摘 要:我國土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從建國后沿用至今，盡管其間在某些方面作了一些調(diào)整，但是沒有從根本上觸動土地征用制度本身。這與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程己經(jīng)很不適應(yīng)，具體表現(xiàn)為各種與征地問題相關(guān)的矛盾層出不窮，這也直接影響到我國社會的安定和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。與此同時(shí)，隨著人們法制觀念和民主意識的不斷加強(qiáng)，要求改革和完善我國現(xiàn)行土地征用制度的呼聲也越來越高。文章在對我國政府征地行為進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，從嚴(yán)格界定征地目的、規(guī)范征地程序以及對征地行為的監(jiān)督等方面，來思考對我國土地征用制度的完善。

關(guān)鍵詞:土地征用 公共利益 政府

中圖分類號:F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)01-056-02

土地是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切生產(chǎn)和經(jīng)營活動不可或缺的基本條件。在經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過程中，土地既是資源，同時(shí)也是一種資產(chǎn)，土地資源的配置體制在很大程度上決定了土地資產(chǎn)的價(jià)值及其變化方向。近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地。由于現(xiàn)行的土地征用制度基本形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其賴以生存的制度環(huán)境和服務(wù)目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不適應(yīng)性和滯后性日益彰顯，引發(fā)了一些上訪、對抗事件。事實(shí)上，農(nóng)村土地征用既涉及農(nóng)民生存的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)民是否實(shí)現(xiàn)小康生活的長遠(yuǎn)利益，直接影響到農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定。鑒于土地征用制度在今后相當(dāng)長一段時(shí)期都將是一個(gè)涉及面甚廣的公共問題，本文通過對當(dāng)前土地征用權(quán)運(yùn)行情況的分析，著重在制度層面對農(nóng)村土地征用體制存在的缺陷進(jìn)行分析、歸納，以此來探討如何建立和完善現(xiàn)行土地征用制度的問題。

一、對我國政府征地權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀及其原因的思考

土地征用是國家特有的權(quán)力，是國家取得私人土地的一種特殊方式，指國家因公共事業(yè)的需要，或?yàn)閷?shí)施國家經(jīng)濟(jì)政策，或?yàn)閲覈腊踩?，基于國家對土地的最高所有?quán)，依照法律程序?qū)ν恋馗鞣N權(quán)利進(jìn)行征用的一種行為。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，這是我國實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

我國土地征用制度產(chǎn)生于建國初期建設(shè)和發(fā)展的起步階段，在當(dāng)時(shí)的社會條件下，對國家的建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度的思路，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展發(fā)生了相應(yīng)的變化，但其中變化幅度與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不相稱，使其難以適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，出現(xiàn)了很多的問題，如土地征用過多，失地問題嚴(yán)重、征而不用現(xiàn)象普遍，緊缺與閑置并存、征用程序不透明等等。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)前面所述的種種問題最重要的原因在于:政府特別是一些地方政府具有追求自身利益最大化的驅(qū)動和公共利益的不明確。

1.一些地方政府具有追求自身利益最大化的驅(qū)動。按照政治學(xué)的觀點(diǎn)，政府的任務(wù)是為所有公民提供生存、穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的和社會的福利。但同時(shí)政府又是具有自身利益的相對獨(dú)立的行為主體，具有追求自身利益最大化的驅(qū)動。由于我國現(xiàn)行的土地市場政策嚴(yán)格禁止土地所有權(quán)市場，政府壟斷了一級土地市場，這一政策客觀上在征地與供地之間制造了一個(gè)利益空間。據(jù)有關(guān)資料顯示，2002 年全國使用權(quán)招標(biāo)、拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.58萬至3.5萬元。這種土地征占越多、政府利益越大的激勵(lì)機(jī)制極大地刺激了一些地方政府征用土地，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的欲望。

特別是隨著放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”財(cái)政體制的推行，地方政府不再是傳統(tǒng)體制下被動依賴中央政府的一個(gè)縱向的行政組織，而成為了一個(gè)具備獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，有愿望也有能力去實(shí)現(xiàn)和維護(hù)地方利益。但由于新增財(cái)力的進(jìn)展緩慢，地方政府為了實(shí)現(xiàn)各自轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不得不把發(fā)展目標(biāo)放在利用其本身資源上，而土地本身蘊(yùn)含著巨大價(jià)值，因此，地方政府往往通過征地、賣地來獲得巨額土地收益，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的迅速增長。

