回望5年來地方人大及其常委會的監(jiān)督歷程，人們可以發(fā)現(xiàn)清晰的理念與軌跡：從民生和經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的立場出發(fā)，著眼于監(jiān)督實效及其長效機制的建立，不斷增強審議監(jiān)督和財政預(yù)算監(jiān)督的約束力，并在制度安排上有所創(chuàng)新，表現(xiàn)出對人大監(jiān)督職責的理性和自覺。

剛性與韌性成就監(jiān)督績效

2007年7月，安徽省巢湖市居巢區(qū)政府研究決定，農(nóng)民承擔多年的“基本水費”全部轉(zhuǎn)由財政支付。還在一年前，區(qū)政府面對人大代表要求免除農(nóng)民負擔多年“基本水費”的建議，答復(fù)“待以后條件許可后統(tǒng)籌考慮”。但區(qū)人大常委會多次“舊事重提”，這一“民生建議”終于塵埃落定。

人大監(jiān)督不可能一蹴而就，特別是那些沉積多年的民生問題和事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展長遠的問題，監(jiān)督?jīng)]有韌性，肯定是不了了之。近年來，地方人大持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，實現(xiàn)了良好的監(jiān)督績效。

2003年1月，江蘇省揚州市人代會上通過了有關(guān)“菜籃子”工程建設(shè)的決議。一年后，市政府落實情況報告中無公害蔬菜基地建成的面積與市人大常委會會前的調(diào)查相距甚遠，還堅稱沒有水分。會后，市人大常委會調(diào)查組督促實地測量，發(fā)現(xiàn)政府竟然將無公害蔬菜建成面積夸大了1倍之多。市人大常委會對市政府及其有關(guān)部門給予了嚴厲批評。在隨后的兩年里，市人大常委會跟蹤問責，“菜籃子”工程建設(shè)終于如期完成。成都市人大常委會5個春秋多次聽取和審議市政府有關(guān)金沙遺址發(fā)掘、保護和利用工作的匯報，金沙遺址博物館遂成魅力成都的新“名片”。還有，東湖和長港明渠、夾河明渠“治污建議”四上武漢市人代會，市人大常委會跟蹤緊逼，水質(zhì)開始好轉(zhuǎn)。

“削鐵如泥之功效”，這是有關(guān)法律專家對人大質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷本級政府不適當?shù)臎Q定和命令威懾力的評價。近年來，地方人大在行使這些剛性監(jiān)督方式有不少可圈可點的案例。2007年12月，安徽省人大常委會邢有瑛等7位委員就預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，對省財政廳提出質(zhì)詢案。湖南省益陽市、四川省青神縣和成都市錦江區(qū)等地人大常委會成立特定問題調(diào)查委員會，就一些人民群眾關(guān)注的熱點、焦點問題進行調(diào)查。此外，河北省邢臺市、湖南省麻陽縣和衡南縣等地人大常委會還依法撤銷和叫停了征收基金項目、收費文件等不適當?shù)臎Q定和命令。實踐證明，一旦啟動了這些監(jiān)督程序，一些老大難問題便變得迎刃而解，有專家認為這是在更高層次上維護、實現(xiàn)了社會和政治和諧。

讓審議成為真正的約束力

按照法律的規(guī)定，人大常委會的審議意見具有當然的法律約束力，但實踐中常?？吹降氖菍徸h意見“一交了之”、“一回了之”，甚至是“泥牛入?！薄＝陙?，地方人大常委會在專項工作報告的審議監(jiān)督中，適時而堅定地行使否決權(quán)，讓越來越多的被監(jiān)督對象感受到從未有過的約束力和威懾力。

人大審議意見的落實常常頗費周折。2004年7月，江蘇省灌南縣人大常委會審議時發(fā)現(xiàn)縣財政局報告文不對題，經(jīng)查財政局竟然將人大審議意見“弄丟”，該報告遂被擱置。對此縣人大常委會舉一反三，厲行問責。2004年8月，甘肅省環(huán)縣審計報告被縣人大常委會退回，要求對上年審計所發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行說明并接受詢問。

