摘要：生態(tài)型政府是在生態(tài)危機(jī)日益凸顯、“生態(tài)行政學(xué)”理論迅速發(fā)展、世人生態(tài)意識(shí)不斷強(qiáng)化的背景下，為自覺適應(yīng)環(huán)境變化而進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展的新目標(biāo)、新概念。建構(gòu)生態(tài)型政府，對(duì)于發(fā)展政治文明、化解生態(tài)危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、變革政府治理范式以及創(chuàng)新政府生態(tài)管理職能等，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)型政府；政府范式；建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004—1605(2008)06—0078—04

當(dāng)前，面對(duì)日益凸顯的生態(tài)危機(jī)，傳統(tǒng)的生態(tài)管理已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)。隨著建構(gòu)生態(tài)型政府(或稱之為“環(huán)境友好型政府”、“綠色政府”)呼聲的日漸高漲，政府管理者與學(xué)者們加大了對(duì)“生態(tài)行政學(xué)”理論的探究力度，試圖從中挖掘和探尋調(diào)適政府與自然的關(guān)系、破解生態(tài)危機(jī)的良策。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)型政府及其相關(guān)問題的研究解讀，無(wú)論是對(duì)正確認(rèn)識(shí)和處理生態(tài)問題，乃至于對(duì)指導(dǎo)政府生態(tài)管理的實(shí)踐，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、建構(gòu)生態(tài)型政府是政治文明現(xiàn)代發(fā)展的直接體現(xiàn)

政治文明是人類改造政治生活而獲得進(jìn)步的歷史過程和積極成果。學(xué)者謝慶奎認(rèn)為，從結(jié)構(gòu)維度上看，既可以說(shuō)政治文明包括政治意識(shí)文明、政治制度文明與政治行為文明等，也可以說(shuō)政治文明就是政治體系的文明，而“政治體系主要是指政府組織結(jié)構(gòu)和功能、非政府組織的參與和作用以及價(jià)值觀念等”。政府是政治體系的核心，政府發(fā)展是政治發(fā)展的主體，政府創(chuàng)新是政治創(chuàng)新的關(guān)鍵，政府文明是政治文明的先導(dǎo)。提出并建構(gòu)生態(tài)型政府，既是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的一種直接表現(xiàn)，又是生態(tài)文明的一種具體展現(xiàn)，是政治文明與生態(tài)文明相契合的典型反映。它必將推動(dòng)現(xiàn)代政治文明發(fā)展步入更高境界，并為政治文明的理論研究拓展新的視野。

政治文明的一個(gè)根本特征是它的進(jìn)步性，任何時(shí)代的政治文明都是伴隨著與自然環(huán)境、社會(huì)文化外部因素的相互影響，以及政治文明自身的意識(shí)、制度、行為等內(nèi)部因素的相互作用而不斷改變著內(nèi)容與形式。而進(jìn)步性始終是一個(gè)歷史的、動(dòng)態(tài)的范疇，從歷史維度上看，我們又大致可以將政治文明劃分為古代政治文明、近代政治文明和現(xiàn)代政治文明，它們又分別與農(nóng)業(yè)社會(huì)文明、工業(yè)社會(huì)文明和后工業(yè)社會(huì)(生態(tài)社會(huì))文明相對(duì)應(yīng)(詳見下表)。生態(tài)型政府以“生態(tài)優(yōu)先觀”為其根本價(jià)值取向，致力于追求實(shí)現(xiàn)人與自然之間的自然性和諧，積極履行促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能，既要追求政府發(fā)展行政的生態(tài)化，又要追求政府行政發(fā)展的生態(tài)化，這種政府范式既是政治文明發(fā)展所追求的一個(gè)理想目標(biāo)，也是正在我們身邊發(fā)生的一個(gè)現(xiàn)實(shí)過程。毫無(wú)疑問，提出構(gòu)建生態(tài)型政府，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文明納入到政府的責(zé)任與行為之中，是當(dāng)代政府執(zhí)政理念發(fā)展的新趨勢(shì)，也是當(dāng)今世界人類政治文明史發(fā)展的大趨勢(shì)。

