摘 要:文章從公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的現(xiàn)狀入手，全面分析了我國公眾參與環(huán)境保護的制約因素，并從前提、支撐、經(jīng)驗保證等幾個方面對公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)途徑的選擇進行了探討。

關(guān)鍵詞:環(huán)境友好 環(huán)境保護 公眾參與

中圖分類號:F061.3

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-063-02

環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共處的社會形態(tài)，其基本要求是:倡導(dǎo)環(huán)境文化和生態(tài)文明，社會各界奉行對環(huán)境友好、人與自然和諧的基本觀念;以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以遵循自然規(guī)律為準(zhǔn)則，人類的生產(chǎn)，消費和生活活動與自然生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。因此，建設(shè)環(huán)境友好型社會是涉及社會、經(jīng)濟、文化的系統(tǒng)工程，其參與主體包括政府部門和經(jīng)濟、社會各層面的每一個人。其中的公眾參與是其他各主體參與的基礎(chǔ)和推動力，而環(huán)境保護是環(huán)境友好型社會建設(shè)的主要內(nèi)容，因此，環(huán)境友好型社會建設(shè)的成功與否，與公眾參與環(huán)境保護的程度密切相關(guān)。

一、我國公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的現(xiàn)狀

環(huán)境保護中的公眾參與，是指在環(huán)境保護領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益。①自上個世紀(jì)70年代末進入改革開放新時期以來，我國環(huán)境保護事業(yè)和立法從無到有，從小到大，取得了較大的進展。政府開始注重“依靠群眾，大家動手”，而且一些國際上比較認同的“草根性”的環(huán)境保護團體也已經(jīng)出現(xiàn)并活躍在環(huán)保領(lǐng)域。但毋庸諱言，我國環(huán)境保護工作中公眾參與程度還很低，與發(fā)達國家“自下而上”的環(huán)境保護，即公眾推動環(huán)境保護的狀況相比不可同日而語。

1.人口與資源之間的矛盾制約環(huán)境保護的公眾參與。環(huán)境保護與人口、資源有著密切的互為因果的聯(lián)系。我國人口眾多，龐大的人口數(shù)量及快速的增長，導(dǎo)致了我國資源的絕對短缺，我國將長期面臨人口、資源與環(huán)境保護之間的尖銳矛盾。我國人均耕地面積不到世界平均水平的1/2，淡水、森林、草地資源人均占有量只分別相當(dāng)于世界平均水平的1/4.1/6和1/2。與此同時，我國人口仍將以每年凈增1000萬左右的速度增加。2020年我國人口預(yù)測為14.83億，比科學(xué)家認為的合理人口承載能力多了1倍。人口與資源之間的尖銳矛盾必然導(dǎo)致生存、發(fā)展對環(huán)境的依賴，并進一步誘發(fā)和強化不良的生活生產(chǎn)方式?？梢?，人口與資源之間的矛盾，嚴重制約了環(huán)境保護的公眾參與。

2.經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟利益的驅(qū)動制約環(huán)境保護的公眾參與。從經(jīng)濟來看，目前我國經(jīng)濟正處于從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期，同時又是我國經(jīng)濟高速增長的時期，因而我國在這一時期承受的生態(tài)環(huán)境壓力更為沉重。第一，經(jīng)濟發(fā)展引起的環(huán)境問題惡化。人們在經(jīng)濟高速增長的追求中卻忽略了所付出的沉重代價——對資源的掠奪式開發(fā)造成環(huán)境的極大破壞。第二，經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的沖突。這種沖突在廣大農(nóng)村尤為突出，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為“脫貧致富”，寧肯犧牲環(huán)境。對此，國家不得不采取強制措施關(guān)閉“十五小”企業(yè)。但由于政府既是沖突調(diào)解者，又是經(jīng)濟利益的維護者(地方利益)，執(zhí)法的難度極大。由于人們對經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟利益的關(guān)注遠遠超出對環(huán)境利益的關(guān)注，因而即便環(huán)境破壞已經(jīng)很嚴重仍極少引起群眾的關(guān)注。因此，環(huán)境保護僅是一項由政府壟斷的國家職能，公眾的作用就顯得微乎其微。

