摘 要：在構(gòu)建社會主義和諧社會中，各級政府任重道遠，其中提高其社會管理職能更是各級政府最為緊迫的重要任務(wù)。文章就如何圍繞和諧社會建設(shè)來加強政府社會管理，特別是在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府社會管理職能和體制的創(chuàng)新，提出了三個方面的見解。

關(guān)鍵詞：和諧社會 政府社會管理 職能體制創(chuàng)新

中圖分類號：C93

文獻識別碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-013-03

黨的十六屆六中全會《關(guān)于建設(shè)社會主義和諧社會的決定》(以下簡稱《決定》)指出：社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。在構(gòu)建社會主義和諧社會中，各級政府任重道遠，其中提高其社會管理職能更是各級政府最為緊迫的重要任務(wù)。為此，胡錦濤同志告誡我們：“要深入研究社會管理規(guī)律，加強社會管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！焙倳洖槲覀冊O(shè)計了在建設(shè)社會主義和諧社會中，如何構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府社會管理新格局的戰(zhàn)略藍圖。

一、構(gòu)建和諧社會是當(dāng)代政府社會管理的基本政治目標

1.社會現(xiàn)實矛盾給地方政府提出了構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)。

《決定》指出：“根據(jù)馬克思主義基本原理和我國社會主義建設(shè)的實踐經(jīng)驗，根據(jù)新世紀新階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求和我國社會出現(xiàn)的新趨勢新特點，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。社會主義和諧社會的這六個特征，反映了社會主義的本質(zhì)要求，是社會主義本質(zhì)在經(jīng)濟、政治、文化和社會領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?！?/p>

人類社會總是在矛盾運動中發(fā)展進步的，雖然目前我國社會在總體上是和諧的，但毋庸諱言，當(dāng)前也存在諸多影響社會和諧的矛盾與問題。主要表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；二是就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出；三是體制機制尚不完善，民主法制還不健全；四是一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)與新形勢新任務(wù)的要求還不適應(yīng)；五是一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重；六是某些敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩(wěn)定等等。

由此可見，構(gòu)建社會主義和諧社會是現(xiàn)實社會矛盾給我們提出的戰(zhàn)略任務(wù)。我們要始終保持清醒頭腦，居安思危，深刻認識我國社會發(fā)展仍處于社會主義初級階段的基本特征，科學(xué)分析影響社會和諧的矛盾、問題及其產(chǎn)生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。

2.社會管理是政府管理的最基本職能。人類現(xiàn)代化的發(fā)展歷程告訴我們，必須在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展之間建立和諧一致的關(guān)系，將社會和諧作為與經(jīng)濟績效平行進展的規(guī)范目標，才能最終實現(xiàn)人民生活幸福美滿、國家長治久安的宏偉藍圖。這是因為，“經(jīng)濟繁榮并不必然或自動導(dǎo)致社會穩(wěn)定。從我國歷史來看，嚴重的社會危機往往發(fā)生在經(jīng)濟繁榮期；從許多發(fā)展中國家的經(jīng)驗看，不公平、不公正的增長可能因為社會危機而停滯、衰退甚至崩潰?！笨梢姡瑹o論什么社會，政府都必須擔(dān)負起處理社會沖突、協(xié)調(diào)社會利益、維護社會公正、保持社會穩(wěn)定等社會管理職能。

