富陽“專委會”試驗是一種地方政府“大部制”的探索，它圍繞著如何提高政府的整合、協(xié)調(diào)和管理能力展開。這個探索，盡管在形式上沒有多少改變，但神變了，運(yùn)轉(zhuǎn)變了，在形式上實現(xiàn)了政府權(quán)力的重組，改變了傳統(tǒng)的政府運(yùn)作方式。

上篇：神變形不變的“專委會”

●緣起：部門林立，各自為政

追溯富陽試驗的源頭，當(dāng)?shù)馗刹扛敢鈱?006年9月28日富陽市紀(jì)委的一份《信訪情況反映》當(dāng)成起點。

“一石多鳥、瞞天過海、移花接木”，這份針對涉農(nóng)資金管理的內(nèi)部報告，例外地使用了3個成語來解釋3個村委會主任、村支書的“致富門路”：

龍門鎮(zhèn)一個村支部書記承包了一塊山坳坡地，以項目開發(fā)為由申報爭取資金，2001年至2005年，共有6家單位下?lián)苎a(bǔ)助資金11筆，共計54萬元，是為“一石多鳥”。

場口鎮(zhèn)一村委會主任夫婦為了獲得種糧大戶補(bǔ)助款，在農(nóng)田租賃合同上多寫了330畝，由此得到近萬元，是為“瞞天過海”。

受降鎮(zhèn)一個村委會主任則借用別人的大型茶園基地，申報農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，領(lǐng)走了5.5萬元種植農(nóng)作物補(bǔ)助款，是為“移花接木”。

造成這一情況的原因，報告分析是“部門林立”：富陽“三農(nóng)”扶持資金每年2億多元，但分散在農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、水利水電、林業(yè)等農(nóng)口部門，還有交通、建設(shè)、文化、教育、衛(wèi)生、旅游等非農(nóng)口部門。各個部門缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，往往各自為政立項撥款。

比如有人要搞個農(nóng)業(yè)休閑觀光項目，他既可以向農(nóng)辦申請農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，還因為有水庫可以向水利水電局申請扶持資金，因為有干鮮果種植可以向林業(yè)局申請扶持資金，因為有畜禽養(yǎng)殖可以向農(nóng)業(yè)局申請扶持資金，因為是觀光農(nóng)業(yè)可以向旅游局申請扶持資金，因為有道路建設(shè)可以向交通局申請扶持資金。項目包裝一下，改頭換面，同一個項目年年可以去申請。盡管每個部門扶持資金額度都不大，但加起來可能大大超過實際投資，變成一種賺錢的渠道，而其他需要扶持的地方卻久旱難雨。

一些主管部門辦事不公，單位領(lǐng)導(dǎo)憑個人好惡決定是否立項或發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助款；一些干部則存有私心，心安理得收受申報人送禮。申報人則往往將這些送禮費(fèi)用列支于下?lián)芸钪?。?yán)重者如場口鎮(zhèn)新安村村委會申報的一個4萬元農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持資金，不僅錢被個人拿走，而且有關(guān)部門在項目立項現(xiàn)場踏勘時，根本沒有看見任何基地。

●虛擬的“專委會”

富陽市委政研室主任章永南介紹說，富陽“專委會制度”試驗的決策者和推動人是該市市委書記徐文光。徐文光為浙江諸暨人，曾做過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，也曾常年蹲點于農(nóng)村一線。

2006年底，剛從浙江上虞市調(diào)任富陽市半年的徐文光，在接受媒體采訪時，曾一針見血地指出富陽發(fā)展上存在的瓶頸：“現(xiàn)有地方政府管理體制中，資源配置分散于各部門，而部門力量、職能、權(quán)力制約存在‘散’和‘亂’的現(xiàn)象，導(dǎo)致部門職能交叉時協(xié)調(diào)層次和頻率越來越高，政府效能可想而知，因此我們決心在創(chuàng)新政府管理機(jī)制上進(jìn)行大膽改革。”

2007年4月28日，富陽市委、市政府發(fā)出《關(guān)于建立和完善市政府工作推進(jìn)運(yùn)作機(jī)制的意見》，決定在不涉及編制變革的基礎(chǔ)上，設(shè)立計劃統(tǒng)籌、規(guī)劃統(tǒng)籌、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營、土地收儲經(jīng)營、體制改革、社會保障、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、重大工程建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會事業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、運(yùn)動休閑城市等13個專業(yè)委員會。

