他省、市都沒有超過8個檔次，如廣東、福建、甘肅只分3檔；海南、廣西、安徽、江西分4檔；陜西、云南、浙江分7檔，因此，達(dá)不到費率與風(fēng)險相關(guān)連的目的。其促進(jìn)工傷預(yù)防的效能未能得以充分發(fā)揮。

(三)從職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防上看，中國現(xiàn)行的工傷保險制度只偏重于工傷補(bǔ)償，在工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)上面投入較少

工傷保險制度發(fā)達(dá)的國家，都把工傷補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)以及工傷預(yù)防緊緊結(jié)合在一起。例如：德國工傷保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)放所有的預(yù)防、康復(fù)、工傷待遇，并且將其主要關(guān)注方面和工作重點都放在事故預(yù)防上，同時盡最大努力提供康復(fù)幫助；在資金保證上，還從工傷保險基金中撥出?？钣糜诼殬I(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防事業(yè)。而中國現(xiàn)行的《工傷保險條例》雖然確定了“工傷保險要與事故預(yù)防和職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則，但沒有明確職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防所需資金的比例，從而導(dǎo)致這兩項工作的開展缺乏資金的有力保障。

(四)在工傷保險基金收支及管理方面有所欠缺

1.在資金征收方面，有些企業(yè)上繳工傷保險費時，瞞報、少報職工人數(shù)；有些私營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)，平時不積極參保。一旦發(fā)生工傷事故后，便主動要求參加工傷保險，使得工傷保險基金的收入減少而支出增加。2.由于國家對于工傷保險基金財務(wù)處理辦法無統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致工傷保險基金開支渠道混亂，企業(yè)繳納的工傷保險費，有的計入生產(chǎn)成本，有的在管理費用中列支，有的計入營業(yè)外支出，有的在職工福利費中支出，開支渠道不統(tǒng)一，開支項目混亂。

(五)工傷保險待遇申請程序復(fù)雜、時間過長

從法律規(guī)定的程序上來看，職工發(fā)生工傷后到領(lǐng)取工傷保險待遇，其中至少要有3個階段：1.申請工傷認(rèn)定；2.勞動能力鑒定；3.工傷待遇索賠。而據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站的統(tǒng)計，以上所有程序走一遍，總共要3年9個月，如果有延長，會到6年7個月。從勞動監(jiān)察、勞動仲裁到訴訟，農(nóng)民工還要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本，還有政府成本和法律援助成本。一般情況下，討薪1000元需要付出綜合成本至少3000元。這還是保守的計算，依據(jù)調(diào)查的典型農(nóng)民工案件，每個案例的維權(quán)綜合成本都超過1萬元。已經(jīng)遭遇工傷的農(nóng)民工。在這漫長的期間，不僅工傷治療費沒有著落，還要付出巨大的維權(quán)成本，這對他們來說無疑是雪上加霜，對于社會而言，也是很大的隱患。

三、完善農(nóng)民工工傷保險的對策

世界上大多數(shù)國家的經(jīng)驗表明：當(dāng)一個國家的人均GDP在5000美元左右以下時，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難避免工業(yè)事故、傷亡的增加和大范圍波動；人均GDP在達(dá)到l萬美元左右時。工傷事故可達(dá)到穩(wěn)定下降，且波動幅度很小；只有GDP達(dá)到或超過2萬美元左右時，工傷事故可以得到較好的控制，特大事故的概率很低，傷亡人數(shù)明顯下降，基本不出現(xiàn)較大波動反復(fù)。

由此看來，中國似乎也很難越過這個發(fā)展階段。但是，不能因此就對居高不下的事故和死亡率束手無策?；谇笆龅默F(xiàn)狀和問題，為了盡快完善中國的工傷保險制度，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，借鑒國外工傷保險的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，筆者認(rèn)為可以采取以下措施。

(一)應(yīng)當(dāng)把安全生產(chǎn)作為一項基本國策，納入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立統(tǒng)一、高效的現(xiàn)代職業(yè)安全健康監(jiān)管體制與機(jī)制；與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，逐漸增加國家和企業(yè)對安全生產(chǎn)投入和大力加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)。同時國家必須加大對工傷保險政策的宣傳力度，增強(qiáng)所有用人單位和廣大職工對工傷保險制度重要性、必要性的認(rèn)識，為工傷保險制度的深入開展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