政治文明的形成與發(fā)展總是人與自然、人與社會(huì)、人與自身的現(xiàn)實(shí)關(guān)系多種因素互動(dòng)的結(jié)果。在各種因素或變量中，自然環(huán)境與政治文明發(fā)展的關(guān)系也許是最為基礎(chǔ)的，因?yàn)閺母旧险f(shuō)，協(xié)調(diào)人與自然的自然性關(guān)系是解決其它社會(huì)關(guān)系的首要前提。也可以說(shuō)，政治文明發(fā)展如何與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，政治文明發(fā)展如何協(xié)調(diào)人與自然的自然性矛盾，理應(yīng)成為政治文明發(fā)展最為核心的內(nèi)容之一。近代政治文明發(fā)展的一個(gè)重大不足就是沒有解決好人與自然之間的矛盾，甚至在很大程度上惡化了這種矛盾。因而，服務(wù)于工業(yè)文明社會(huì)中的政府主要是一個(gè)“非生態(tài)”甚至“反生態(tài)”型政府。在人類邁向后工業(yè)社會(huì)之后，政治文明的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展必然伴隨著對(duì)生態(tài)型政府的新理念、新目標(biāo)的呼喚。在當(dāng)代社會(huì)條件下，只有倡導(dǎo)與建構(gòu)生態(tài)型政府，才可能有效地應(yīng)對(duì)自然生態(tài)危機(jī)的威脅，促進(jìn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也才能使政治文明的發(fā)展更加全面，更加具有時(shí)代性，更加具有生命力。

二、生態(tài)型政府的建構(gòu)是化解生態(tài)危機(jī)的迫切需要

人類幾千年的文明發(fā)展史是一部經(jīng)濟(jì)與資源此消彼長(zhǎng)、社會(huì)與自然盛衰交替，充滿了二律背反規(guī)律的歷史，而工業(yè)革命和城市化進(jìn)程把這一發(fā)展悖論放大到了極致。一方面是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，另一方面是自然資源的不斷衰竭和生態(tài)危機(jī)的持續(xù)顯現(xiàn)，自然環(huán)境這一人類生命支持系統(tǒng)已脆弱到無(wú)力承受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重負(fù)。高小平指出，生態(tài)問題的全面升溫，突出表現(xiàn)為“三化”，即“政治化”、“全球化”、“內(nèi)部化”。所謂“政治化”，是指生態(tài)保護(hù)的層次由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題上升為政治問題，由各國(guó)的內(nèi)政問題日益演變?yōu)閲?guó)際政治問題。所謂“全球化”，是指生態(tài)保護(hù)的意識(shí)已由局部走向全球，沒有哪個(gè)國(guó)家或公民能置身生態(tài)危機(jī)之外。所謂“內(nèi)部化”，是指生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力正在由外部壓力轉(zhuǎn)為內(nèi)部機(jī)制，即通過有效的政府管理實(shí)現(xiàn)“生態(tài)公共產(chǎn)品化”，同時(shí)通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“生態(tài)成本內(nèi)部化”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，生態(tài)環(huán)境效益重于經(jīng)濟(jì)效益，但現(xiàn)實(shí)中，部分政府及部門在環(huán)境政策時(shí)對(duì)GDP數(shù)字的盲目追求忽略了生態(tài)的因素。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)面臨著比任何國(guó)家都更為嚴(yán)峻的人口、資源、環(huán)境的壓力。