按照相關(guān)文件，上述13個“專委會”由1名副書記、6名副市長分別擔(dān)任主任，實行牽頭部門負(fù)責(zé)制，組成部門包括各個職能相關(guān)的部委辦局。

“比如說，公有資產(chǎn)管理委員會由副市長孔春浩擔(dān)任主任，牽頭部門為財政局，組成部門則包括了市政府辦、發(fā)改局、國土資源局、建設(shè)局等12個部委辦局，該委員會將統(tǒng)攬、統(tǒng)籌、統(tǒng)盤政府的資金、資產(chǎn)、資源，全面負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)管，統(tǒng)一調(diào)配和監(jiān)管全市預(yù)算內(nèi)外資金使用?！闭掠滥险f。

章永南說，富陽此舉是力圖通過將統(tǒng)籌整合理念和現(xiàn)行的部門分工體系有機(jī)結(jié)合，打破部門壁壘，改變過去政府管理體制的種種積弊，初步起到優(yōu)化資源要素配置，實現(xiàn)部門力量集中使用。

與此同時，富陽在市四套班子層面也建立起了重大事項協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)制由工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和決策咨詢委員會構(gòu)成。3個領(lǐng)導(dǎo)小組是市委重大事項的議事機(jī)構(gòu)，只議事不決策，決策仍由市委常委會或市委常委擴(kuò)大會議乃至四套班子聯(lián)席會議作出，決策咨詢委員會則是全市重大事項的決策咨詢機(jī)構(gòu)。

按照徐文光的解釋，13個“專委會”對其組成部門具有全面協(xié)調(diào)權(quán)，這種協(xié)調(diào)權(quán)與政府班子成員對其分管部門的領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。前者是針對專項工作，后者則針對日常工作。

據(jù)了解，盡管是沒有決策權(quán)的“虛設(shè)機(jī)構(gòu)”，但是富陽的“專委會”有著自己的一套運(yùn)行方式。按規(guī)定，每個“專委會”實行日報制、例會制、督查制，每一項工作都會以一周或一月為單位，排出進(jìn)度表，并設(shè)有相應(yīng)的考核和獎懲辦法?！巴ㄟ^上述舉措，我們要達(dá)到‘六個一’的效果，即‘計劃一個頭、土地一張口、規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍’。”徐文光說。

章永南認(rèn)為，這種“神變形不變”的新型政府管理模式與中央提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的改革思路相一致。

2007年6月，“專委會”制度在富陽全面鋪開。

●部門利益“角斗”

公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會從一開始就引人注目，它的目的就是解決“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”的部門利益尋租誘惑。

這個委員會成立的第一件事，就是將原先166個獨立核算單位的各種財政性收入全部剝離出來加以整合，同時將原先分散在各部門的資金全部存入財政專戶。

“效果非常明顯，把各個部門資金整合過來后，借款和存款可以相互調(diào)劑，每個月僅利息支出就省出將近1000萬元。如果今年政府項目全部實現(xiàn)，單利息就可以節(jié)省2億元。”公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會辦公室主任、富陽市財政局局長華之江說。

他說，收入分散在各個部門，感覺不到規(guī)模，合起來就壯觀了，166個單位，如果每個單位100萬元，就有1.66億元?！斑@讓我們一方面可以選擇效益最大化的存款方式，而且可以使用間隙資金進(jìn)行運(yùn)作，集中財力辦大事。”

而該委員會的第二項工作，則是將全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的房產(chǎn)和地產(chǎn)全部收上來。第一批61家單位移交過來的建筑面積已經(jīng)有28.26萬平方米、土地面積33.96萬平方米，賬面價值14.7億元。

華之江介紹說，這些房產(chǎn)由委員會下屬的公共資產(chǎn)管理中心接管后，統(tǒng)一拍租和管理，年出租收入1600萬元從各部門剝離出來，增加了政府收入，更減少了各部門領(lǐng)導(dǎo)的尋租空間。

富陽市政府有關(guān)人士坦言，13個“專委會”推進(jìn)過程中遇到一些阻力，最明顯的是，由于決策權(quán)的回收，有些部門斷絕了“小金庫”收入，頓時變成了“清水衙門”，有些人也因此有怨言。