(二)建立科學(xué)有效的費率機(jī)制

不同的行業(yè)、企業(yè)因生產(chǎn)性質(zhì)、生產(chǎn)條件、管理水平、重視程度等的不同，其工傷事故發(fā)生頻率、嚴(yán)重程度以及經(jīng)濟(jì)損失存在著較大的差別，應(yīng)在不同行業(yè)之間實行差別費率(即按照企業(yè)發(fā)生傷亡事故和職業(yè)病風(fēng)險的不同，規(guī)定不同的繳費標(biāo)準(zhǔn))。全球164個實行工傷保險的國家中，約有41％的國家采用差別費率制。有關(guān)資料表明，許多國家通過實行差別費率機(jī)制，有效地遏制了工傷事故的發(fā)生。如日本在1947年實行差別費率，1951年事故率比上年下降12％，1952年又比上年下降15％，1953年再下降4％。德國實行差別費率，在最近的20年里工傷死亡人數(shù)減少2/3。這樣既保證了公平，又能鼓勵雇主采取保障工人安全的措施，達(dá)到了工傷保險的目的。此外，同一企業(yè)在不同的年度，由于采取不同的預(yù)防措施，工傷事故頻率、嚴(yán)重程度及經(jīng)濟(jì)損失也會有所不同。應(yīng)隨工傷事故的變化情況實行浮動費率(根據(jù)企業(yè)上年度發(fā)生事故的情況，重新調(diào)整下年度的繳費標(biāo)準(zhǔn))，這種直接的利益驅(qū)動機(jī)制，特別是浮動費率幅度極大地刺激了企業(yè)自覺改善勞動條件以減少傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生。

(三)加強(qiáng)工傷保險基金管理

在這一方面的工作主要體現(xiàn)為兩點：一是“開源”，二是“節(jié)流”?！伴_源”主要是要加強(qiáng)工傷保險費的征繳力度，防止企業(yè)瞞報、少報現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)然，提高工傷保險基金投資運營的收益，也是其來源的重要措施?！肮?jié)流”主要體現(xiàn)為及時堵塞基金流失的“漏洞”，可采取的措施有：建立參保職工數(shù)據(jù)庫，以防止冒領(lǐng)現(xiàn)象的發(fā)生；對于發(fā)生工傷事故后才來參加工傷保險、補(bǔ)交保險費的企業(yè)，規(guī)定只能從補(bǔ)繳辦理日開始享受待遇；實行工傷定點醫(yī)院和定點藥店制度，并制定一套切實可行的工傷醫(yī)療費用控制機(jī)制，真正做到病與傷區(qū)分、傷與藥相符、量與價一致。

(四)加強(qiáng)工傷保險與工傷預(yù)防相結(jié)合

早在工傷保險發(fā)展初期，有的國家就開始了與工傷預(yù)防相結(jié)合方面的探索，如法國的社會保障機(jī)構(gòu)除負(fù)責(zé)工傷補(bǔ)償事務(wù)外，還建立專門的工傷預(yù)防基金和專職的安全監(jiān)察員，雇主繳納工資總額的1.5％建立工傷預(yù)防基金，主要用于為企業(yè)提供安全方面的咨詢，提供安全技術(shù)和安全專家，監(jiān)督實施安全條例和工傷統(tǒng)計分析等工作。德國的工傷保險機(jī)構(gòu)也有一支安全監(jiān)察隊伍，經(jīng)常檢查企業(yè)是否遵守了安全規(guī)程等。另外有許多國家工傷保險機(jī)構(gòu)都提供資金，支持工傷及工傷預(yù)防技術(shù)的科研工作，如德國工傷保險機(jī)構(gòu)建立職業(yè)安全衛(wèi)生研究所，專門從事工傷預(yù)防科研工作。在我國，工傷保險機(jī)構(gòu)目前尚無專職的安全監(jiān)察隊伍，也沒有類似的從事工傷預(yù)防工作的人員，但是配備這樣的人員，督促企業(yè)執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，并向企業(yè)提出消除安全隱患的建議，是工傷保險發(fā)展到一定階段的必然要求?，F(xiàn)階段，工傷保險機(jī)構(gòu)可利用資金優(yōu)勢與安全衛(wèi)生檢測監(jiān)察機(jī)構(gòu)或其他具備條件的中介機(jī)構(gòu)合作，開展工傷預(yù)防工作。同時，工傷保險機(jī)構(gòu)也要提取一定的基金用于安全知識的宣傳普及和預(yù)防科研工作，防止由于無知或蠻干造成的事故。只有工傷預(yù)防工作做好了，才能更有效地保障職工的安全和健康，發(fā)揮工傷保險應(yīng)有的作用。