如上文中所言，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文明納入到政府的責(zé)任與行為之中，是當(dāng)代政府執(zhí)政理念發(fā)展的新趨勢(shì)。眾所周知，由生態(tài)危機(jī)所引起的各種問題深刻而普遍，它既不可能僅靠科學(xué)技術(shù)來(lái)解決，也不可能單純依靠市場(chǎng)法則得到解決，其全局性、綜合性、歷史性、長(zhǎng)期性決定了這個(gè)問題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問題，必須由政府出面，整合各個(gè)方面的資源，設(shè)計(jì)公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得到解決。因此，現(xiàn)代政府作為公共利益的最具權(quán)威的代表者，理應(yīng)是解決生態(tài)環(huán)境問題的責(zé)無(wú)旁貸的最重要的主體。而生態(tài)型政府就是要求當(dāng)代政府為了應(yīng)對(duì)日漸嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)而進(jìn)行自身改革、創(chuàng)新與發(fā)展的新目標(biāo)、新理念。正是從生態(tài)型政府的這種創(chuàng)新與發(fā)展的意義上，我們斷論，生態(tài)危機(jī)及其解決已經(jīng)為現(xiàn)代政府的改革、發(fā)展提供了新的動(dòng)力、新的源泉，它必然呼喚政府管理步入更高水準(zhǔn)、更高層次，生態(tài)型政府的構(gòu)建就是政府對(duì)化解生態(tài)危機(jī)呼聲的理性回應(yīng)。

三、生態(tài)型政府的建構(gòu)是經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的客觀要求

早在1972年6月發(fā)表的《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》中就已明確指出：“保護(hù)和改善人類環(huán)境，一方面是全世界各國(guó)人民的迫切希望，另一方面也是政府的責(zé)任?！闭\(chéng)然，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”與“保護(hù)生態(tài)”之間的協(xié)調(diào)與審視是一國(guó)政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)難題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，生態(tài)環(huán)境效益重于經(jīng)濟(jì)效益。然而，政府在實(shí)際制定各項(xiàng)政策時(shí)往往仍以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心，對(duì)GDP數(shù)字的盲目過度追求忽略了生態(tài)的因素。時(shí)至今日，生態(tài)問題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大難題。國(guó)家環(huán)?？偩?007年9月24日在其官方網(wǎng)站公布的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2006年)》顯示，2006年全國(guó)環(huán)境污染治理投資為2567.8億元，比上年增長(zhǎng)7.5％，占當(dāng)年GDP的1.23％，達(dá)到歷史最高，環(huán)境治理成本成為了經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的巨大負(fù)擔(dān)。再以我國(guó)工業(yè)體系為例，因其產(chǎn)業(yè)重型化、結(jié)構(gòu)趨同化和產(chǎn)品初級(jí)化的缺陷，對(duì)環(huán)境造成了極大污染，加之能源消耗結(jié)構(gòu)不合理，中國(guó)單位GDP能耗不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美日德等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了印度，大大加重了工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)成本。

隨著生態(tài)危機(jī)的日益加劇，市場(chǎng)和消費(fèi)者生態(tài)安全方面的需要正在逐步提高，環(huán)保這根“指揮棒”使經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越親生態(tài)化，傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在向生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那種以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展，在政治文明與生態(tài)文明高度契合的今天已經(jīng)難以為繼。20世紀(jì)90年代以來(lái)，加拿大、美國(guó)等西方國(guó)家開始了建設(shè)“綠色政府”的實(shí)踐，加拿大在1990年頒布了《綠色政府計(jì)劃》，“以通過環(huán)境管理中的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)綠化政府”。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，世界貿(mào)易組織如今已經(jīng)高筑“綠色貿(mào)易壁壘”，對(duì)不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的物品不準(zhǔn)進(jìn)入貿(mào)易領(lǐng)域，而且標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多，范圍越來(lái)越寬。在國(guó)際市場(chǎng)上，綠色食品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、綠色工業(yè)品的價(jià)格高于同類產(chǎn)品?？萍妓鶐?lái)的商品高附加值，也越來(lái)越體現(xiàn)在生態(tài)功能上。政府要履行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，就必須順應(yīng)這一趨勢(shì)，運(yùn)用政策手段、行政手段和示范手段，把生態(tài)環(huán)境問題納入到政府決策、國(guó)際行為和宣傳教育等過程中，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，并逐步把整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“綠色經(jīng)濟(jì)”的軌道上來(lái)。