2.公共利益界定的困難。土地征用權(quán)是一種重要的政府公權(quán)力，國家出于公共利益的需要，可以在一定范圍內(nèi)征用土地，但由于公共利益具有高度的抽象性，要準(zhǔn)確地將公共利益定位是極為困難的。正如美國著名行政倫理學(xué)家?guī)觳f:“要想給出一個(gè)能得到理論界或?qū)嶋H工作者公認(rèn)的‘公共利益’定義，是不可能的?！币环矫妫S著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地征用的公共利益范圍在不斷變化。例如，隨著美國工業(yè)化的加快，其土地征用的“公共目的”內(nèi)容已經(jīng)從過去的用于“公共使用土地”的征用擴(kuò)展到用于“公共利益土地”的征用，并隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，土地征用逐漸成為政府指導(dǎo)社會土地資源利用的重要手段。另一方面，由于“公共利益”和“個(gè)人利益”是一對矛盾統(tǒng)一體，二者在一定條件下會互相轉(zhuǎn)換。例如，過去的“皇家園林”、“故宮舊宅”等都是僅供皇室貴族們游樂享受的私地，可如今大多都已成為人們休閑娛樂的公共場所。由于“公共利益”的這種哲學(xué)特征，使得人們有時(shí)候很難區(qū)分哪些是“公共利益”，哪些是“個(gè)人利益”。特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善過程中，由于投資主體多元化，不同投資主體對同一類型的投資目標(biāo)不同，很難劃清某行業(yè)是經(jīng)營性的，某行業(yè)是非經(jīng)營性的。比如，在一般情況下，教育用地是屬于非贏利性的用地，自然應(yīng)劃歸“公共利益”一類，但隨著社會辦學(xué)和產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營，民辦學(xué)校開始增多，它們投資辦學(xué)的目的自然是為了贏利，那么這類辦學(xué)用地就自然不能完全等同于一般教育用地，但它們在牟取自身利益的同時(shí)，也幫助國家培養(yǎng)出大量的可用之才，對國家教育事業(yè)的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，因而也不能與其他企業(yè)用地等同對待。這樣就使得征地中如何來嚴(yán)格區(qū)分“公共利益”出現(xiàn)了困難。

正是由于土地征用中公共利益的界定存在技術(shù)上的困難，使得對公共利益的解釋變成職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，從而為政府濫用征地權(quán)、侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件。

二、完善我國政府土地征用權(quán)途徑的思考

完善我國政府的土地征用權(quán)，必須與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所處的特定背景聯(lián)系起來，沿著既規(guī)范政府公權(quán)力又保護(hù)農(nóng)民私權(quán)利的路徑進(jìn)行。根據(jù)以上分析，結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，筆者認(rèn)為政府土地征用權(quán)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面予以完善:

1.嚴(yán)格以公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，控制征地范圍。

土地征用是國家土地管理制度的重要組成部分。土地征用權(quán)是國家特有的行政權(quán)力，是國家取得私人土地的一種特殊方式，其根本屬性在于強(qiáng)制性，即不以取得土地所有人的同意為前提。毫無疑問，國家土地征用權(quán)如果不受到限制，將嚴(yán)重侵害土地所有者的私人利益。因此，為了防止土地征用權(quán)被濫用，保護(hù)所有者私人利益，國家征用土地時(shí)必須以公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，非公共利益建設(shè)用地由土地市場來解決，不能動用國家公權(quán)力來取得，否則就可能造成權(quán)力濫用，侵犯土地所有者權(quán)益?？梢哉f，公共利益是征地得以正當(dāng)進(jìn)行的法律依據(jù)，也是防止公共權(quán)力無限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種重要措施。

我國《憲法》、《土地管理法》雖然明確規(guī)定土地征用須以公共利益需要為目的，但相關(guān)的法律、法規(guī)并沒有對什么是公共利益目的，哪些項(xiàng)目屬于公共利益范疇做出比較具體的回答，即在法律上對公共利益的范疇沒有做出明確的限定，政府的任意行政權(quán)很大。

