摘要：生態(tài)型政府是在生態(tài)危機日益凸顯、“生態(tài)行政學”理論迅速發(fā)展、世人生態(tài)意識不斷強化的背景下，為自覺適應(yīng)環(huán)境變化而進行創(chuàng)新與發(fā)展的新目標、新概念。建構(gòu)生態(tài)型政府，對于發(fā)展政治文明、化解生態(tài)危機、促進經(jīng)濟良性發(fā)展、變革政府治理范式以及創(chuàng)新政府生態(tài)管理職能等，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)型政府；政府范式；建構(gòu)

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)06—0078—04

當前，面對日益凸顯的生態(tài)危機，傳統(tǒng)的生態(tài)管理已經(jīng)不能應(yīng)對。隨著建構(gòu)生態(tài)型政府(或稱之為“環(huán)境友好型政府”、“綠色政府”)呼聲的日漸高漲，政府管理者與學者們加大了對“生態(tài)行政學”理論的探究力度，試圖從中挖掘和探尋調(diào)適政府與自然的關(guān)系、破解生態(tài)危機的良策。加強對生態(tài)型政府及其相關(guān)問題的研究解讀，無論是對正確認識和處理生態(tài)問題，乃至于對指導(dǎo)政府生態(tài)管理的實踐，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、建構(gòu)生態(tài)型政府是政治文明現(xiàn)代發(fā)展的直接體現(xiàn)

政治文明是人類改造政治生活而獲得進步的歷史過程和積極成果。學者謝慶奎認為，從結(jié)構(gòu)維度上看，既可以說政治文明包括政治意識文明、政治制度文明與政治行為文明等，也可以說政治文明就是政治體系的文明，而“政治體系主要是指政府組織結(jié)構(gòu)和功能、非政府組織的參與和作用以及價值觀念等”。政府是政治體系的核心，政府發(fā)展是政治發(fā)展的主體，政府創(chuàng)新是政治創(chuàng)新的關(guān)鍵，政府文明是政治文明的先導(dǎo)。提出并建構(gòu)生態(tài)型政府，既是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的一種直接表現(xiàn)，又是生態(tài)文明的一種具體展現(xiàn)，是政治文明與生態(tài)文明相契合的典型反映。它必將推動現(xiàn)代政治文明發(fā)展步入更高境界，并為政治文明的理論研究拓展新的視野。

政治文明的一個根本特征是它的進步性，任何時代的政治文明都是伴隨著與自然環(huán)境、社會文化外部因素的相互影響，以及政治文明自身的意識、制度、行為等內(nèi)部因素的相互作用而不斷改變著內(nèi)容與形式。而進步性始終是一個歷史的、動態(tài)的范疇，從歷史維度上看，我們又大致可以將政治文明劃分為古代政治文明、近代政治文明和現(xiàn)代政治文明，它們又分別與農(nóng)業(yè)社會文明、工業(yè)社會文明和后工業(yè)社會(生態(tài)社會)文明相對應(yīng)(詳見下表)。生態(tài)型政府以“生態(tài)優(yōu)先觀”為其根本價值取向，致力于追求實現(xiàn)人與自然之間的自然性和諧，積極履行促進自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能，既要追求政府發(fā)展行政的生態(tài)化，又要追求政府行政發(fā)展的生態(tài)化，這種政府范式既是政治文明發(fā)展所追求的一個理想目標，也是正在我們身邊發(fā)生的一個現(xiàn)實過程。毫無疑問，提出構(gòu)建生態(tài)型政府，將保護生態(tài)環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文明納入到政府的責任與行為之中，是當代政府執(zhí)政理念發(fā)展的新趨勢，也是當今世界人類政治文明史發(fā)展的大趨勢。

政治文明的形成與發(fā)展總是人與自然、人與社會、人與自身的現(xiàn)實關(guān)系多種因素互動的結(jié)果。在各種因素或變量中，自然環(huán)境與政治文明發(fā)展的關(guān)系也許是最為基礎(chǔ)的，因為從根本上說，協(xié)調(diào)人與自然的自然性關(guān)系是解決其它社會關(guān)系的首要前提。也可以說，政治文明發(fā)展如何與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，政治文明發(fā)展如何協(xié)調(diào)人與自然的自然性矛盾，理應(yīng)成為政治文明發(fā)展最為核心的內(nèi)容之一。近代政治文明發(fā)展的一個重大不足就是沒有解決好人與自然之間的矛盾，甚至在很大程度上惡化了這種矛盾。因而，服務(wù)于工業(yè)文明社會中的政府主要是一個“非生態(tài)”甚至“反生態(tài)”型政府。在人類邁向后工業(yè)社會之后，政治文明的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展必然伴隨著對生態(tài)型政府的新理念、新目標的呼喚。在當代社會條件下，只有倡導(dǎo)與建構(gòu)生態(tài)型政府，才可能有效地應(yīng)對自然生態(tài)危機的威脅，促進人類社會的可持續(xù)發(fā)展，也才能使政治文明的發(fā)展更加全面，更加具有時代性，更加具有生命力。