3.環(huán)境教育嚴重滯后，公眾環(huán)保意識普遍較差。擁有環(huán)境意識是實現(xiàn)全民參與環(huán)境保護的基礎(chǔ)和先決條件。由于環(huán)境教育的滯后和環(huán)境保護觀念的淡薄，我國多數(shù)公民對破壞環(huán)境的行為漠不關(guān)心，生產(chǎn)方式和生活方式與環(huán)境不友好已習(xí)以為常。據(jù)《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(2005)》顯示，中國公眾環(huán)保民生指數(shù)2005年度得分為68.5分?！懊裆笖?shù)”還顯示，中國城鄉(xiāng)公眾環(huán)?，F(xiàn)狀感受差異顯著，城市和城鎮(zhèn)分別為68.73和68.8分，而農(nóng)村是61.22分，城市和城鎮(zhèn)公民雖具有一定的環(huán)保意識，但環(huán)保行為不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國公眾環(huán)保知行不一，認知面廣，但認知的深度和準(zhǔn)確度不足，而且參與程度低，行為跟進的廣度不夠，參與環(huán)?；顒虞^多的公眾僅占6.3%。 環(huán)保意識的提高有賴于綠色教育體系的健全包括基礎(chǔ)教育、高等教育、村民居民教育以及公職人員再教育等。但我國的教育投入遠遠不足，在農(nóng)村和西部貧窮地區(qū)，基本的教育難以得到保障，在教育形式上不夠豐富也不夠完整，如繼續(xù)教育、專業(yè)技能教育、素質(zhì)教育等等都處于比較落后的狀態(tài)，環(huán)境教育更是嚴重滯后。小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)教育，沒有一門系統(tǒng)的課程是有關(guān)環(huán)境教育的，更談不上對廣大民眾開展環(huán)境教育。

4.公眾參與操作層面上還存在種種局限。目前我國環(huán)境保護的相關(guān)法律對如何讓公眾真正參與、參與的方式是什么、如何保障公眾參與和按法律規(guī)定進行公眾參與應(yīng)承擔(dān)什么法律后果等一系列具體問題還沒有明確規(guī)定，以致公眾參與并未在實踐中產(chǎn)生法律約束力，缺乏可操作性。具體表現(xiàn)有:(1)從參與的內(nèi)容來看，主要是參與宣傳教育，對決策的參與重視不夠;(2)從參與的過程來看，主要側(cè)重于事后的監(jiān)督，事前的參與度不夠;(3)從參與的效果看，流于口頭的多，見諸于行動的參與不夠;(4)從參與的保障來看，政府組織的較多，制度性建設(shè)不夠。可以說上述原因加上政府官員對公眾參與在觀念上存在的障礙，使得公眾參與環(huán)境保護的規(guī)章制度基本上還停留在理論階段。

二、推動公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的主要路徑

1.重塑生態(tài)倫理觀念。生態(tài)倫理是人類與自然環(huán)境間的道德關(guān)系，也可以說是人類與自然環(huán)境的倫理責(zé)任。生態(tài)倫理的效用，主要是通過影響和改變?nèi)说膬r值觀念來增強人們保護環(huán)境的自覺性，通過提高和升華人的環(huán)境保護意識，使得環(huán)境保護獲得足夠的人文動力，將人與自然的關(guān)系納入到倫理思維的框架中，借助于道德調(diào)控的手段來幫助實現(xiàn)人與自然的和解。②環(huán)境友好型社會的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，生態(tài)倫理道德的重塑是公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的前提。