鑒于此種情況，為了保護(hù)農(nóng)村集體土地所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，改變過去濫用征地權(quán)或“擦邊球”式的動用征地權(quán)的狀況，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用的實(shí)際狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取狹義的公共利益范疇，對我國的公共利益標(biāo)準(zhǔn)做出一個(gè)比較具體的界定，將“公共利益”范疇嚴(yán)格限定在以下幾類:(1)國防軍事用地;(2)國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等;(4)公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地;(5)國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、國家儲備糧庫等;(6)公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等;(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等;(8)其它公認(rèn)或法律授權(quán)部門裁定的公共利益用地。對于這些以非盈利為目的的公益性用地，可采取土地征用的方式取得，并實(shí)行公平補(bǔ)償;至于以贏利為目的的非公益性用地，則不能依靠征用農(nóng)地來獲取，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。這樣既滿足了社群存在所必須的社會價(jià)值，又確保了社群發(fā)展所必需的社會價(jià)值，符合我們對公共利益涵義的一貫理解。

2.完善土地征用程序，提高透明度。目前土地工作中出現(xiàn)的問題，有些確實(shí)是由于土地征用范圍過寬以及補(bǔ)償偏低引起的，但從農(nóng)民對征地不滿的因素來分析，筆者認(rèn)為很大一部分原因是與征地工作透明度不高有關(guān)。為了保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，緩和征地中產(chǎn)生的各種矛盾，必須完善我國的土地征用程序，讓被征地農(nóng)民適時(shí)參與到征地當(dāng)中來。

在發(fā)達(dá)國家，將征地程序用法律條文明確規(guī)定下來是比較常見的一種保護(hù)農(nóng)民利益的做法。如美國在土地法中就規(guī)定了土地征用應(yīng)該符合嚴(yán)格的程序，由獨(dú)立于征地機(jī)構(gòu)的審核員在征得土地所有者同意之后進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，然后匯總得出補(bǔ)償價(jià)格，接著由高級監(jiān)督員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格，最后由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者或與之有利害關(guān)系的人報(bào)價(jià)，若土地所有者與政府機(jī)關(guān)在補(bǔ)償價(jià)格上有分歧，那么就要進(jìn)行談判，在這之后，如果還不能達(dá)成一致，這時(shí)政府及有關(guān)部門才能實(shí)施強(qiáng)制征地。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，政府有關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制征地是有前提的，而征地補(bǔ)償費(fèi)用也是由獨(dú)立于征地利害雙方的審核員計(jì)算出的，相對而言比較公平合理。同時(shí)，在征地前通過協(xié)商計(jì)算出補(bǔ)償費(fèi)的做法充分尊重了土地所有者的權(quán)益，體現(xiàn)了被征地農(nóng)民的真實(shí)意愿。這種方法既充分保護(hù)了被征地農(nóng)民的利益，防止政府濫用征地權(quán)，又能保證國家順利進(jìn)行以公共利益為目的的各項(xiàng)建設(shè)。

此外，我們還可以引入土地預(yù)征制度和聽證程序。作為一種制度化的設(shè)計(jì)，聽證是現(xiàn)代行政程序的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式，被認(rèn)為是正當(dāng)程序的最低限度要求。我國雖然在程序上嚴(yán)格限制了土地征用制度的執(zhí)行，但過于原則，再加上部門利益等人為因素，致使在實(shí)踐中存在不少違法亂紀(jì)的事件，造成不應(yīng)有的市場混亂，因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外的預(yù)征制度和聽證程序。土地征用必須事先公告，表明征地原因、征地單位及征地范圍，增強(qiáng)征地工作的公開性和透明度，使被征地村民對征地情況做到心中有數(shù)。預(yù)征中若發(fā)生異議，如對于是否是出于公共利益需要產(chǎn)生爭議，必須舉行聽證會，聽證費(fèi)用由征地單位進(jìn)行承擔(dān)。建議在各省人大常委會下建立土地資源審查委員會，其成員可以包括規(guī)劃部門、土地行政部門、律師、學(xué)者、公民代表，由其組織舉行聽證會。聽證會前，委員會要到現(xiàn)場察看并準(zhǔn)備相關(guān)資料，如地圖、規(guī)劃等。之后在聽證會上，用地單位與被征用地單位處在同一位置，綜合各方意見、證據(jù)后，由土地資源審查委員會裁決。由于聽證程序在我國已不是一個(gè)新鮮的東西，將聽證程序引入農(nóng)村征地，讓土地所有人或其他權(quán)利人參與到土地征用過程中來，了解被征土地的實(shí)際面積、國家補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)及本集體領(lǐng)導(dǎo)是否參與非法分配補(bǔ)償金等具體情況，既有利于提高農(nóng)民的法律意識，又有利于加強(qiáng)土地征用過程中的監(jiān)督。