二、生態(tài)型政府的建構(gòu)是化解生態(tài)危機的迫切需要

人類幾千年的文明發(fā)展史是一部經(jīng)濟與資源此消彼長、社會與自然盛衰交替，充滿了二律背反規(guī)律的歷史，而工業(yè)革命和城市化進程把這一發(fā)展悖論放大到了極致。一方面是經(jīng)濟的高速增長，另一方面是自然資源的不斷衰竭和生態(tài)危機的持續(xù)顯現(xiàn)，自然環(huán)境這一人類生命支持系統(tǒng)已脆弱到無力承受經(jīng)濟、社會的重負。高小平指出，生態(tài)問題的全面升溫，突出表現(xiàn)為“三化”，即“政治化”、“全球化”、“內(nèi)部化”。所謂“政治化”，是指生態(tài)保護的層次由經(jīng)濟、社會問題上升為政治問題，由各國的內(nèi)政問題日益演變?yōu)閲H政治問題。所謂“全球化”，是指生態(tài)保護的意識已由局部走向全球，沒有哪個國家或公民能置身生態(tài)危機之外。所謂“內(nèi)部化”，是指生態(tài)保護的動力正在由外部壓力轉(zhuǎn)為內(nèi)部機制，即通過有效的政府管理實現(xiàn)“生態(tài)公共產(chǎn)品化”，同時通過市場機制實現(xiàn)“生態(tài)成本內(nèi)部化”。從長遠考慮，生態(tài)環(huán)境效益重于經(jīng)濟效益，但現(xiàn)實中，部分政府及部門在環(huán)境政策時對GDP數(shù)字的盲目追求忽略了生態(tài)的因素。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國面臨著比任何國家都更為嚴峻的人口、資源、環(huán)境的壓力。

如上文中所言，將保護生態(tài)環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文明納入到政府的責任與行為之中，是當代政府執(zhí)政理念發(fā)展的新趨勢。眾所周知，由生態(tài)危機所引起的各種問題深刻而普遍，它既不可能僅靠科學技術(shù)來解決，也不可能單純依靠市場法則得到解決，其全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個方面的資源，設(shè)計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決。因此，現(xiàn)代政府作為公共利益的最具權(quán)威的代表者，理應(yīng)是解決生態(tài)環(huán)境問題的責無旁貸的最重要的主體。而生態(tài)型政府就是要求當代政府為了應(yīng)對日漸嚴重的生態(tài)危機而進行自身改革、創(chuàng)新與發(fā)展的新目標、新理念。正是從生態(tài)型政府的這種創(chuàng)新與發(fā)展的意義上，我們斷論，生態(tài)危機及其解決已經(jīng)為現(xiàn)代政府的改革、發(fā)展提供了新的動力、新的源泉，它必然呼喚政府管理步入更高水準、更高層次，生態(tài)型政府的構(gòu)建就是政府對化解生態(tài)危機呼聲的理性回應(yīng)。

三、生態(tài)型政府的建構(gòu)是經(jīng)濟良性發(fā)展的客觀要求

早在1972年6月發(fā)表的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》中就已明確指出：“保護和改善人類環(huán)境，一方面是全世界各國人民的迫切希望，另一方面也是政府的責任?！闭\然，“發(fā)展經(jīng)濟”與“保護生態(tài)”之間的協(xié)調(diào)與審視是一國政府在現(xiàn)代化進程中無法回避的現(xiàn)實難題，但從長遠考慮，生態(tài)環(huán)境效益重于經(jīng)濟效益。然而，政府在實際制定各項政策時往往仍以經(jīng)濟指標為中心，對GDP數(shù)字的盲目過度追求忽略了生態(tài)的因素。時至今日，生態(tài)問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一大難題。國家環(huán)?？偩?007年9月24日在其官方網(wǎng)站公布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報(2006年)》顯示，2006年全國環(huán)境污染治理投資為2567.8億元，比上年增長7.5％，占當年GDP的1.23％，達到歷史最高，環(huán)境治理成本成為了經(jīng)濟良性發(fā)展的巨大負擔。再以我國工業(yè)體系為例，因其產(chǎn)業(yè)重型化、結(jié)構(gòu)趨同化和產(chǎn)品初級化的缺陷，對環(huán)境造成了極大污染，加之能源消耗結(jié)構(gòu)不合理，中國單位GDP能耗不僅遠遠超過美日德等發(fā)達國家，甚至也遠遠超過了印度，大大加重了工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟成本。