中國具有儒道佛三家合一的傳統(tǒng)文化，其生態(tài)倫理思想之核心就是“天人合一”的觀念，即主張人與自然和諧，強調(diào)人與自然二者關(guān)系的有機統(tǒng)一，并將之體現(xiàn)于人們的生活方式及社會倫理之中。無論是道家 “天地與我共生，萬物與我合一”的精神境界，儒家 “仁民愛物”、“參贊化育”的道德體悟，還是佛家眾生平等與萬物平等的生態(tài)價值觀，都包容了人與自然和諧共處的傳統(tǒng)環(huán)境倫理思想，這是古人在進行內(nèi)圣外王即心性修養(yǎng)的過程中積淀的思想精髓。也正是這種生態(tài)倫理道德的約束機制在維持我國古代社會長期的生態(tài)平衡中發(fā)揮了重要作用。建國以后，傳統(tǒng)的生態(tài)倫理道德觀念被“人定勝天”取而代之，不僅使自然資源和生態(tài)環(huán)境造成了大規(guī)模的破壞，而且也對傳統(tǒng)的生態(tài)倫理觀產(chǎn)生了毀滅性的打擊。正是由于生態(tài)倫理道德的長期缺位，致使我國公眾的生態(tài)道德意識薄弱，對生態(tài)環(huán)境的保護缺乏道德倫理責(zé)任與價值觀基礎(chǔ)。因此，從傳統(tǒng)文化生態(tài)觀念中汲取人與自然和諧發(fā)展觀的養(yǎng)分，重塑人與自然共存共榮的現(xiàn)代生態(tài)倫理已是當(dāng)務(wù)之急。一是尊重自然、善待自然。自然環(huán)境不是我們欲望的函數(shù)，而是我們賴以生存的母體，我們無時無刻不受自然的恩惠。我們的命運與大自然的命運緊密交織在一起，就如同心靈和身體一樣密不可分。因此，我們不能再以一個征服者的姿態(tài)對自然發(fā)號施令，而必須尊重自然，善待自然，充當(dāng)維護自然穩(wěn)定與和諧的調(diào)節(jié)者。二是拜自然為師，循自然之道。我們應(yīng)當(dāng)認識到人與自然是賜予與被賜予、相互促進、和諧發(fā)展的關(guān)系。我們在主動向自然索取的同時也應(yīng)該積極地給予自然以回報。同時要向大自然學(xué)習(xí)生存和發(fā)展之道，到自然生態(tài)系統(tǒng)中去發(fā)現(xiàn)和掌握生態(tài)規(guī)律。三是保護自然、拯救自然。我們必須以人類的良知、遠見和氣魄，采取積極的行動，來彌補我們的前人以及我們自己對自然所犯下的過錯。保護自然，修復(fù)自然，維護自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，形成綠色的生產(chǎn)方式和生活方式。只有當(dāng)這些倫理價值和實踐理念都有效內(nèi)化并成為社會成員的文化自覺和行為準(zhǔn)則時，建設(shè)環(huán)境友好型社會才能具備足夠的人文動力和充分的前提條件。正如湯因比在《展望21世紀(jì)》中指出的:“要對付力量所帶來的邪惡結(jié)果，需要的不是智力行為，而是倫理行為?！雹壑厮苌鷳B(tài)倫理觀念不僅需要外在的法律強制，更需要我們的良知和內(nèi)在的道德力量。

2.強化公眾環(huán)境意識。影響公眾參與環(huán)境保護的因素不外乎兩個方面:一是觀念上的轉(zhuǎn)變，使公眾具有自覺的環(huán)境意識和環(huán)境價值觀;二是對環(huán)境利益的維護和追求。與大多數(shù)欠發(fā)達國家和地區(qū)一樣，對自身利益的考慮是促使我國公眾去參與環(huán)境保護的主要動力。

因此，強化公眾參與與環(huán)境保護的意識應(yīng)從三個方面入手:一是強化公眾對環(huán)境宣傳教育的參與。要把環(huán)境保護的文化、理念和實踐融入到整個教育系統(tǒng)中去，通過學(xué)校教育、職業(yè)教育和社會教育，多渠道、多層次地對公民進行環(huán)保宣傳教育。要充分利用各種載體，如“地球日”、“世界環(huán)境日”等，全面發(fā)揮各類新聞媒體、傳媒及網(wǎng)絡(luò)的宣傳動員作用，加大環(huán)境宣傳教育力度，營造“保護環(huán)境以保護人類自身”的社會氛圍和輿論環(huán)境。二是強化公眾自身對環(huán)境的友善行為。如自覺維護環(huán)境衛(wèi)生，綠化、美化環(huán)境，不做破壞環(huán)境的事情等。這是最廣泛最基本的參與方式，也是最難實現(xiàn)的行為方式。因此，必須通過各種途徑在全民中積極倡導(dǎo)和身體力行環(huán)境友好的生產(chǎn)方式、生活方式和消費方式，逐步改變長期以來存在的對環(huán)境不利的行為習(xí)慣，使積極參與環(huán)境保護真正成為每個公民的自覺行動。三是強化公眾的民主監(jiān)督意識。民主監(jiān)督既要對污染環(huán)境行為和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督，也要對環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督。這種參與行為除了要求公眾具備一定的環(huán)境意識、法律知識和主體性意識。所以，在不斷增強公眾參與意識的同時，我們還應(yīng)從實現(xiàn)環(huán)境信息公開化、加強環(huán)境決策民主化上加大努力，推動實行環(huán)境公益訴訟，使廣大民眾真正掌握各種公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護的法律武器，并充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用。