要保障各權(quán)利主體的利益得到充分的保障，還應(yīng)該建立一套完善的征地執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在這一點(diǎn)上，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立包括征地審批機(jī)構(gòu)、征地執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及征地仲裁機(jī)構(gòu)、土地法庭等一系列機(jī)構(gòu)，從而使土地所有權(quán)人或其他權(quán)利主體在對土地征用或補(bǔ)償有異議時(shí)，可以通過不同的法律機(jī)構(gòu)，采取相應(yīng)的法律程序來解決糾紛，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.完善政府征地權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，由于政府是以公共利益的名義行使征地權(quán)，再加上種種因素，導(dǎo)致監(jiān)督和制約機(jī)制失靈，從而使政府的征地權(quán)具有了無上的權(quán)威，在征地過程中常常超過“公共利益”與“政府與市場分工”的邊界，違規(guī)違法用權(quán)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。因此，完善政府征地權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制勢在必行。

一方面，加強(qiáng)征地后的監(jiān)督調(diào)查。在我國，由于缺乏一套對用地單位使用土地情況的有效監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致大量土地征而不用或少征多用。因此，只有加強(qiáng)對被征土地使用情況的監(jiān)督調(diào)查，才能避免借征地之名行買賣土地之實(shí)的現(xiàn)象發(fā)生，也才能從根本上遏制濫征土地的行為。因此，建議政府在土地管理部門內(nèi)增設(shè)土地征后監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對征后的土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)土地用途不符合批準(zhǔn)的用途而又難以轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的，政府有權(quán)收回土地的使用權(quán)，并對用地單位給予相應(yīng)處罰，同時(shí)對農(nóng)民集體實(shí)行相應(yīng)的補(bǔ)償;對那些可以繼續(xù)作為農(nóng)用地的土地或者征而不用、閑置浪費(fèi)的土地，政府收回后，被征地農(nóng)民享有優(yōu)先使用權(quán)，政府不得將土地首先出讓給其他單位使用。此外，還應(yīng)賦予被征地農(nóng)民對所征土地使用情況及土地行政主管部門履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)存在土地征而不用、少征多用等情況時(shí)，農(nóng)民可以向土地行政主管部門舉報(bào)。

另一方面，加大對違法批地人員的懲治力度。現(xiàn)行《土地管理法》第 78 條對違法批準(zhǔn)征地的責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不太具體。要有效地規(guī)范政府工作人員的行為，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來加大對違法批地人員的懲治力度。首先，應(yīng)該采取司法機(jī)關(guān)訴訟追究為主、行政內(nèi)部追究為輔的方式。具體來講，就是要賦予因非法征地而利益受損的受害者提起行政訴訟的權(quán)利，由他們向法院提起行政訴訟。征地主管部門對于主要責(zé)任人則應(yīng)要求其限期改正，返還非法所得，并依法給予其行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的則開除公職;如果構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)該追究其刑事責(zé)任。其次，要實(shí)行責(zé)任追賠制度，即被征地的農(nóng)民可以向違法批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)請求國家賠償，征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在承擔(dān)賠償責(zé)任后，根據(jù)過失程度要求主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)的賠償。現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了違法批地人員要依法承擔(dān)賠償責(zé)任，但沒有明確規(guī)定要承擔(dān)什么樣的賠償以及如何承擔(dān)等問題。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該在法律中加入更加詳細(xì)的責(zé)任追賠條款，以利于控制違法批地行為的發(fā)生。正如美國學(xué)者伯納德·施瓦茨所說:“政府官員如果需要用自己的錢包賠償受自己侵權(quán)行為損害的人，他就會較少發(fā)生侵權(quán)行為，如果他覺得自己只不過是非個(gè)人的政府代表，那就會較多的發(fā)生侵權(quán)行為。”

此外，除了對政府在土地征用過程中各種行為進(jìn)行規(guī)范和約束外，我們還要在有關(guān)土地征用的法律制定，對征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和建立失地農(nóng)民社會保障等方面進(jìn)行不斷探索。

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(作者單位:上海大學(xué)國際工商與管理學(xué)院公共管理系 上海 200444)

(責(zé)編:若佳)