與此同時，專項工作報告或整改工作報告順利過關(guān)的“傳統(tǒng)”也屢屢被顛覆。湖北省南漳縣政府有關(guān)落實人大常委會審議督辦意見的情況報告因“夸大成績、回避問題，與縣人大常委會的調(diào)查結(jié)果并不一致”而未通過。廣東省連州市人大常委會以零贊成票否決了市政府有關(guān)落實施行生豬屠宰條例建議的辦理情況報告。遼寧省盤錦市人大常委會審議市政府有關(guān)食品安全管理工作、采購法貫徹執(zhí)行情況報告時，以食品安全管理不力、政府采購?fù)该鞫炔桓邽橛蓪身棃蟾媪脸觥凹t牌”。

2007年1月，湖南省衡陽市中級人民法院工作報告在市人代會上未獲通過。此外，四川省廣安市和宣漢縣、湖北省荊州市以及湖南省漣源市、溆浦縣等地人大常委會也對“一府兩院”專項工作報告說“不”。

地方人大鍛造審議監(jiān)督的剛性力度，這是一個值得關(guān)注的現(xiàn)象，特別是監(jiān)督法出臺后，地方人大對聽取和審議專項工作報告這一監(jiān)督方式行使得更加嫻熟。實踐證明，增強審議監(jiān)督力度對于人大監(jiān)督的到位有著關(guān)鍵性的意義。

盯住政府的“錢柜子”

2007年11月22日，四川省人大常委會預(yù)算工委預(yù)算監(jiān)督處的工作人員陳娟點擊鼠標進入省財政廳國庫支付系統(tǒng)，突然發(fā)現(xiàn)綿陽市藥監(jiān)局兩筆支款用途表述不清，隨即向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報告。

從2005年8月起，四川省人大常委會預(yù)算工委與省財政廳的國庫支付中心聯(lián)網(wǎng)，凡是通過省財政集中支付中心支付的每一筆錢，都在第一時間處于省人大的監(jiān)督之下，“在線監(jiān)督”讓國庫的錢柜子變成了“玻璃柜”。

有關(guān)人大制度專家稱，只有加強財政預(yù)算監(jiān)督才能抓住監(jiān)督政府的牛鼻子。近年來，地方人大及其常委會對財政預(yù)算的監(jiān)督由過去偏重于形式上履行法定程序向注重多層次、全方位的實質(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

比較而言，對于預(yù)算的監(jiān)督，廣東省走在了全國的前面。2001年，廣東省政府首次向省人大提交了7個部門的預(yù)算報告。2002年，省政府向省人大提交的預(yù)算報告擴展到27個部門。2003年，全省102個省級部門全都向人大提交了預(yù)算報告，涉及的總金額高達220億元，并在開支流向中列到了“項”。2004年，擺在省人大代表面前的《省級部門預(yù)算單位預(yù)算表》厚達540頁，列出了115個省級部門225億元的預(yù)算明細，各部門預(yù)算草案都增加了一份詳細的文字說明。

廣州市人大預(yù)算監(jiān)督也有很多精彩之筆。2005年3月，廣州市人大代表在市人代會數(shù)次質(zhì)疑政府預(yù)算。一年之后，市委辦公廳、市人大常委會辦公廳、市委組織部等要害部門進入預(yù)算審查范圍。

實現(xiàn)對財政預(yù)算的實質(zhì)性監(jiān)督，還需要更多的制度規(guī)范與創(chuàng)新。2003年2月，海南省人代會通過有關(guān)決定，各級政府需向同級人民代表大會報告舉債和清償債務(wù)的情況。2004年1月，浙江省首次對部門預(yù)算進行專題審查，另有9個省級部門的預(yù)算以書面形式供代表大會審議。2005年4月，武漢市江岸區(qū)人大常委會首次對政府報送的7個重點建設(shè)項目計劃進行審議，其中兩個關(guān)于街道辦事處改擴建辦公樓的項目由于遭到常委會組成人員的質(zhì)疑而“流產(chǎn)”。2007年8月，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實行預(yù)算民主，人大代表票決建設(shè)項目。時至2007年，財政預(yù)算草案由薄變厚，預(yù)算收入和支出具體到細目，重大投資項目由人大事先審查，在地方人大正在成為常態(tài)。

僅對預(yù)算的審查顯然不足以看緊政府的“錢柜子”，還必須有審計監(jiān)督嚴格、高效、持續(xù)的跟進。近年來，地方人大及其常委會通過公開審計報告和審計整改情況，對審計發(fā)現(xiàn)問題整改跟蹤問責，促進了審計監(jiān)督效力的逐漸到位。