隨著生態(tài)危機的日益加劇，市場和消費者生態(tài)安全方面的需要正在逐步提高，環(huán)保這根“指揮棒”使經(jīng)濟發(fā)展越來越親生態(tài)化，傳統(tǒng)市場經(jīng)濟正在向生態(tài)市場經(jīng)濟發(fā)展。那種以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)展，在政治文明與生態(tài)文明高度契合的今天已經(jīng)難以為繼。20世紀90年代以來，加拿大、美國等西方國家開始了建設(shè)“綠色政府”的實踐，加拿大在1990年頒布了《綠色政府計劃》，“以通過環(huán)境管理中的領(lǐng)導(dǎo)來綠化政府”。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，世界貿(mào)易組織如今已經(jīng)高筑“綠色貿(mào)易壁壘”，對不符合環(huán)境標準的物品不準進入貿(mào)易領(lǐng)域，而且標準越來越多，范圍越來越寬。在國際市場上，綠色食品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、綠色工業(yè)品的價格高于同類產(chǎn)品?？萍妓鶐淼纳唐犯吒郊又担苍絹碓襟w現(xiàn)在生態(tài)功能上。政府要履行促進經(jīng)濟發(fā)展的職能，就必須順應(yīng)這一趨勢，運用政策手段、行政手段和示范手段，把生態(tài)環(huán)境問題納入到政府決策、國際行為和宣傳教育等過程中，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟，并逐步把整個國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到生態(tài)市場經(jīng)濟和“綠色經(jīng)濟”的軌道上來。

四、生態(tài)型政府的建構(gòu)是政府治理范式變革的重大舉措

勿庸置疑，現(xiàn)代政府對解決生態(tài)危機所引起的問題起著主導(dǎo)性作用，而對我國政府生態(tài)保護監(jiān)管水平的要求越來越高與實際監(jiān)管能力的嚴重滯后矛盾日益明顯。我國政府行政管理范式雖經(jīng)過數(shù)次大的變革，但在多方面無法適應(yīng)政府管理“生態(tài)化”的國際趨勢。一是政府在生態(tài)管理職能配置上存在著嚴重的“缺位”，往往單純依靠一兩個部門實施生態(tài)管理職能，力量薄弱。二是在管理方式上微觀管理過多，過分依靠行政審批，宏觀調(diào)控扭曲。三是政企職能不分，政資機構(gòu)不分，決策與執(zhí)行功能不分。政府部門既有資源管理職能，又有經(jīng)營和開發(fā)的任務(wù)，既是資源所有者和決策者，又是資源利用者。四是地方分治?，F(xiàn)行的按行政區(qū)劃管理生態(tài)的體制，破壞了生態(tài)本身的統(tǒng)一性，造成爭利避責、地方利益保護主義盛行。五是部門職能分割。目前實行的按照生態(tài)環(huán)境資源要素區(qū)分設(shè)置部門分工的管理體系，無法對自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進行統(tǒng)一有效的保護、利用。以上政府在生態(tài)管理中的種種失范，必然引致生態(tài)管理與資源配置中的“政府失靈”，人類對自然的永續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展迫切需要政府管理范式的變革。

行政管理范式變革的核心是調(diào)適政府職能，全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，尤其要加強社會管理和公共服務(wù)職能。生態(tài)型政府的建構(gòu)有助于加強生態(tài)行政管理，深化行政改革，為公眾提供良好的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；有助于促進早日建成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制。當前，可持續(xù)發(fā)展觀的和諧社會理念開始逐步深入人心并成為當代文明的核心價值。理所當然的，依法行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)并承擔公共責任的政府在生態(tài)保護與管理中應(yīng)當起到主導(dǎo)性作用。行政管理從適應(yīng)于向自然界索取資源的傳統(tǒng)工業(yè)化社會的行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)于人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展的行政管理，其重要標志就是建設(shè)生態(tài)型政府。提出與倡導(dǎo)生態(tài)型政府對于我國適應(yīng)經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，應(yīng)對日益嚴峻的人口、資源與環(huán)境壓力，促進政府自身的改革與發(fā)展，推動人與自然的共同進步，建構(gòu)人與自然和諧相處的社會主義和諧社會都具有重大的現(xiàn)實意義與時代價值。