社會管理是社會通過專門組織及其成員自覺地、有目的地對社會系統(tǒng)、社會組織、社會結(jié)構(gòu)和社會過程施加影響的活動。在國家產(chǎn)生前后，社會管理已經(jīng)由一種社會職能演變成為一種政府管理職能。在市場經(jīng)濟條件下，西方國家的社會管理理論經(jīng)過了產(chǎn)生、反思和成熟三個發(fā)展階段，形成了社會秩序理論、社會福利理論和“第三條道路”與“社會投資型國家”理論等三大理論。20世紀初至1978年左右的混合市場經(jīng)濟時期是福利國家建立與完善時期，西方國家政府社會管理的基本特點和主要經(jīng)驗是：建立完善的社會保障制度，建設(shè)福利國家或福利社會；建立和完善基本社會關(guān)系管理制度；始終注重提高消費需求，以促進充分就業(yè)、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定作為政府施政的重要目標。1978年市場經(jīng)濟全球化以來，西方國家政府社會管理理論發(fā)生了很大變化：“消極的福利國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的福利國家”、“工作福利國家”或“社會投資型國家”；將“福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鳌?，并適度限制福利支出的增長，達到平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會保障發(fā)展、需求管理與供給管理相適中的社會管理與經(jīng)濟增長目標；主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協(xié)作治理等。我國是社會主義國家，政府的根本目標是建設(shè)社會主義和諧社會。為了實現(xiàn)這一目標，更應(yīng)該圍繞和諧社會建設(shè)，大力推進政府社會管理職能轉(zhuǎn)變，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府社會管理體制。

二、和諧社會構(gòu)建中政府必須高度重視社會管理

1.社會政治經(jīng)濟的巨大變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰(zhàn)。我國改革開放以前，在當(dāng)時的形勢下，政府更多的是從政治的角度關(guān)心和重視行政管理和經(jīng)濟管理，而不大重視社會管理問題；改革開放初期，政府社會管理職能主要定位于通過公權(quán)力梳理社會事務(wù)、化解社會沖突，而缺乏規(guī)范化、系統(tǒng)化和制度化的觀念；隨著改革開放進一步深入，尤其是經(jīng)濟社會進入轉(zhuǎn)型時期以來，紛繁復(fù)雜的社會矛盾，引起了我國政府對社會管理問題的高度重視，在推進行政府管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制，取得了顯著成效。但是，由于目前我國政府社會管理職能還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求，當(dāng)代中國的社會變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰(zhàn)：我國社會建設(shè)與發(fā)展滯后于經(jīng)濟增長，社會發(fā)展與政府社會服務(wù)滯后于經(jīng)濟市場化和國際化進程；我國社會組織形態(tài)和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，但政府社會管理方式尚不能適應(yīng)這種變化的要求；我國城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距的擴大，導(dǎo)致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多；我國社會管理體制改革滯后，政府構(gòu)建和諧社會的能力還不夠強。

上述情況表明，進入新世紀，特別是在實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的重要戰(zhàn)略期，轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會管理，是擺在各級政府面前的重要而緊迫的任務(wù)，這與構(gòu)建和諧社會息息相關(guān)。有鑒于此，我們今天很有必要站在時代的高度，深入探討政府發(fā)揮社會管理職能的問題。

2.不同經(jīng)濟區(qū)域地方政府要因地制宜地進行社會管理。過去理論界較多的是從全局的、宏觀的角度對社會管理問題進行研究，而在我國目前情況下，全國經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，尤其是經(jīng)濟發(fā)展方面，東南沿海民營經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)與內(nèi)地中西部欠發(fā)達地區(qū)在各方面相差好多倍。這兩類地區(qū)政府部門的社會管理活動有著許多區(qū)別，因此，不同經(jīng)濟區(qū)域地方政府必須因地制宜地進行社會管理。

