黨的十七大鮮明提出“要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革開放”，并將縣域綜合體制改革作為當(dāng)下改革的一大重要舉措。在目前中國(guó)改革發(fā)展的新形勢(shì)下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，縣域改革將會(huì)有什么新特征與新要求？不久前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)發(fā)展研究會(huì)基金會(huì)副秘書長(zhǎng)趙樹凱在參加由安徽省社科院舉辦的一次學(xué)術(shù)活動(dòng)時(shí)，就這一問題發(fā)表了學(xué)術(shù)演講。筆者聽取了趙樹凱研究員的學(xué)術(shù)演講，并就此問題訪問了他。

宋宏:久仰你曾為黨中央政治局學(xué)習(xí)會(huì)作過學(xué)習(xí)報(bào)告，知道你學(xué)術(shù)造詣很深。這次聽了你關(guān)于縣域改革專題的學(xué)術(shù)演講，感到很有教益。我們知道，縣域作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)重要基層單元，作為社會(huì)政治管理的一個(gè)基本層次，縣域綜合體制改革對(duì)于全局的經(jīng)濟(jì)和政治體制改革應(yīng)當(dāng)說極具基礎(chǔ)性的意義。我想首先請(qǐng)教的問題是，在當(dāng)下改革發(fā)展新形勢(shì)的時(shí)空中，縣域體制改革呈現(xiàn)出什么樣的特征呢？

趙樹凱:在中國(guó)的改革發(fā)展歷程中，縣域的改革與發(fā)展其實(shí)不是一個(gè)新的話題。但是，縣域改革在整體布局和自身地位上具有特殊性。大致在上世紀(jì)80年代中后期，縣級(jí)改革就成為中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的重點(diǎn)問題。一段時(shí)間內(nèi)，縣鄉(xiāng)綜合改革成為相關(guān)研究領(lǐng)域的突出內(nèi)容，也出現(xiàn)了一些相當(dāng)有影響的實(shí)踐探索?，F(xiàn)在，這個(gè)問題再次成為人們關(guān)注的重要話題，甚至成為改革的熱點(diǎn)。應(yīng)該說，這說明中國(guó)的改革和發(fā)展又有新的特點(diǎn)。就我的認(rèn)識(shí)來說，新的特點(diǎn)或者說特征大致包括三個(gè)方面:第一，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展地位更加突出，現(xiàn)在黨在執(zhí)政理念上關(guān)注民生問題，縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是民生經(jīng)濟(jì);第二，縣域發(fā)展在內(nèi)涵上具有了科學(xué)發(fā)展的新內(nèi)容，或者說，現(xiàn)在的縣域發(fā)展應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo);第三，縣域發(fā)展應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)改革，特別是政府改革的問題，而在20年前，政府改革與創(chuàng)新問題，還沒有提得這樣迫切和重要。

宋宏:對(duì)你的概括，我想是否可以這樣理解:由于中國(guó)廣大農(nóng)民、農(nóng)村是在縣域范圍之中，縣域具有城鄉(xiāng)結(jié)合的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特點(diǎn)，中國(guó)的縣域目前還承載著最多的人口，按目前中國(guó)城市化率計(jì)算應(yīng)該有70%左右的人口居住在縣域的城鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍，所以“民生問題”在縣域這一層面占的比重最大，而你所說的“縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是民生經(jīng)濟(jì)”正是出于這一理由。此外，你說到，當(dāng)前縣域發(fā)展在內(nèi)涵上具有科學(xué)發(fā)展的新內(nèi)容，應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)改革。我想這是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新理念與新形勢(shì)下的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須有一個(gè)合適的體制作為保障與支持，縣域既然是社會(huì)政治管理的一個(gè)基礎(chǔ)層級(jí)，縣級(jí)政府改革的深化當(dāng)然也就有了迫切要求。

趙樹凱:是這樣理解的。我在演講中說了，關(guān)于縣域改革如何推進(jìn)如何深化，我想討論的主題，是縣域發(fā)展和政府創(chuàng)新。主要提出三個(gè)問題，供大家討論。第一，基層政府改革的目標(biāo)是什么？第二，基層政府存在什么問題？第三，基層政府的創(chuàng)新策略是什么？