(五)簡化工傷處理程序，充分保護(hù)勞動者權(quán)利

根據(jù)現(xiàn)行《工傷保險條例》的規(guī)定，工傷認(rèn)定所有程序走完一遍要花費3年9個月。如此煩瑣的程序會使已受到身體傷害的工傷者心力交瘁，權(quán)利無法得到保障。因此，應(yīng)限制用人單位隨意提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，如用人單位對行政決定不服的，僅限于復(fù)議或訴訟一次，但對于工傷者的權(quán)利是不應(yīng)當(dāng)限制的。此外，工傷職工在治療工傷、申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、申請仲裁要求用人單位給付工傷保險待遇時，可設(shè)立類似于“支付令”的制度。對于已經(jīng)確認(rèn)了工傷的職工，如果用人單位沒有為其上工傷保險，農(nóng)民工可以向法院提交治療費用或工資的憑證，直接向法院申請用人單位支付治療費、停工留薪期的工資以及其他預(yù)期必然發(fā)生的費用，由法院核查后責(zé)令用人單位支付相關(guān)費用。

(六)健全的法治是從根本上解決安全生產(chǎn)問題的必由之路

最直接和有效的戰(zhàn)略是對企業(yè)實施強(qiáng)制性的執(zhí)法監(jiān)督，尤其是對風(fēng)險程度高、事故隱患突出工作場所的嚴(yán)格檢查，嚴(yán)肅處理。在這方面，美國的經(jīng)驗可供參考。圍繞煤礦生產(chǎn)，美國先后制定了10多部法律，安全標(biāo)準(zhǔn)越來越高。其中最重要的是1977年制定的聯(lián)邦礦業(yè)安全和健康法，這一法律的出臺標(biāo)志著美國煤礦業(yè)生產(chǎn)走上事故低發(fā)的新階段。與此同時，美國煤礦安全部門執(zhí)法非常嚴(yán)格，如果在檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，雇主將受到懲罰。最高罰款額可達(dá)700萬美元，直至追究刑事責(zé)任。美國等市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗證明，在工業(yè)化過程中，健全的法制是從根本上解決安全生產(chǎn)問題的必由之路，強(qiáng)制執(zhí)法對提高企業(yè)安全生產(chǎn)水平，預(yù)防事故發(fā)生具有無可替代的重要作用。

四、結(jié)論

工傷保險是社會保險體系的重要組成部分，關(guān)系到維護(hù)千百萬勞動者的基本權(quán)益和切身權(quán)益，關(guān)系到人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定，對其重要性不可低估，現(xiàn)階段需要大力加強(qiáng)工傷保險，特別是農(nóng)民工工傷保險的權(quán)益建設(shè)。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制和國內(nèi)復(fù)雜的勞動就業(yè)情況影響，目前我國農(nóng)民工的工傷保險制度還存在諸多問題和不足之處，如實際覆蓋率較低、費率機(jī)制不合理、重賠償輕預(yù)防等，需要在未來的實踐中進(jìn)一步采取有效措施完善。

相比而言，工傷保險各方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和資料相對較少，工傷保險制度方面的諸多問題有待進(jìn)一步的發(fā)現(xiàn)、研究。就我國目前的情況來看，工傷預(yù)防工作的開展，工傷康復(fù)工作的啟動，尤其是如何確立科學(xué)合理的費率機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為今后農(nóng)民工工傷保險制度研究的重點內(nèi)容。只有建立“賠償—預(yù)防一康復(fù)”三者為一體的完善系統(tǒng)，才能真正發(fā)揮工傷保險制度的應(yīng)有作用。

責(zé)任編輯 莫仲寧