公開性是近年地方人大監(jiān)督審計工作的一大亮點。2004年8月，甘肅省人大常委會首次向媒體公布審計結(jié)果公告。2005年5月，湖南省首次披露了2004年度審計工作報告“有所刪節(jié)的新聞稿”，2006年通過媒體發(fā)布的審計報告“幾近原生態(tài)”。河北省唐山市人大常委會利用門戶網(wǎng)站向社會公開政府預(yù)決算情況，還就重大項目向公眾說明。隨著監(jiān)督法的實施，公開審計工作報告和整改工作報告已在全國各地普遍推開。

毋庸諱言，以前審計發(fā)現(xiàn)的問題常常是“大事化小，小事化了”，“風(fēng)暴”過去后很快歸于平靜。近年來，這種尷尬正在改寫，各地人大對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改監(jiān)督不再走過場。2003年10月，廣州市7億多元違規(guī)資金被追回。2004年11月，甘肅省“審計清單”中披露的違規(guī)金額追繳到位。2005年8月，石家莊市人大常委會就審計報告整改作出決議，是年年底整改資金達99％。2007年7月，廣東省2006年審計發(fā)現(xiàn)的問題絕大部分得到糾正和整改，上繳財政、歸還資金近9億元。

對監(jiān)督法的制度對接與細化

2007年9月27日清晨，浙江省樂清市村民戚朝洪趕到市人大常委會，旁聽7位副市長的工作匯報。是年年初，樂清市人大常委會決定一年召開3次常委會專題會議，聽取副市長工作思路、執(zhí)行情況匯報，最后對各自的施政成果進行評議。有專家認為樂清市這種“廣場政治”最大的亮點是市民旁聽、電視直播，履職承諾由人大和市民共同檢驗，這一制度創(chuàng)新與人大監(jiān)督“向社會公開”的價值精神形成高度契合。

人大監(jiān)督的真正到位，沒有切實可行的制度支持是不可想象的。近年來，地方人大及其常委會根據(jù)憲法精神，不斷創(chuàng)新監(jiān)督工作方法和工作機制，在實行公開監(jiān)督、增強審議效力、改革表決方式等方面積極作為，這些努力有的對監(jiān)督法的制定提供了探索和實驗的價值，有的則于監(jiān)督法的實施有著延伸、細化和創(chuàng)設(shè)制度空間的意義。

人大的權(quán)力淵源來自于選民，尊重人民群眾對人大監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)，是完善監(jiān)督機制的題中應(yīng)有之義。為此，近年來地方人大常委會進行了很多的探索。浙江省人大常委會將人大代表所提交的議案、建議及其辦理過程在網(wǎng)上公布；深圳市人大常委會對重點建議的辦理實行辦理內(nèi)容、承辦單位及責任領(lǐng)導(dǎo)、督辦單位、辦理方案、辦理結(jié)果的公開制度。特別值得關(guān)注的是，監(jiān)督法出臺后，地方人大積極修訂、完善監(jiān)督公開制度，北京市、廣東省等一些地方人大常委會作出規(guī)定，對常委會行使監(jiān)督權(quán)的情況向社會全面公開。

審議監(jiān)督是否到位，無疑需要制度的保障。鄭州市人大常委會出臺審計查出問題整改監(jiān)督的決定，對整改報告實行票決制，還明確規(guī)定了責任追究條款。重慶市奉節(jié)縣人大常委會創(chuàng)新審議督辦機制，規(guī)定常委會必要時可組織特定問題調(diào)查委員會，對承辦部門主要負責人依法予以罷免或撤職等處分。江蘇省灌南縣人大常委會以《審議意見書》的形式對政府規(guī)范了“硬性”的制度約束，實行“再調(diào)查、再審議、再督促”。湖南省許多市、縣人大常委會還引入問責制、票決制。值得關(guān)注的是，越來越多的地方人大在審議監(jiān)督中改革表決方式，以票決檢驗監(jiān)督的績效，對審議質(zhì)量的提升和人大權(quán)威的實現(xiàn)有著非同尋常的意義。

監(jiān)督是否“管用”？這是公眾對人大制度效能最樸實、最直觀的衡量標尺。當人們沿著這5年地方人大監(jiān)督的軌跡向前看，肯定會獲得更多的欣喜，因為，人大監(jiān)督正踏實前行。