摘 要：文章從效率理論、尋租理論、委托代理理論及博弈論等角度，揭示出我國國防預(yù)算管理改革的深層次原因就是為了不斷提高國防費的配置效率、從制度安排上控制尋租、減少委托代理鏈、壓縮預(yù)算博弈空間，并在此基礎(chǔ)上對我國未來國防預(yù)算改革趨勢作了綜合闡述。

關(guān)鍵詞：國防預(yù)算 管理改革 分析

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-031-02

國防預(yù)算管理是指國家和軍隊對國防預(yù)算所進行的系列管理活動，包括國防預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算等四大環(huán)節(jié)。在新軍事變革推動下，我國國防預(yù)算的四大環(huán)節(jié)正經(jīng)歷著深刻的變革，國防預(yù)算管理系統(tǒng)呈現(xiàn)出許多新特征。因此，對國防預(yù)算管理系統(tǒng)進行多個理論角度的經(jīng)濟學(xué)分析，將有利于我們了解國防預(yù)算管理中特有的現(xiàn)象及其本質(zhì)，并借此進一步探討我國當(dāng)前進行國防預(yù)算管理改革的深層次原因及未來的改革趨勢。本文擬從效率理論、尋租理論、委托代理理論及博弈論等角度，闡述國防預(yù)算管理體系的特征，并揭示我國國防預(yù)算管理改革的深層次原因就是為了從制度安排上控制尋租、減少委托代理鏈、壓縮預(yù)算博弈空間，并最終實現(xiàn)對國防的有效預(yù)算管理。

一、國防預(yù)算管理的效率分析

效率包括兩方面的內(nèi)容：一是資源配置效率；二是X—效率。

1.國防預(yù)算的資源配置效率。國防預(yù)算的資源配置效率是指如何在民用領(lǐng)域與軍事領(lǐng)域之間分配有限的經(jīng)濟資源，并使軍事領(lǐng)域的每一筆經(jīng)濟資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上，它包含兩個層次含義：一是指國家投入的國防費以多大規(guī)模為“最佳”？當(dāng)一筆經(jīng)濟資源投入到軍事領(lǐng)域產(chǎn)生的國防安全產(chǎn)品給人們帶來的效用，小于投入到民用領(lǐng)域產(chǎn)生的一般性商品和服務(wù)帶給人們的效用時，該經(jīng)濟資源應(yīng)退出軍事領(lǐng)域并轉(zhuǎn)而投向民用領(lǐng)域，最佳的國防費規(guī)模將在兩者邊際效用水平相等時實現(xiàn)。二是指國防費結(jié)構(gòu)以怎樣的投入結(jié)構(gòu)為“最佳”？當(dāng)國防費在各軍事領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生的邊際戰(zhàn)斗力收益相等時，則可以認為此時國防費以最優(yōu)的結(jié)構(gòu)配置到了最急需的軍事領(lǐng)域中。這里的“最佳”，是指實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，即在資源一定條件下軍隊整體戰(zhàn)斗力最大的一種狀態(tài)。

國防費的配置效率正是從效用和結(jié)構(gòu)兩方面體現(xiàn)出來的，國防預(yù)算安排作為國防費配置的重要手段，近年來改革重要目的之一，就是提升國防費使用的效用水平和優(yōu)化國防費的結(jié)構(gòu)。一方面，變革傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算編制方法，用有著周密項目論證的零基預(yù)算方法取而代之，零基預(yù)算方法是指一切從零開始，對預(yù)算年度內(nèi)所有經(jīng)費需求、按照輕重緩急和財力可能再重新安排預(yù)算的一種方法。它把軍事需求與國防預(yù)算有效地聯(lián)接起來，把經(jīng)費優(yōu)先保障重點項目，使有限的經(jīng)費用在“刀刃”上，大大地提高了國防費的利用效率。另一方面，明晰國防費支出結(jié)構(gòu)，對預(yù)算進行科學(xué)分類。針對過去國防預(yù)算分類籠統(tǒng)、單一的弊端，改革后的預(yù)算體系根據(jù)國防費不同的開支性質(zhì)，將國防費劃分為維持性經(jīng)費、建設(shè)性經(jīng)費和代管經(jīng)費，并針對每類經(jīng)費的性質(zhì)和特點，制定了不同的調(diào)控措施和管理手段，使國防費分配結(jié)構(gòu)不斷趨于優(yōu)化。