那么，這樣直接觸及部門利益的改革有沒有遇到抵制？徐文光和華之江說沒有遇到實質(zhì)性抵制?！叭丝偸且v道理的嘛，大家都看得出就應(yīng)該這么辦。”徐文光說。而華之江則認(rèn)為，這一行動之所以沒有遇到大的阻力，是因為房產(chǎn)收上來后，增加了政府財力，更平衡了各部門的“貧富”，大多數(shù)部門都得到了好處。

下篇：通過“乘除法”進(jìn)行的政府管理機(jī)制改革

●令人驚嘆的部門合力效果

各個“專委會”成立后，觀察者開始驚嘆部門合力效果之大。

副市長王小丁解剖了下面這個“麻雀”。

富陽洞橋鎮(zhèn)里仁村小塢自然村72戶農(nóng)戶原來居住在一條小溪兩旁，由于處在小流域地質(zhì)災(zāi)害隱患點上，很多房子成了危房，搬遷迫在眉睫。但是，地質(zhì)災(zāi)害治理歸國土局管，小流域治理歸水利局管，下山移民歸農(nóng)辦管，農(nóng)村住房特困戶補(bǔ)助歸建設(shè)局管，因此，雖然國土局做村民工作說每戶給2萬元地質(zhì)災(zāi)害治理資金，但是由于村民建新房要10余萬元，因此搬遷始終難以完成。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會成立后介入此事，決定對小塢村實施整體搬遷，在離村子10多里遠(yuǎn)的公路邊，劃出一塊土地，建起了12幢公寓樓，每幢6戶。由于整合了幾個部門的相關(guān)資金，使得每戶能得到6萬—7萬元政策補(bǔ)助，村民自己再出一些錢，就可以住進(jìn)新房。目前，新村已經(jīng)基本建成，“6月份左右，他們就可以住進(jìn)去了。”王小丁說。

而小塢新村復(fù)墾問題也由此得到破解。

以前由于部門壁壘，國土局在宅基地復(fù)墾造田項目中，每年都要花費(fèi)近千萬元資金購買“熟土”——耕地表面30厘米左右多年積累的肥沃耕作層泥土，用以改善農(nóng)田土質(zhì)，但另一方面，城市搞基建征用農(nóng)田時，卻大量“埋土”，把石渣直接往耕地上填。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會成立后，開始打破這個怪圈，在它的協(xié)調(diào)下，建設(shè)部門在核發(fā)施工許可證時，要求施工單位在施工前先把耕作層刨掉，然后統(tǒng)一由建設(shè)局負(fù)責(zé)收集，再交給國土資源局將這些“熟土”覆蓋在復(fù)墾地的表層，農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)測土配方。

一年來，富陽市復(fù)墾土地1270畝。而小塢村目前新建村落所占用耕地上的“熟土”，也已經(jīng)被刨了出來，堆放在一起，等待小塢村村民搬遷、危房拆除后，宅基地復(fù)墾時使用。

臨近杭州，擁有富春江的富陽以山水秀麗著稱，但是，富陽也同樣有1000多年的造紙歷史，造紙是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)，治污也成了無法回避的問題。

富陽市環(huán)保局副局長喻乃群向記者介紹說，環(huán)保委員會的成立，提升了“大環(huán)?！钡母拍??！耙郧拔乙粋€副局長，去協(xié)調(diào)其他局底氣確實不足。但是現(xiàn)在以委員會名義做環(huán)保項目，通暢許多?！杯h(huán)保委員會成立后的2007年，兩個新污水處理廠建成，富陽新增集中式污水處理能力28萬噸/日，是以往的一倍多。

“對于企業(yè)違規(guī)排放，現(xiàn)在我們可以協(xié)調(diào)供電、金融、新聞部門，限電、信用等級評定、新聞曝光，協(xié)同進(jìn)行。在污水處理收費(fèi)上，聯(lián)合發(fā)改、財政、技術(shù)監(jiān)督和銀行；在污染源在線監(jiān)測上，也通過財政、審計、建設(shè)等部門一起來努力。以前這些措施也有，但是，專委會成立后明顯更厲害了，執(zhí)行有力?！庇髂巳赫f。

可以作為參考的數(shù)據(jù)是：2007年污水處理費(fèi)收入達(dá)到了8000萬元，是以往的3倍。

2007年底，富陽造紙行業(yè)省級環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)重點監(jiān)管區(qū)污染整治工作順利通過浙江省政府驗收，在之前的“摘帽”動員會上，環(huán)保局局長吳祖仁態(tài)度強(qiáng)硬、底氣十足地說：“下手要狠、刀子要快?！?/p>