3.建立健全環(huán)保法規(guī)體系。2006年2月22日國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，以部門規(guī)章的形式，將公眾參與制度化地引入環(huán)境影響評價工作，但它只是我國第一個公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的規(guī)范性文件，必須要有更加具體的法律制度和更加可行的程序，來作為公眾對環(huán)境保護事務(wù)有效參與的支撐保證。

公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)支撐保證，首先就是要建立和健全公眾參與環(huán)境友好的法律法規(guī)體系，強制性地對環(huán)境活動及其行為進行規(guī)范。④目前，盡管我國已初步形成了中國環(huán)境法體系，但其有關(guān)法規(guī)的細化與完善仍是一項重大而緊迫的任務(wù)。如在環(huán)境教育立法方面，我國尚屬空白，因此應(yīng)盡快制定《全民環(huán)境教育法》，將環(huán)境教育活動制度化、法律化、引導(dǎo)公眾從社會主義新文明的角度認識環(huán)境友好型社會，培養(yǎng)公眾的環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境保護意識，形成建設(shè)環(huán)境友好社會的主流社會輿論、良好道德風(fēng)尚和強大的精神力量。再如，要按照可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)要求，建立健全生態(tài)化的法律體系，遵循“誰保護，誰受益;誰污染，誰付費”的生態(tài)、政策、資金、技術(shù)、教育補償?shù)确椒ǎ瑢崿F(xiàn)環(huán)境公平這一環(huán)境友好型社會的社會基礎(chǔ)。要建立健全環(huán)境執(zhí)法中的公眾參與機制和公民訴訟的具體法律保障機制，賦予公民和環(huán)保組織獨立的法律地位與訴訟資格，完善環(huán)境公益訴訟制度;要建立環(huán)境保護會議、征集等活動的保障機制。在強調(diào)政府保障公眾環(huán)境利益和為公眾參與保護環(huán)境和監(jiān)督提供必要便利的同時，也要強調(diào)公民對環(huán)境保護的基本義務(wù)。要規(guī)定公民參與植樹造林，清除白色污染、節(jié)約資源、減少日常生活污染和生態(tài)破壞等社會性的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與環(huán)境保護投資等經(jīng)濟性的權(quán)利。唯有如此，公眾參與環(huán)境友好才能具備堅實的法律保障和制度支撐。

4.完善環(huán)境管理體制。公眾參與是政府環(huán)境管理民主化、公開化的重要體現(xiàn)。環(huán)境領(lǐng)域公眾參與機制的具體設(shè)想就是著眼于能夠使此種機制得到政府的積極響應(yīng)和主動運用，使政府意識到這是一種可以優(yōu)化政府運行模式、提高政府治理能力的機制。這就要求進一步改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制，形成跨部門跨行業(yè)的協(xié)調(diào)機制。例如，按照林水草土完整的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)去將人為分割在各部門的環(huán)境管理權(quán)能重新統(tǒng)一起來;再如，將執(zhí)行環(huán)境法律政策的隊伍垂直起來;將國民經(jīng)濟綠色核算與環(huán)境經(jīng)濟政策的研究體系建立起來。此外，還要求我們制定一系列環(huán)境友好的政治制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核制度、環(huán)境信息披露制度、公眾參與監(jiān)督制度等。通過制度政策的引導(dǎo)，通過制定環(huán)境教育計劃，通過各層次推行環(huán)境友好生活方式，通過公眾對政府的環(huán)境管理行為的監(jiān)督，將環(huán)境友好型社會建設(shè)納入到社會的方方面面。只有這樣，環(huán)境友好型社會建設(shè)的相關(guān)制度才能落到實處;也只有這樣，才能確保環(huán)境友好型社會的真正實現(xiàn)。環(huán)境友好型社會的構(gòu)建是一個長期的系統(tǒng)工程，公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)，除法律體系與制度政策全面的構(gòu)建外，還要求我們必須講究可操作性，能夠切實解決問題。⑤因此，做好有關(guān)機制的建立和完善工作，勢在必行。