當(dāng)前，我國國防預(yù)算配置效率雖然有了較大的提高，但仍有不少制約因素。比如，預(yù)算需求測算不科學(xué)，預(yù)算與規(guī)劃計劃結(jié)合不夠緊密、預(yù)算科目劃分不夠科學(xué)等。因此，可以設(shè)想我國未來國防預(yù)算配置效率方面的改革將會在以下方面展開：一是確立科學(xué)的國防費需求測算機制。要充分運用自動化技術(shù)，引進現(xiàn)代管理的先進理念，借鑒外軍PPBS的理論和方法，科學(xué)地測算國防費的需求規(guī)模及項目的經(jīng)費需求量。二是改革完善預(yù)算科目體系?，F(xiàn)行預(yù)算科目沒有反映軍兵種特色，且科目設(shè)置較粗，科目開支內(nèi)容交叉，導(dǎo)致相關(guān)費用的結(jié)構(gòu)不完全明晰。因此，未來改革的重要方向是建立起按軍兵種分類為主要標志的預(yù)算科目新體系，同時，進一步細化預(yù)算科目的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。三是結(jié)合我軍具體實際，進一步完善“長遠規(guī)劃——近期計劃——年度預(yù)算”相銜接的機制，做到預(yù)算安排與事業(yè)任務(wù)緊密銜接，為安排科學(xué)預(yù)算創(chuàng)造有利的條件。

2.國防預(yù)算管理的X—效率。國防預(yù)算X—效率就是“怎樣支出”的問題，即如何以最少的國防費支出提供最多的國防安全產(chǎn)出。 X—效率理論是由哈維·雷本斯坦1966年提出，最初用來解釋企業(yè)中的一些經(jīng)濟現(xiàn)象。當(dāng)時他發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟學(xué)把企業(yè)當(dāng)作一個黑匣子，只考慮產(chǎn)出過程中物質(zhì)技術(shù)關(guān)系而忽視企業(yè)內(nèi)部人的行為，這導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)出的理論結(jié)果與實際結(jié)果往往不一致，差異的原因在于企業(yè)中個人的目標與企業(yè)目標不一致。企業(yè)中的人有各自的動機，使得企業(yè)成本并非總是最小化，常存在只要稍加努力便可增加產(chǎn)出的可能。他把這種與動機相關(guān)的非配置效率稱之為X—效率。在國防預(yù)算領(lǐng)域，它與資源配置效率二者相輔相成，共同決定國防費的支出效率。

美國經(jīng)濟學(xué)家尼斯坎寧(Niskanen) 1973年運用“X—效率”理論對公共領(lǐng)域預(yù)算行為進行了深入研究，發(fā)現(xiàn)追求預(yù)算最大化是政府官僚的主要目標和動機。根據(jù)公共選擇經(jīng)濟學(xué)理論，政府官僚也是經(jīng)濟理性人，也有各自的動機，他們并非以實現(xiàn)公共利益或社會福利的最大化和最大效率為其目的，而是以個人效用最大化為目的。尼斯坎寧進一步指出，“可以進入官僚效用函數(shù)中的幾個因變量有：薪水、職務(wù)、津貼、公共聲譽、權(quán)力、任免權(quán)、行政機關(guān)的產(chǎn)出、易于更迭與易于管理的機構(gòu)，除最后兩個以外的所有這些變量，都是官僚在辦公室任職期間總預(yù)算的一個單調(diào)正相關(guān)函數(shù)。”由于這些因變量中有許多都直接與預(yù)算規(guī)模相關(guān)，為追求官僚個人效用最大化，追求最大預(yù)算就自然成為官僚的主要目標與動機。

尼斯坎寧“官僚機構(gòu)目標函數(shù)—最大預(yù)算”結(jié)論能很好地闡釋國防預(yù)算支出具有潛在膨脹的趨勢。雖然國防預(yù)算支出增長從根本上是取決于裝備技術(shù)發(fā)展和軍事任務(wù)的增加，但是，國防系統(tǒng)內(nèi)“官僚經(jīng)濟人”的自利性所產(chǎn)生的助推作用是不可忽視的?！肮倭沤?jīng)濟人”在個人效用最大化動力驅(qū)使下，總會借助各種權(quán)力來最大化其預(yù)算規(guī)模，造成了預(yù)算資金的浪費、效率過低等現(xiàn)象?！癤—效率”理論說明國防系統(tǒng)存在支出擴張的內(nèi)在機制，因而限制和規(guī)范國防支出是一國國防預(yù)算管理改革都必須考慮的重大問題?？梢哉f，我軍正著手進行的綜合預(yù)算改革、軍隊資金集中支付制度建設(shè)和軍隊采購制度改革正是適應(yīng)了這一要求而產(chǎn)生的制度規(guī)范性建設(shè)。