●打破了現(xiàn)有政府的領(lǐng)導(dǎo)排位格局

副市長陸獻(xiàn)德覺得這一年挺有成就感，好幾個大項目都批下來了。最值得一提的是鹿山大橋，這個項目早在2003年就提上了議事日程，前幾年一直進(jìn)展不大。而通過“專委會”制度的運(yùn)作，2007年末，大橋終于正式開工。

像鹿山大橋一樣，很多重大交通項目的前期報批，都會涉及各個部門的協(xié)同合作。陸獻(xiàn)德說：“這種合作，在‘專委會’的統(tǒng)籌下，更容易形成合力，原先多頭管理和相互扯皮的現(xiàn)象少了很多?！?/p>

身為當(dāng)?shù)胤止芙ㄔO(shè)、交通和城管的副市長，陸獻(xiàn)德眼下的另外一個身份，是“富陽市重大工程建設(shè)委員會”主任。

對此，陸獻(xiàn)德深有感觸：“除自己分管的幾個部門外，工程如果與其他線上的部門發(fā)生關(guān)系，我就得憑借與主管該部門的副市長的感情來辦事情，這樣導(dǎo)致協(xié)調(diào)的層次和頻率越來越高，很多情況下問題解決不了，得由書記市長出面才行。同樣，副市長召集非自己分管的部門開會，一般到會的都是該局的副局長甚至是科長，這樣很多事情的執(zhí)行力度就減弱了。”

“‘專委會’成立之后，市長分工發(fā)生了重大改變，各位副市長兼任各專委會主任，全權(quán)負(fù)責(zé)該專委會，每個專委會完全代表政府立場，因此，每個專委會主任相當(dāng)于一個市長，使副市長從‘大局長’變?yōu)檎嬲饬x上的‘市長’?！备魂柺形瘯浶煳墓庹f，“也就是說在‘專委會’里，副市長之間沒有排名先后了，誰擔(dān)任‘專委會’的主任，誰就有權(quán)力協(xié)調(diào)‘專委會’之內(nèi)的一切部門，要開會研究具體事項，主任就是第一責(zé)任人?！?/p>

“領(lǐng)導(dǎo)排名不能動”的潛規(guī)則，在富陽“專委會”制度之下真正改變了。按照這一制度設(shè)置，副市長的權(quán)力實際上是擴(kuò)大了，在某個領(lǐng)域，副市長的權(quán)力甚至相當(dāng)于過去的市長。比如13個“專委會”中的規(guī)劃統(tǒng)籌委員會，擔(dān)任主任的是在“老規(guī)矩”中排名最后的副市長王小丁，而副主任則有市委常委、常務(wù)副市長孔春浩，市委常委、副市長陸洪勤，副市長邵良3位排名在他之前的領(lǐng)導(dǎo)。

徐文光說，富陽設(shè)立的“專委會”是虛擬的，不動機(jī)構(gòu)設(shè)置，又要讓改革起作用，達(dá)到“神變形不變”，必須解放思想。為此，富陽市在改革中大膽打破了現(xiàn)有政府的領(lǐng)導(dǎo)排位格局，排位靠后的可以協(xié)調(diào)排位靠前的。

在富陽的“專委會”制度中，這個細(xì)節(jié)很能體現(xiàn)該市的政改魄力。

●基本經(jīng)驗：通過“乘除法”來進(jìn)行政府管理機(jī)制改革

富陽改革試驗的一個基本經(jīng)驗是通過“乘除法”而不是“加減法”來進(jìn)行政府管理機(jī)制改革。

“將職能相近的部門重組成一個更大的部門，這是加減法，但是，在縣域?qū)用娌⒉滑F(xiàn)實，一則上面的條條還掌握著大量資源，二則現(xiàn)代社會是社會化大分工，很多工作都相互關(guān)聯(lián)，一個部門不太可能把一項工作全部管到位，如政府大多工作都涉及資金問題，那么每個大部門能把財政局并進(jìn)去嗎？部門大了，內(nèi)部也存在溝通協(xié)調(diào)問題，部門利益化的現(xiàn)象可能更嚴(yán)重，更難監(jiān)督?！毙煳墓庹f。