從過去的實踐看，民營經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，地方政府在管理理念、管理方法和管理體制等各方面都有許多獨特之處。像浙江沿海民營經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，地方政府為了更好地推進本地經(jīng)濟社會的發(fā)展，曾經(jīng)采取了許多重要措施來加強社會管理，取得了許多有益的經(jīng)驗。如溫州地方政府早在幾年前就開展了在全國都有深遠影響的政府“效能革命”，對于加強政府的社會管理職能，起到了很好的作用；寧波、臺州等地方政府也曾采取大量措施，在政府社會管理方面創(chuàng)造了許多有益的經(jīng)驗。首先，他們從管理理念上，實現(xiàn)了從管制管理型向服務(wù)管理型的轉(zhuǎn)變，一切以服務(wù)民營經(jīng)濟為中心，開展社會管理活動。其次，他們圍繞民營經(jīng)濟的發(fā)展建立了政府重大決策公開參與機制、社會公共服務(wù)事業(yè)多元參與機制、公用事業(yè)建設(shè)資金多元籌措機制、社會危機事件快速處理機制、社會治安綜合治理機制、社區(qū)全面管理服務(wù)機制等符合社會發(fā)展實際的重要機制，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會快速發(fā)展提供了可靠的保障。但是，我們同時也應(yīng)該看到，由于各種原因，民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府在進行社會管理的過程中，也還存在不少疑問和困惑，需要我們進行深入研究和探討。比如，民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府在進行社會管理活動中，如何長期、正確地處理好政府與民營企業(yè)的關(guān)系？應(yīng)當(dāng)建立哪些更加全面的機制？如何既要考慮企業(yè)的經(jīng)濟效益，又要保證管理的社會效應(yīng)？社會管理行為和活動是否可以盈利？如果不能盈利，其活動的費用如何籌措？如何充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等各級各類社會組織的作用？如何充分保障勞動者、特別是大量外來務(wù)工人員的合法權(quán)益？隨著相關(guān)行政管理法律法規(guī)陸續(xù)出臺，地方政府在進行社會管理過程中應(yīng)該怎樣從法制的高度進行規(guī)范化管理？等等。這都是新形勢下，地方政府、尤其是民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府必須認真研究、周密思考的問題，只有深刻認識和理解諸多類似的問題，與時俱進地提出新的辦法和措施，才能真正搞好社會管理。

三、民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府社會管理必須實現(xiàn)職能和體制的創(chuàng)新

1.必須全面把握影響社會和諧的主要問題和主要手段。民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的主要特點是民營企業(yè)成為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的主體，因為各種原因，民營企業(yè)主一般又具有比較嚴重的兩重性。一方面，他們利用其經(jīng)營的資本和經(jīng)驗，在企業(yè)達到一定的經(jīng)濟規(guī)模以后，大都具有回報社會的愿意，能積極投身各種社會公益活動、慈善事業(yè)，為促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展做出貢獻；另一方面，他們在處理本企業(yè)的勞資矛盾和勞資糾紛時，往往站在企業(yè)主自身和小集團——資方的立場上，在處理與雇工(尤其是農(nóng)民工)——勞方的關(guān)系時，忽視工人應(yīng)有的經(jīng)濟利益和人身權(quán)利，使勞、資雙方對立情緒加劇，又很可能激發(fā)新的矛盾和問題，從而導(dǎo)致這類地區(qū)的社會矛盾突出，進而影響社會的和諧。在實際生活中我們往往看到，民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)影響社會和諧的主要問題是因為利益主體分散、勞資矛盾突出、貧富差別嚴重，而政府由于顧及政績考核等各種原因，其社會管理卻比較薄弱。這與政府的職責(zé)和愿望又是有著較大差距的。因此，政府處理這類問題時，必須采取適當(dāng)?shù)拇胧?、手段和辦法，藝術(shù)性地體現(xiàn)政府的管理職能。從政府的社會管理角度看，民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府處理社會和諧問題的主要手段是規(guī)劃引導(dǎo)、政策制定與保障服務(wù)。同時，還必須充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用、增強企業(yè)社會責(zé)任感，才能促進社會和諧。

2.必須實現(xiàn)政府社會管理職能和機制的創(chuàng)新。從政府管理的角度看，政府既具有行政管理的職能，也具有經(jīng)濟管理的職能，而且還應(yīng)該具有社會管理的職能。在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其社會管理方面的職能有著不同的特點，應(yīng)該實現(xiàn)以下一些創(chuàng)新：(1)宏觀指導(dǎo)的職能。在民營經(jīng)濟比較發(fā)達的溫州地區(qū)，市委、市政府一直高度重視民營企業(yè)參與市政建設(shè)工作。為了充分發(fā)揮民營企業(yè)在城市建設(shè)中的作用，早在上世紀80年代，就制定了有關(guān)吸引民營資金參與城市建設(shè)的文件和政策，并對其進行宏觀指導(dǎo)。在溫州流傳頗為神奇的“1000元建成一條路”——溫州市人民路的建設(shè)，就是政府運用宏觀指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)，依靠民間資本搞建設(shè)的成功典范：在80年代初，整個人民路的建設(shè)，市政府在制定相關(guān)的政策后，只需要負責(zé)做規(guī)劃、出圖紙、進行組織協(xié)調(diào)，由民間全額出資進行投資建設(shè)，在短短的一年時間里溫州市最繁華的商業(yè)街建成了，而市政府只花了1000元錢用作開業(yè)剪彩開支。另外，還有金溫鐵路、永強機場的建設(shè)資金也是民營資金占絕對“大股”。(2)規(guī)制制定的職能。