二、國防預(yù)算管理中尋租行為分析

在經(jīng)濟學(xué)視野中，國防預(yù)算本質(zhì)上是國防預(yù)算資金供求雙方在內(nèi)部市場中進行的交易過程，即國防預(yù)算資金使用者在提供國防安全產(chǎn)品的同時，作為交換，獲得了預(yù)算資金。在內(nèi)部市場結(jié)構(gòu)中，由于預(yù)算資金在供給和需求上都難以完全具備競爭性市場所要求的信息透明等條件，而根據(jù)尋租理論，交易雙方受“效用最大化”的自利目標的驅(qū)使，在劃撥和爭取 “自由裁量資金額”的互動過程中，利用雙向信息不對稱而采取尋租行為。一方面，國防預(yù)算資金使用者在資金運用上具有更多信息優(yōu)勢，憑借其信息優(yōu)勢，并利用國防產(chǎn)出服務(wù)于廣大民眾的正義感召力量，通過各種游說與尋租活動向政府部門施壓，人為地擴張其預(yù)算需求；另一方面，國防預(yù)算決策部門具有資金配給自由裁量權(quán)上的信息優(yōu)勢，可以利用資金配給權(quán)來影響資金使用者行為，從而，通過不斷改變預(yù)算資金配給的規(guī)則與結(jié)果，人為地創(chuàng)設(shè)超額預(yù)算資金配給的分布結(jié)構(gòu)，并以這種“設(shè)租”行為，誘導(dǎo)預(yù)算資金使用在新的租金分布格局下，展開新一輪尋租活動。資金交易雙方的這種影響和互動使得國防預(yù)算管理過程中的尋租活動長期存在，且有不斷發(fā)展的趨勢，其最終結(jié)果很可能產(chǎn)生使國防預(yù)算管理陷于低效率發(fā)展路徑的“鎖住效應(yīng)”(Lock Effect)，那就是各資金使用者通過競相尋租來獲得超額預(yù)算資金配給，而不是通過“科學(xué)理財”使資源從低效的狀態(tài)中釋放出來，并轉(zhuǎn)入具有高度的軍事、經(jīng)濟和社會效益的項目中來，其長期演進的后果將導(dǎo)致國防預(yù)算資源的總體配置逐漸演變?yōu)橐环N低效率的格局。

尋租行為的分析，說明了國防預(yù)算管理必須強化內(nèi)部市場的信息透明度，并從制度安排上控制預(yù)算決策部門的“自由裁量權(quán)”。目前，我軍財務(wù)系統(tǒng)利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立現(xiàn)代信息管理系統(tǒng)，有效地提高國防預(yù)算資金配給和使用的信息透明度。同時在制度安排上，通過加強對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的控制和監(jiān)督，硬化預(yù)算約束，有效控制了尋租行為發(fā)生。但是，我國國防預(yù)算系統(tǒng)中存在的“自由裁量權(quán)”并未得到有效的治理，“尋租”和“設(shè)租”現(xiàn)象依然不同程度地存在。因此，有效地治理國防預(yù)算中“自由裁量權(quán)”將是未來國防預(yù)算編制體制重要內(nèi)容之一。具體措施應(yīng)該是，削減國防預(yù)算部門資金配給的自由裁量權(quán)，并構(gòu)建出利益相關(guān)主體共同治理的國防預(yù)算管理模式。國防預(yù)算涉及眾多的利益相關(guān)主體，包括預(yù)算資金使用者、國防預(yù)算部門、立法監(jiān)督機構(gòu)、軍隊審計部門、媒體及部隊官兵等。現(xiàn)代預(yù)算治理模式演進表明，科學(xué)的預(yù)算需要在不同利益相關(guān)主體之間實現(xiàn)有效的整合，在國防預(yù)算系統(tǒng)中，就要將上述的利益相關(guān)主體及彼此之間的互動影響及相互制約的關(guān)系，整合于一個彼此銜接、相互制衡、權(quán)責(zé)明確和激勵兼容的共同治理結(jié)構(gòu)之中，以增強預(yù)算的編制和執(zhí)行中的公眾參與程度，從機制上減少國防預(yù)算管理過程中的尋租現(xiàn)象。