五、生態(tài)型政府的建構(gòu)是政府生態(tài)管理職能創(chuàng)新的應(yīng)有之義

科學發(fā)展是現(xiàn)代社會精神的重要構(gòu)成部分，它要求政府的發(fā)展要更具前瞻性、戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性。人類社會對生態(tài)事務(wù)的管理經(jīng)歷了與時俱進的創(chuàng)新過程：農(nóng)業(yè)社會時期的政府崇尚“天人合一”，曾經(jīng)把生態(tài)管理作為基本職能之一。但那個時期的生態(tài)管理是樸素的、宗教式的、低標準的，主要滿足農(nóng)業(yè)文明需求，是建立在生態(tài)基本未受到破壞的基礎(chǔ)上的。到了工業(yè)社會時期，伴隨著工業(yè)化進程，生態(tài)不斷遭到破壞，政府開始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門，實施嚴格的生態(tài)行政部門管理。這種生態(tài)“部門行政”，較之前工業(yè)社會是一個巨大的進步。但進入后工業(yè)社會以來，“部門行政”的弊端越來越暴露出來，需要政府實行系統(tǒng)的、整合的、泛化的生態(tài)行政管理，即把原來的生態(tài)“部門行政”拓展為政府公共管理的全域、全程和全部思維模式，實現(xiàn)行政管理的生態(tài)化。

學者高小平認為，所謂“生態(tài)管理”，是指政府按照統(tǒng)籌人與自然全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟社會規(guī)律，依法行使對生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力，全面確立政府加強生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護生態(tài)安全的職能，并實施綜合管理的行政行為?！吧鷳B(tài)管理”是后工業(yè)社會政府的一項基本職能，實現(xiàn)“生態(tài)管理”是打造生態(tài)型政府的中心環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的行政管理在管理形態(tài)上屬于“非生態(tài)”范疇，甚至在某些環(huán)節(jié)或某些地方是“反生態(tài)”的管理。同時，由于沒有建立科學完整的生態(tài)評估體系，政府績效的價值導(dǎo)向仍以傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟衡量指標為主，生態(tài)指標只有“軟約束”效應(yīng)。顯而易見，行政管理跟不上“行政環(huán)境”迅速變化的步伐，勢必導(dǎo)致“行政生態(tài)”失衡，危及政府治理的實效及其存續(xù)的合法性。

建構(gòu)生態(tài)型政府，把“生態(tài)管理”作為政府的一項基本職能，是歷史的復(fù)歸，但這是辯證地螺旋式上升，是政府管理職能的創(chuàng)新。黨的“十六大”曾提出：要加強環(huán)境保護和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并把推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路作為全面建設(shè)小康社會的重要奮斗目標之一。然而，我國目前發(fā)展經(jīng)濟與違背生態(tài)的現(xiàn)象依然并存，政府面臨自然生態(tài)與“行政生態(tài)”的雙重失衡困境，政府生態(tài)管理職能之創(chuàng)新迫在眉睫，構(gòu)建生態(tài)型政府乃是大勢所趨。生態(tài)型政府的本質(zhì)就是追求實現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府，其主要職能指向在于強調(diào)政府在遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與非政府組織等之間的生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系；既要實現(xiàn)政府對社會公共事務(wù)管理的生態(tài)化，又要實現(xiàn)政府對內(nèi)部事務(wù)管理的生態(tài)化；既要追求政府發(fā)展行政的生態(tài)化，又要追求政府行政發(fā)展的生態(tài)化。誠然，“生態(tài)管理”目前仍主要是我們政府創(chuàng)新與發(fā)展所追求的一個理想目標，還遠未成為廣泛的現(xiàn)實。

總之，生態(tài)型政府理念的提出是一項理論和實踐的重大創(chuàng)新，它為人類解脫生態(tài)危機提供了新的思想和對策，必將對整個人類社會的發(fā)展進程產(chǎn)生積極的影響。建構(gòu)生態(tài)型政府是生態(tài)環(huán)境演變對政府創(chuàng)新管理理念、轉(zhuǎn)換政府治理范式的必然要求，它向世人昭示，現(xiàn)代政府組織只有遵循自然生態(tài)規(guī)律與行政發(fā)展規(guī)律，承擔改善生態(tài)環(huán)境的公共責任，構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代生態(tài)文明，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境的變化與時俱進地做出職能調(diào)適，充分發(fā)揮依法為全社會提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職能作用，方有可能可持續(xù)地發(fā)展，并維系其存在的合法性。

責任編輯 黃 杰