溫州市政府為了促進民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，出臺了一系列有關(guān)民營經(jīng)濟發(fā)展的制度，尤其是在社會管理方面出臺的政策和規(guī)章制度更多。如為了加強對行業(yè)協(xié)會的管理，2005年9月就專門出臺了《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，不僅規(guī)范了行業(yè)協(xié)會的行為，而且也賦予他們一定的權(quán)利和義務(wù)，在這方面實現(xiàn)了管理職能的創(chuàng)新。(3)引導(dǎo)服務(wù)的職能。

浙江省義烏市，是一個縣級市。最近十來年，由于民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，已經(jīng)從一個默默無聞的小縣，一躍成為聞名全國的“百強縣”，成為全國小商品的集散中心、物流中心，其小商品的供應(yīng)和流通已經(jīng)不僅僅遍布全國，而且已經(jīng)走出國門、輻射全世界。為了充分發(fā)揮它在全國乃至全世界商品流通中的特殊作用，浙江省政府專門對其進行了政府?dāng)U權(quán)改革，在許多政策和權(quán)力方面賦予地級市的特殊待遇，以增加地方政府對民營經(jīng)濟的引導(dǎo)和服務(wù)的職能。(4)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。

在溫州95%左右非公經(jīng)濟的背景下，溫州擁有中小企業(yè)60000多家，其工業(yè)企業(yè)基本以“輕、小、加(工)”為主，因此建立和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，成為溫州眾多中小企業(yè)實現(xiàn)“小商品，大市場；小規(guī)模，大協(xié)作”的必然選擇。目前，溫州市已有行業(yè)協(xié)會70多個，幾乎包括了服裝、皮鞋、低壓電器等支柱產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的所有工業(yè)和商業(yè)。有些行業(yè)協(xié)會如服裝、眼鏡、家具等已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。這些行業(yè)協(xié)會在促進溫州民營經(jīng)濟的發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。由于民營企業(yè)在經(jīng)濟起步階段存在單純追求經(jīng)濟利潤、無序惡性競爭等現(xiàn)象，因此，沿海地區(qū)許多地方政府十分注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，除了組織、引導(dǎo)各行各業(yè)建立不同的行業(yè)協(xié)會以外，更多的是在各行業(yè)協(xié)會之間進行必要的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的工作，協(xié)調(diào)他們之間的矛盾，平衡他們的利益，使他們能夠同心協(xié)力，共創(chuàng)輝煌。(5)監(jiān)督考核的職能。以寧波市為代表的沿海地方政府非常注重政府監(jiān)督考核的工作，不僅花大力氣建立監(jiān)督考核的規(guī)章制度，而且切實開展這方面的工作，注重建立比較系統(tǒng)而長期的評價體系與考核機制，促進了民營經(jīng)濟的更好更快發(fā)展。