三、國防預(yù)算管理的委托代理分析

委托代理理論是對如何解決代理人問題的研究與探索，該理論認為，解決代理問題的最佳辦法，一是在不影響總目標實現(xiàn)的前提下盡可能減少委托代理的層級；二是建立一套既能夠有效地約束代理人的行為，同時又能激勵代理人按委托人的旨意設(shè)立目標而努力工作，以減少代理成本，實現(xiàn)托人與代理人雙方的“帕累托最優(yōu)”。國防預(yù)算在組織結(jié)構(gòu)上也體現(xiàn)為一系列的委托代理關(guān)系，國防預(yù)算實際是國民、國家立法機關(guān)、軍隊各級機關(guān)及軍隊各級機關(guān)的具體職能部門之間就國防經(jīng)濟資源投入范圍和方向及運行管理所形成的委托代理關(guān)系，它由以下五個層次的代理關(guān)系構(gòu)成：(1)國民將國防預(yù)算管理權(quán)委托給國家立法機構(gòu)；(2)國家立法機關(guān)將國防預(yù)算權(quán)力委托給軍隊(總部)；(3)軍隊各級機關(guān)又接受總部的委托進行國防預(yù)算的管理；(4)軍隊各級機關(guān)通過職能劃分將國防預(yù)算管理事務(wù)委托給軍隊各級財務(wù)部門具體執(zhí)行；(5)軍隊各級財務(wù)部門憑借預(yù)算分解和職責(zé)分工，將具體的預(yù)算管理權(quán)利繼續(xù)委托給各級部門機關(guān)、事業(yè)單位和具體的負責(zé)人員等，形成不同層次的委托代理關(guān)系。從總體上看，它有兩大基本特征：一是委托代理鏈條長。根據(jù)委托代理理論，由于代理人和委托人的目標函數(shù)并不總是一致，代理的層次越多，代理鏈條越長，初始委托人最終的實現(xiàn)目標與理想目標的偏差就會越大，因為代理人在信息不對稱條件下有可能會濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，其行為不斷偏離委托人的目標。二是委托代理采取授權(quán)、而非產(chǎn)權(quán)方式。經(jīng)濟領(lǐng)域中的委托代理關(guān)系，有著明確的財產(chǎn)關(guān)系，因此，委托方有充分的動力和策略對代理方實施激勵和約束，而國防預(yù)算形成的資產(chǎn)屬于全體人民，國防預(yù)算委托代理關(guān)系是依授權(quán)方式建立的，如從初始委托人國民到立法機關(guān)的授權(quán)，再從立法機關(guān)到最終的軍隊各機構(gòu)人員授權(quán)。這種多層次的“雙向”和“授權(quán)”式的委托代理關(guān)系沒有具體的所有者和委托主體，所有者“缺位”使得委托代理關(guān)系中內(nèi)在的激勵和約束動力不足。激勵和約束動力不足極易誘發(fā)代理人的工作惰性或腐敗行為。

為了避免委托代理機制所帶來的不良反應(yīng)(如各級代理人的腐敗行為及腐敗行為)，就需要提高監(jiān)督力度，減少國防預(yù)算管理中的委托代理層次，強化國防控管和監(jiān)督約束機制，讓委托人能盡量直接監(jiān)督代理人，降低代理成本。為實現(xiàn)這一目標，國防預(yù)算管理中開始采用軍隊直接采購制度、軍隊資金集中支付制度及有效的、嚴格的預(yù)算監(jiān)督機制等。這些措施雖然有效地提高了國防經(jīng)濟資源的運行效率，但是它只在“預(yù)算支出”環(huán)節(jié)上強化了對代理人的監(jiān)督，而“預(yù)算形成”環(huán)節(jié)由于委托代理層次多依然存在著高昂的代理成本，如代理人為了本部門利益最大化，不斷虛列支出，導(dǎo)致預(yù)算不實等。因此，減少“預(yù)算形成”環(huán)節(jié)的委托代理層次理應(yīng)成為國防預(yù)算改革的重要方面，也就是說，國防預(yù)算改革要與我軍編制改革和后勤保障改革聯(lián)結(jié)起來，在軍隊組織結(jié)構(gòu)“扁平化”和后勤保障“一體化”的大背景下，通過減少“預(yù)算形成”過程的委托代理層次，來強化對代理人的監(jiān)督。具體地說，把過去從團開始的“團、師、軍、軍區(qū)、總部”由下至上的五級預(yù)算形成模式，改革為“團、地區(qū)保障部、總部”三級預(yù)算形成模式(其中地區(qū)保障級設(shè)一個由其保障對象的主管組成的委員會，該委員會負責(zé)制定本級預(yù)算)，三級預(yù)算形成模式的優(yōu)點在于：一是有效減少了國防預(yù)算的委托代理層次，從“預(yù)算形成”環(huán)節(jié)強化了對代理人的監(jiān)督；二是實現(xiàn)了預(yù)算與具體使用單位適度的“分離”，有效抑制了有些單位為追求自身利益最大化不斷虛列預(yù)算的現(xiàn)象。

