摘 要:農(nóng)村建設(shè)用地整理是改善村容村貌和農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的客觀要求;是落實土地基本國策，盤活存量土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的重要措施。農(nóng)村建設(shè)用地整理要按照科學規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則，引入市場化運作方式，針對農(nóng)村居民點、農(nóng)村工礦廢棄地等不同情況，依據(jù)不同的整理形式，對農(nóng)村土地所有權(quán)和土地使用權(quán)進行調(diào)整，切實保障農(nóng)民權(quán)益，做到土地整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村建設(shè)用地 整理建議

中圖分類號:F301

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-234-02

一、農(nóng)村建設(shè)用地整理的內(nèi)涵

農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包括兩部分:一是農(nóng)村居民點用地整理;二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。

1.農(nóng)村居民點用地整理。農(nóng)村居民點用地整理，以優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點布局，提高用地效率和集約化程度為目標，基本內(nèi)涵指從宏觀上對農(nóng)村居民點數(shù)量、布局以及從微觀上對農(nóng)村居民的用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進行綜合調(diào)整。主要是運用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過對農(nóng)村居民點用地的規(guī)模，內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點適度集中，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2.農(nóng)村工礦廢棄地的整理。主要是針對地處農(nóng)村的已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設(shè)用地，通過工程技術(shù)手段，對其進行重新的復墾整理，使其達到或逐步達到耕作標準的過程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的又一重要方面，對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。

二、開展農(nóng)村建設(shè)用地整理的現(xiàn)實意義

1.農(nóng)村建設(shè)用地整理是實現(xiàn)村莊建設(shè)“與時俱進”的重要載體改革開放特別是近幾年來，村莊面貌和農(nóng)民住宅發(fā)生了很大變化。但是，村莊建設(shè)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散的狀況已經(jīng)不能適應農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推進城市化的新形式。開展農(nóng)村建設(shè)用地整理是改善村容村貌和農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的客觀要求;是落實土地基本國策，盤活存量土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的重要措施;是解決建設(shè)用地指標不足，滿足經(jīng)濟快速發(fā)展對建設(shè)用地需求的現(xiàn)實選擇。

2.農(nóng)村建設(shè)用地整理是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的最佳選擇。一方面農(nóng)村建設(shè)用地整理需要通過建設(shè)現(xiàn)代化新村爭取公眾參與，另一方面新農(nóng)村建設(shè)需要利用農(nóng)村建設(shè)用地整理現(xiàn)代化機制提供資金支持，兩者雙向互動，相得益彰。農(nóng)村建設(shè)用地整理是增加有效耕地面積，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入和集體收入的重要途徑。

三、農(nóng)村建設(shè)用地整理應遵循的基本原則

1.科學規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，科學編制農(nóng)村建設(shè)用地整理專項規(guī)劃和實施步驟，以規(guī)劃控制建新拆舊的規(guī)模，調(diào)控具體實施時序安排，引導城鄉(xiāng)用地布局和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

2.尊重農(nóng)民意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益的原則。按照相關(guān)的法律法規(guī)，以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強制拆遷，切實維護農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和其他有關(guān)個人、單位的合法權(quán)益。對于因拆遷對農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織造成損失的，要給予補償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。

3.政府主導，協(xié)同推進的原則。在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由國土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、財政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動等部門協(xié)同開展工作，在科學論證基礎(chǔ)上，進行規(guī)范操作。但農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能完全依靠政府進行整理，需要運用經(jīng)濟手段，引進市場機制，充分發(fā)揮市場主體作用，調(diào)動方方面面積極性。

4.因地制宜，促進土地可持續(xù)利用的原則。在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中，要十分注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改善，按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時，要注重發(fā)揚人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見和建議，“以人為本”做到農(nóng)村居民點整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。

四、農(nóng)村建設(shè)用地整理權(quán)屬調(diào)整方法

農(nóng)村建設(shè)用地整理，對土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。針對農(nóng)村居民點，農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進行整理，依據(jù)不同的整理形式，不同對象。

1.土地所有權(quán)的調(diào)整方法。

(1)農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中，整理區(qū)內(nèi)部分建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地他項權(quán)利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按照就近原則并入他村的，其占用的土地應按照公認的準則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進行權(quán)屬調(diào)整置換。

(2)成片土地整理過程中，涉及村界調(diào)整的要進行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點，若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當量或等價的原則進行補償;若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按照等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。

(3)由于歷史的原因，相鄰行政單位遺留下來插花地及其整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的籌碼，按等當量或等價值對其土地所有權(quán)進行調(diào)整。

(4)不相鄰村間插花地也可按插花地及其整理作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”這個原則，等當量通過各自相鄰的村依次進行土地所有權(quán)的調(diào)整。

2.土地使用權(quán)的調(diào)整方法。

(1)按等質(zhì)、等量模式進行調(diào)整的方法。這種土地使用權(quán)調(diào)整只能在穩(wěn)定經(jīng)營承包權(quán)的基礎(chǔ)上，按照整理前、后土地數(shù)量質(zhì)量相當?shù)哪Ｊ?，將整理后的土地重新分配、認定，并簽訂土地權(quán)屬界線認可書和土地經(jīng)營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾戶共同經(jīng)營的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標志來加以區(qū)分。

(2)按照股份制和租賃模式進行調(diào)整的方法。按照農(nóng)民自愿的原則，對整理前的土地評估或土地質(zhì)量評估結(jié)果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營組織，統(tǒng)一經(jīng)營土地，并按股權(quán)多少參與土地收益的分配;也可將分戶承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協(xié)議或者招標的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費用分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于養(yǎng)老保險等社會保險福利事業(yè)。

五、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算的技術(shù)路線

在分析當?shù)刈匀?、社會?jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，選取不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，確定不同整理模式的整理標準和范圍，據(jù)此測算本地農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力。

農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及到資金來源，可以先由政府財政出資或進行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、建設(shè)用地指標出讓金，相關(guān)稅費等收益來平衡預算。與此同時，在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中，也必然涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性地補償費用付給農(nóng)民，也可以租賃農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)，每年(或定期)付給農(nóng)民一定額度租金，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平。

六、結(jié)論與建議

農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項長期的、動態(tài)過程中，在實際工作中，應注意以下幾個問題。

1.充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，切實保障農(nóng)民權(quán)益。首先，農(nóng)村居民點整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次應加強宣傳力度，使廣大農(nóng)民認識到居民點整理的重大意義。并保證整理項目的透明和公開，接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過程中要給予農(nóng)民實惠，注重改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，并促進農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。

2.引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式。農(nóng)村建設(shè)用地整理的模式大致可分為兩個主要部分:一是農(nóng)村居民的安置模式，主要有村莊整體搬遷、異地改造的整理模式，并自然村，建設(shè)中心村的整理模式、村莊內(nèi)部用地改造控制型的整理模式等;二是資金籌措模式，主要有政府主導型、市場主導型、村集體自主型。

3.農(nóng)村建設(shè)用地整理要注重生態(tài)環(huán)境保護和人文精神。在農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中，要十分注重保護耕地質(zhì)量和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，一是注重土壤的改良。土地作為自然的產(chǎn)物，其質(zhì)量的提高必須遵循自然生態(tài)規(guī)律。二是注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，對于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng);三是按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術(shù)措施。

同時，要重視人文建設(shè)，注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，做到土地整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。

參考文獻:

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(作者單位:忻州市國土資源局 山西忻州 034000)

(責編:賈偉)