3.必須科學(xué)地處理好幾個關(guān)系。(1)權(quán)威型政府和服務(wù)型政府的關(guān)系。

在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府社會管理職能的實現(xiàn)需要一個既是權(quán)威型、又是服務(wù)型的嶄新政府模式。從表面上看，權(quán)威型和服務(wù)型相互矛盾，而實際上兩者相輔相成，相得益彰，共同支撐政府完成適應(yīng)市場經(jīng)濟社會、適應(yīng)和諧社會需求的轉(zhuǎn)型，使之最大限度地履行其社會管理職能。所謂權(quán)威政府是指政府在整個社會運行中處于管理中心地位。所謂服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的有限政府。政府由原來的控制者，轉(zhuǎn)變?yōu)榕d利者和服務(wù)者，意味著施政目標由行政領(lǐng)導(dǎo)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府從以控制管理至上轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)服務(wù)為要務(wù)，其職能重心也轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府只有權(quán)威性沒有服務(wù)性是不行的；而同時，只有服務(wù)性而沒有權(quán)威性同樣是行不通的。和諧社會的政府要實現(xiàn)社會管理職能，既要強調(diào)權(quán)威，也要強調(diào)服務(wù)。權(quán)威性是政府服務(wù)于社會的基礎(chǔ)，服務(wù)性是政府樹立權(quán)威的目的。(2)政府力量和市場力量的關(guān)系。政府社會管理職能的提出，是市場經(jīng)濟社會中政府社會管理的經(jīng)濟主導(dǎo)職能演進而來，而經(jīng)濟主導(dǎo)職能在相當(dāng)長的時期里都是政府社會管理職能最重要的組成部分。在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟領(lǐng)域中政府力量和市場力量的和諧共生，是政府社會管理職能成功實現(xiàn)的衡量標準，也是保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會的重要保障。

一方面，政府經(jīng)濟管理職能應(yīng)主要體現(xiàn)在“市場失靈”的領(lǐng)域，主要包括：第一，提供公共物品；第二，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；第三，減少經(jīng)濟外部性，減低交易成本；第四，限制壟斷；第五，調(diào)節(jié)收入和財富的分配；第六，彌補市場的不完全性和信息的不對稱性，而這些都是政府的社會管理職能的重要組成部分。另一方面，市場力量的進入則應(yīng)該主要體現(xiàn)在諸如價格機制、資源配制等“政府失靈”的領(lǐng)域。同時，政府力量和市場力量的替代是有一定條件的，無論是市場對政府組織的替代，還是政府組織對市場的替代，都要面臨著政府職能的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變也就意味著政府社會管理職能的加強。(3)政府社會管理和社會自我管理的關(guān)系。和諧社會是國家權(quán)力與公民權(quán)利都能良性運轉(zhuǎn)的社會，是政府的行政管理與公民的自主管理相統(tǒng)一的社會。構(gòu)建社會主義和諧社會，在強調(diào)政府的社會管理職能的同時，也絕不能忽視社會的自我管理功能。在民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府的職能應(yīng)該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執(zhí)行(劃槳)則是通過社會的自治來完成。政府的社會管理職能存在著缺乏彈性手段、環(huán)節(jié)錯綜復(fù)雜等問題，而社會的自我管理又存在著動員能力薄弱缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個政府主導(dǎo)與社會自治適度平衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即在進一步提高政府管理社會效能的同時，不要忽視社會自我管理的作用。

綜上所述，圍繞和諧社會的構(gòu)建，當(dāng)前我國的政府社會管理必須從體制、觀念和手段、方法等幾方面著手，首先，必須完善四個機制：社會發(fā)展綜合決策和執(zhí)行機制、社會影響評估機制、社會安全網(wǎng)機制和社會風(fēng)險管理機制。其次，在政府社會管理方式方法方面，實現(xiàn)六個創(chuàng)新：轉(zhuǎn)變政府職能，由過去的“生產(chǎn)型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”的政府，為社會搞好公共服務(wù)；充分發(fā)揮社會中間組織的作用，形成社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體系；制定正確合理的社會政策，不斷完善社會法律法規(guī)體系；發(fā)揮社區(qū)作用，加強社區(qū)管理；建立和完善靈敏有效的社會風(fēng)險和突發(fā)事件的機制，加強應(yīng)急管理；建立健全社會發(fā)展、社會進步、社會管理的監(jiān)督檢查和考核評價體系。只有這樣，才能真正發(fā)揮政府在和諧社會建設(shè)中的主導(dǎo)作用。

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(作者簡介：陳國治，教授，碩士生導(dǎo)師，浙江溫州大學(xué)法政學(xué)院黨總支書記，研究方向為行政管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等。)

(責(zé)編：若佳)