四、生態(tài)型政府的建構(gòu)是政府治理范式變革的重大舉措

勿庸置疑，現(xiàn)代政府對(duì)解決生態(tài)危機(jī)所引起的問題起著主導(dǎo)性作用，而對(duì)我國(guó)政府生態(tài)保護(hù)監(jiān)管水平的要求越來(lái)越高與實(shí)際監(jiān)管能力的嚴(yán)重滯后矛盾日益明顯。我國(guó)政府行政管理范式雖經(jīng)過數(shù)次大的變革，但在多方面無(wú)法適應(yīng)政府管理“生態(tài)化”的國(guó)際趨勢(shì)。一是政府在生態(tài)管理職能配置上存在著嚴(yán)重的“缺位”，往往單純依靠一兩個(gè)部門實(shí)施生態(tài)管理職能，力量薄弱。二是在管理方式上微觀管理過多，過分依靠行政審批，宏觀調(diào)控扭曲。三是政企職能不分，政資機(jī)構(gòu)不分，決策與執(zhí)行功能不分。政府部門既有資源管理職能，又有經(jīng)營(yíng)和開發(fā)的任務(wù)，既是資源所有者和決策者，又是資源利用者。四是地方分治?，F(xiàn)行的按行政區(qū)劃管理生態(tài)的體制，破壞了生態(tài)本身的統(tǒng)一性，造成爭(zhēng)利避責(zé)、地方利益保護(hù)主義盛行。五是部門職能分割。目前實(shí)行的按照生態(tài)環(huán)境資源要素區(qū)分設(shè)置部門分工的管理體系，無(wú)法對(duì)自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一有效的保護(hù)、利用。以上政府在生態(tài)管理中的種種失范，必然引致生態(tài)管理與資源配置中的“政府失靈”，人類對(duì)自然的永續(xù)利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展迫切需要政府管理范式的變革。

行政管理范式變革的核心是調(diào)適政府職能，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，尤其要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。生態(tài)型政府的建構(gòu)有助于加強(qiáng)生態(tài)行政管理，深化行政改革，為公眾提供良好的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；有助于促進(jìn)早日建成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制。當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展觀的和諧社會(huì)理念開始逐步深入人心并成為當(dāng)代文明的核心價(jià)值。理所當(dāng)然的，依法行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)并承擔(dān)公共責(zé)任的政府在生態(tài)保護(hù)與管理中應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)性作用。行政管理從適應(yīng)于向自然界索取資源的傳統(tǒng)工業(yè)化社會(huì)的行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)于人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展的行政管理，其重要標(biāo)志就是建設(shè)生態(tài)型政府。提出與倡導(dǎo)生態(tài)型政府對(duì)于我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的人口、資源與環(huán)境壓力，促進(jìn)政府自身的改革與發(fā)展，推動(dòng)人與自然的共同進(jìn)步，建構(gòu)人與自然和諧相處的社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與時(shí)代價(jià)值。