5.借鑒別國經(jīng)驗。公眾參與既是環(huán)境友好的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代民主社會的基本要求。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前頒布環(huán)境基本法、環(huán)境法典或起環(huán)境基本法作用的綜合性環(huán)境法的國家已接近100個。這些立法有許多共同點，其中最為引人矚目的一個共同點就是順應(yīng)世界民主政治的發(fā)展潮流，規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護的基本權(quán)利和實現(xiàn)機制，并全力付諸實施。

日本是世界上環(huán)保搞得極好的國家，但在上世紀(jì)中葉工業(yè)化進程中，日本也曾經(jīng)歷一系列嚴重的環(huán)境污染公害事件。從60年代起，日本的環(huán)境污染受害市民進行了大規(guī)模的法律訴訟，日本許多地區(qū)還成立了反對環(huán)境污染的民間組織，對污染企業(yè)展開了斗爭。公眾對環(huán)境保護的廣泛參與，使自民黨與日本國會開始專門討論環(huán)境公害問題(史稱“公害國會”)，1967年日本頒布《公害對策基本法》，1974年日本頒布《公害健康賠償法》，以后更陸續(xù)頒布了一系列環(huán)保法規(guī)。特別是《循環(huán)型社會形成推進基本法》用環(huán)境文化理念去促進國民自覺的環(huán)保意識與道德素質(zhì);用強制性手段推進新能源的使用，控制自然資源的消耗;既要降低廢棄物的產(chǎn)生，也要提高廢棄物的循環(huán)利用，還要對無法再利用的廢棄物進行安全處置。經(jīng)過10年努力，使日本形成了一個人口資源、環(huán)境、文化相互協(xié)調(diào)的循環(huán)型社會，實現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟的“雙贏”。⑥

德國是一個資源貧乏的國家，能源主要依靠進口。上世紀(jì)70年代能源危機后，德國開始進行可再生能源利用，并制定了《可再生能源促進法》。⑦通過多年的努力，如今的德國，整個國家就像一個大花園。純凈的水、清新的空氣和寧靜的城鄉(xiāng)，體現(xiàn)了德國政府一種“對子孫后代負責(zé)”的理念。這一理念已作為國家目標(biāo)而寫出入德國基本法。特別值得一提的是德國的環(huán)保教育和社會動員，德國充分發(fā)揮非政府組織力量，積極向民眾宣傳環(huán)保知識，建立了公民參與體系。全民動員的結(jié)果是，環(huán)保意識滲透于社會領(lǐng)域的一切方面，從小學(xué)教育的課堂上，英特網(wǎng)、教材、畫冊、影視到成年人的言行中，尤其令人驚嘆的是，困擾許多國家的噪音污染在德國早已不是問題。

他山之石，可以攻玉。公眾參與已經(jīng)成為衡量一個國家或地區(qū)的環(huán)境保護事業(yè)發(fā)達程度和環(huán)境水平高低的重要標(biāo)志?！叭绻覀儼循h(huán)境保護這一世界潮流比做是一臺不斷前進的火車頭，那么，公眾參與和政府管制則是推動它前進的缺一不可的兩個輪子?！雹辔覈妳⑴c環(huán)境保護的程度同國外相比雖然還存在很大差距，但只要我們牢固樹立環(huán)保意識，人人參與環(huán)保，建設(shè)環(huán)境友好型社會的美好理想就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

注釋:

①解振華.當(dāng)前我國環(huán)境保護形勢及面臨的任務(wù)〔R〕.第一期省級環(huán)保局副局長高級研討班，2002

②俞樹毅.理想與現(xiàn)實張力的兼容〔G〕.2006年中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會論文集，2006

③湯因比，池田大作.展望21世紀(jì)〔M〕.北京:國際文化出版社，1992

④蔡守秋.建立科學(xué)的法律體系[N].學(xué)習(xí)時報，2006.6.5

⑤常紀(jì)文.培育環(huán)境友好型的生活方式[N].學(xué)習(xí)時報，2006.6.5

⑥劉曉林。中國的發(fā)展再不能以犧牲環(huán)境為代價了[DB].新浪網(wǎng)-觀察與思考，2006.3

⑦常紀(jì)文.國外綜合性環(huán)境法關(guān)于公眾參與的立法經(jīng)驗及對我國環(huán)境基本法制定的啟示[DB].人民網(wǎng)強國論壇，2005.10.16

⑧張梓太.公眾參與與環(huán)境保護法〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2002(2)

(作者簡介:楊采芹，中共麗水市委黨校教研室主任，副教授 浙江麗水 323000)

(責(zé)編:若佳)