四、國防預(yù)算管理的博弈分析

博弈理論是動態(tài)上描述預(yù)算形成過程及其結(jié)果的最好工具。預(yù)算過程中的各利益主體的博弈均衡不僅決定了資源的配置結(jié)構(gòu)，同時也界定了各利益主體對資源的權(quán)利。1964年美國政治學(xué)家、公共決策和公共管理學(xué)家瓦爾達沃斯基(AaronWildavsky)在其著作《預(yù)算過程中的政治學(xué)》中運用博弈論的基本原理對預(yù)算管理行為進行了研究。他發(fā)現(xiàn)在預(yù)算的編制與執(zhí)行過程中存在著資金的管理者和使用者的雙人博弈關(guān)系。一方面資金使用者由于其“經(jīng)濟人”特性，都會堅守自己立場，申明自己堅持的支出是如何的重要和必要，會不斷尋求預(yù)算的擴大；另一方面資金的管理者又局限于整體資源的稀缺性及有限性，不得不對各項支出進行壓縮，在各個資金使用者之間進行權(quán)衡。瓦爾達沃斯基認為，只有存在利益沖突且經(jīng)過職能專門化的資金管理者和使用者之間的博弈，經(jīng)過利益交鋒和制度協(xié)調(diào)而形成的預(yù)算才是最理想的。但在國防預(yù)算中這種雙人博弈理論并非完全合理。由于國防預(yù)算資金屬于“公有產(chǎn)權(quán)”，預(yù)算資金的管理者與使用者并不存在根本上的利益沖突，因此，資金使用者和資金管理者在追求各自利益最大化條件下，往往會利用與國家之間的信息障礙(信息不足與信息不對稱)而違背雙方之間的管理與被管理角色，可能不去結(jié)成博弈聯(lián)盟，而是相互勾結(jié)，形成非法聯(lián)盟，與國家和軍隊進行博弈并侵害國家“公有產(chǎn)權(quán)”。如極少數(shù)國防資金管理者與使用者一起合謀，虛增預(yù)算、貪污腐敗、揮霍公款等等。

國防預(yù)算管理活動中博弈負面現(xiàn)象的存在，正是國防預(yù)算資金“產(chǎn)權(quán)”不明的結(jié)果。因此，要提高整個國防預(yù)算效率就必須明確“國防預(yù)算資金產(chǎn)權(quán)”，從制度安排上規(guī)范博弈、約束行為，盡可能地壓縮預(yù)算博弈發(fā)生的平臺空間，將一切預(yù)算博弈行為納入制度約束，明確資金的歸屬和使用范圍、嚴格地界定預(yù)算博弈局中人的責(zé)任和權(quán)利。具體地說，我國當(dāng)前和未來的國防預(yù)算需要做的是：一是真正做到細化部門預(yù)算。預(yù)算中分配給部隊的經(jīng)費，要完全明確到具體的使用單位和項目，同時，各單位、各部門直接開支的經(jīng)費要詳細列出開支項目和經(jīng)費數(shù)額，從而使國防預(yù)算資金有明確的“產(chǎn)權(quán)歸屬”和使用范圍，以防發(fā)生合謀侵害國家利益現(xiàn)象。二是制定科學(xué)、合理的預(yù)算支出標準體系，要進一步擴大維持性經(jīng)費標準化范圍，一些不便于標準化內(nèi)容，則采取定額供應(yīng)方式。三是嚴格預(yù)算申報、審核、審批程序，重點要明確各級預(yù)算決策機構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)相稱。四是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行以及建立嚴格的預(yù)算監(jiān)督約束機制。

參考文獻：

1.王金秀.國家預(yù)算委托代理關(guān)系的理論分析〔J〕.財政研究，2002(1)

2.高偉明，馬笑淵.預(yù)算博弈現(xiàn)象以及對策分析〔J〕.財政研究，2003(4)

3.謝玉科，李湘黔.軍隊預(yù)算的新制度經(jīng)濟學(xué)分析〔J〕.經(jīng)濟師，2007(1)

(作者單位：國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院 湖南長沙 410000)

(責(zé)編：若佳)