五、生態(tài)型政府的建構(gòu)是政府生態(tài)管理職能創(chuàng)新的應(yīng)有之義

科學(xué)發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)精神的重要構(gòu)成部分，它要求政府的發(fā)展要更具前瞻性、戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性。人類社會(huì)對(duì)生態(tài)事務(wù)的管理經(jīng)歷了與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新過程：農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期的政府崇尚“天人合一”，曾經(jīng)把生態(tài)管理作為基本職能之一。但那個(gè)時(shí)期的生態(tài)管理是樸素的、宗教式的、低標(biāo)準(zhǔn)的，主要滿足農(nóng)業(yè)文明需求，是建立在生態(tài)基本未受到破壞的基礎(chǔ)上的。到了工業(yè)社會(huì)時(shí)期，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，生態(tài)不斷遭到破壞，政府開始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)行政部門管理。這種生態(tài)“部門行政”，較之前工業(yè)社會(huì)是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)以來(lái)，“部門行政”的弊端越來(lái)越暴露出來(lái)，需要政府實(shí)行系統(tǒng)的、整合的、泛化的生態(tài)行政管理，即把原來(lái)的生態(tài)“部門行政”拓展為政府公共管理的全域、全程和全部思維模式，實(shí)現(xiàn)行政管理的生態(tài)化。

學(xué)者高小平認(rèn)為，所謂“生態(tài)管理”，是指政府按照統(tǒng)籌人與自然全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，依法行使對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力，全面確立政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)安全的職能，并實(shí)施綜合管理的行政行為?！吧鷳B(tài)管理”是后工業(yè)社會(huì)政府的一項(xiàng)基本職能，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)管理”是打造生態(tài)型政府的中心環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的行政管理在管理形態(tài)上屬于“非生態(tài)”范疇，甚至在某些環(huán)節(jié)或某些地方是“反生態(tài)”的管理。同時(shí)，由于沒有建立科學(xué)完整的生態(tài)評(píng)估體系，政府績(jī)效的價(jià)值導(dǎo)向仍以傳統(tǒng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)衡量指標(biāo)為主，生態(tài)指標(biāo)只有“軟約束”效應(yīng)。顯而易見，行政管理跟不上“行政環(huán)境”迅速變化的步伐，勢(shì)必導(dǎo)致“行政生態(tài)”失衡，危及政府治理的實(shí)效及其存續(xù)的合法性。

建構(gòu)生態(tài)型政府，把“生態(tài)管理”作為政府的一項(xiàng)基本職能，是歷史的復(fù)歸，但這是辯證地螺旋式上升，是政府管理職能的創(chuàng)新。黨的“十六大”曾提出：要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并把推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要奮斗目標(biāo)之一。然而，我國(guó)目前發(fā)展經(jīng)濟(jì)與違背生態(tài)的現(xiàn)象依然并存，政府面臨自然生態(tài)與“行政生態(tài)”的雙重失衡困境，政府生態(tài)管理職能之創(chuàng)新迫在眉睫，構(gòu)建生態(tài)型政府乃是大勢(shì)所趨。生態(tài)型政府的本質(zhì)就是追求實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府，其主要職能指向在于強(qiáng)調(diào)政府在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與非政府組織等之間的生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系；既要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的生態(tài)化，又要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)內(nèi)部事務(wù)管理的生態(tài)化；既要追求政府發(fā)展行政的生態(tài)化，又要追求政府行政發(fā)展的生態(tài)化。誠(chéng)然，“生態(tài)管理”目前仍主要是我們政府創(chuàng)新與發(fā)展所追求的一個(gè)理想目標(biāo)，還遠(yuǎn)未成為廣泛的現(xiàn)實(shí)。

總之，生態(tài)型政府理念的提出是一項(xiàng)理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新，它為人類解脫生態(tài)危機(jī)提供了新的思想和對(duì)策，必將對(duì)整個(gè)人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生積極的影響。建構(gòu)生態(tài)型政府是生態(tài)環(huán)境演變對(duì)政府創(chuàng)新管理理念、轉(zhuǎn)換政府治理范式的必然要求，它向世人昭示，現(xiàn)代政府組織只有遵循自然生態(tài)規(guī)律與行政發(fā)展規(guī)律，承擔(dān)改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代生態(tài)文明，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境的變化與時(shí)俱進(jìn)地做出職能調(diào)適，充分發(fā)揮依法為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職能作用，方有可能可持續(xù)地發(fā)展，并維系其存在的合法性。

責(zé)任編輯 黃 杰