“我們采取另一條途徑——‘乘除法’，不動機(jī)構(gòu)，只對相同相近職能進(jìn)行整合?！毙煳墓庹f，在許多情況下，一個部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一項事務(wù)性的工作流程客觀上需要幾個部門共同管理。在這種情況下，就沒有必要重組機(jī)構(gòu)，而是采取職能整合的辦法，將相近職能歸入一個部門，使之成為該項職能的主要負(fù)責(zé)部門，牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)，其他部門配合，做到職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)，防止誰都負(fù)責(zé)、誰都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

富陽改革就是試圖用“乘除法”這條途徑，不減機(jī)構(gòu)，不增編制，以最小的成本、最小的代價、最小的阻力達(dá)到職能整合、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的目的。

談到將來，徐文光說：“現(xiàn)在的改革抓住了局長這個層面，但是很多工作是單位中層在操作，他們中間如果吃拿卡要、推諉扯皮，必將影響制度實施，因此，接下來我們要開始實施科長工程?！蓖瑫r，富陽的下一步將是對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行組團(tuán)制改革。

“在縣域經(jīng)濟(jì)層面，我們要進(jìn)一步打破傳統(tǒng)分工體系，徹底取消傳統(tǒng)的政府副市長工作分工，也就是說，不設(shè)農(nóng)業(yè)副市長、工業(yè)副市長等等，只明確有一正幾副、多少個副市長來構(gòu)成，變政府分工為政府統(tǒng)籌，變部門負(fù)責(zé)制為政府集中制?！?/p>

據(jù)悉，除了把“專委會”變虛擬為實體，接下來，富陽市還將進(jìn)一步深化和完善“專委會”制度。一方面，將它上升到法律層面，保持新機(jī)制的長效性；另一方面，跳出政府層面，把“專委會”制度擴(kuò)大到黨委領(lǐng)域。建立由黨委部門和政府部門共同組成的監(jiān)督管理委員會、維護(hù)社會穩(wěn)定委員會等“專委會”。

核心提示：富陽政府管理機(jī)制創(chuàng)新的3個基本特征：

一是“神變形不變”。富陽市設(shè)立的機(jī)構(gòu)是虛擬的，不是進(jìn)行體制創(chuàng)新，也就是說沒有進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，而是在機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，在職能上進(jìn)行整合，重心下移，權(quán)責(zé)一致，歸口辦理，實行部門綜合牽頭協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)制，每個“專委會”、每項重點工作的推進(jìn)，都明確一個責(zé)任市領(lǐng)導(dǎo)和一個責(zé)任部門，做到上下對口、左右銜接，相對成塊、充分授權(quán)，職責(zé)對稱、高度一致，實行扁平化管理，在機(jī)制上對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組。

通過“神變形不變”，努力實現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相統(tǒng)一，使上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，逐步淡化部門概念、強(qiáng)調(diào)工作理念，打破部門壁壘、增強(qiáng)整體合力，做到資源要素優(yōu)化配置、部門力量集中使用，創(chuàng)新政府管理機(jī)制、打造高效執(zhí)行團(tuán)隊。

二是“合縱連橫”?？v向之間，建立“發(fā)改一個頭、土地一只口、規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍”的“六個一”管理制度，充分體現(xiàn)計劃的統(tǒng)籌力、土地的調(diào)控力、規(guī)劃的導(dǎo)向力、建設(shè)的推進(jìn)力、財政的保障力、監(jiān)管的約束力。

橫向之間，形成“大計劃、大財政、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大規(guī)劃、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)管”等“十二個大”的工作格局，做到“統(tǒng)分結(jié)合、有分有合，協(xié)調(diào)配合、形成合力”。富陽市的改革者認(rèn)為，有分是為了有合，為了形成更大的合力，所以是為統(tǒng)而分，不是為分而分。統(tǒng)籌整合，才能有序高效，否則各自為政，必然散沙一盤。

三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)。富陽市的機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，形成了較為完整的系統(tǒng)，大的決策系統(tǒng)就是四套班子層面的“4”，小的決策系統(tǒng)和整個執(zhí)行系統(tǒng)就是政府層面的“13”，監(jiān)督系統(tǒng)就是“十二個大”中的大監(jiān)管體制。

事實上，通過“專委會”的運(yùn)作，把部門分散的決策權(quán)更多集中收歸到了“專委會”，也就是上升到了政府的層面，這樣，不僅可以大大增強(qiáng)決策的統(tǒng)一性，同時有效地改變了部門既是決策機(jī)構(gòu)又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)所帶來的弊病，相對實現(xiàn)了決策和執(zhí)行的分離。