首先來討論縣鄉(xiāng)改革的目標(biāo)。我們可以從上世紀(jì)80年代中后期的中央文件說起。大致在1986年前后，中央明確提出了縣級(jí)綜合改革的問題，縣級(jí)改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革被作為一個(gè)重點(diǎn)改革目標(biāo)提出來。當(dāng)時(shí)提出的改革目標(biāo)，主要是兩個(gè)內(nèi)容:第一，簡(jiǎn)政放權(quán);第二，黨政分開。先說簡(jiǎn)政放權(quán)問題。從具體的改革內(nèi)容來說，簡(jiǎn)政和放權(quán)是兩個(gè)緊密聯(lián)系的問題?，F(xiàn)在，改革20多年已經(jīng)過去了，我們可以回過頭來看目標(biāo)達(dá)到了沒有。從一般觀察來看，簡(jiǎn)政的目標(biāo)并沒有達(dá)到。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題，與20多年前比并未得到有效的解決，甚至在許多方面更加嚴(yán)重。放權(quán)的目標(biāo)，也還沒有實(shí)現(xiàn)。上世紀(jì)80年代中后期到90年代初期的政府體制改革中，比較強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放和擴(kuò)大地方自主權(quán)，在“條條”服從“塊塊”的基本原則下調(diào)整和理順條塊關(guān)系。但是，現(xiàn)在來看，基層政府自主權(quán)并沒有落實(shí)，權(quán)力并沒有真正放下來。相反，是在放權(quán)的口號(hào)聲中，集權(quán)收權(quán)的動(dòng)作不斷加快。這是上世紀(jì)90年代以來政府體制變遷的突出特點(diǎn):上級(jí)的集權(quán)收權(quán)成為一個(gè)突出問題。這說明，放權(quán)并沒有兌現(xiàn)。那么，現(xiàn)在的問題是，是過去提出的改革的方向錯(cuò)了嗎？如果錯(cuò)了，為什么沒有反思;如果沒有錯(cuò)，為什么沒有得到實(shí)行。這是值得地方黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真研究和思考的問題。

再說黨政分開問題。黨的十二大報(bào)告有了“黨政分開”的提法，到十三大報(bào)告直接提出了“黨政分開”。黨政分開是十三大提出的政治改革的重要內(nèi)容之一。在上世紀(jì)80年代末期到90年代中期，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為黨政分開沒有必要，甚至提出應(yīng)該進(jìn)一步黨政合一。實(shí)踐中，黨和政府在改革中面臨的問題發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多新情況新問題。關(guān)于這個(gè)問題，不論是理論探討，還是實(shí)踐探索，都尚未充分展開。黨政究竟要不要分開，能不能分開，需要根據(jù)新的形勢(shì)發(fā)展進(jìn)行新的探討。研究黨政分開問題，應(yīng)該有一些新的觀察和分析角度。例如，黨政分開問題與轉(zhuǎn)變政府機(jī)制、反腐倡廉、提高政府效率、建立法制政府有什么關(guān)系;在黨政不分的情況下，建設(shè)法制政府是否可能，等等。比如說，在黨政不分的情況下，如果民眾起訴政府，黨實(shí)際上也就可能成為被起訴對(duì)象，這種情況對(duì)于建設(shè)法制政府有什么影響。類似許多問題需要認(rèn)真分析研究，特別是需要從黨和政府工作面臨的新情況新問題出發(fā)來研究分析。

其次來討論關(guān)于基層政府存在的問題。我們要看到，改革開放以來中國(guó)發(fā)展的奇跡，首先要?dú)w功于政府，是政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速持續(xù)的發(fā)展;同時(shí)，在改革發(fā)展過程中，政府自身也在與時(shí)俱進(jìn)，在轉(zhuǎn)變職能、提高效率、增強(qiáng)問責(zé)等方面成績(jī)巨大。但是，我們也要看到，政府運(yùn)行確實(shí)存在若干問題，其中一些問題已經(jīng)成為進(jìn)一步改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)制約。突出體現(xiàn)在，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中所積累的大量問題。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府應(yīng)該起什么樣的作用？這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問題。從世界范圍來看，在英美等自由市場(chǎng)國(guó)家，政府主要是提供發(fā)展環(huán)境，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)市場(chǎng)秩序和自由競(jìng)爭(zhēng)，政府的職能主要是監(jiān)管，因此，也被稱為“監(jiān)管型政府”。以前蘇聯(lián)為代表的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家則是另一種類型，政府把幾乎一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都直接管制起來。伴隨上世紀(jì)70～80年代亞洲一些國(guó)家和地區(qū)的崛起，人們看到了政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的一種新類型。韓國(guó)、日本等國(guó)家的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，可以說既不同于英美的自由市場(chǎng)模式，更不同于蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更直接更積極地發(fā)揮作用，如通過制定產(chǎn)業(yè)政策、重點(diǎn)扶持等方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這樣的政府稱為“發(fā)展型政府”?，F(xiàn)在，國(guó)際上研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的一些學(xué)者，也把中國(guó)政府定位為“發(fā)展型政府”，而且是“地方發(fā)展型政府”，他們認(rèn)為，中國(guó)的地方政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，扮演著積極主動(dòng)的角色，發(fā)揮了非常重要的作用。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的確發(fā)揮了很大作用，但現(xiàn)在看來，也存在很多問題。政府過度關(guān)注和介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了社會(huì)公共服務(wù)，因而導(dǎo)致了一系列的問題，如城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等。人們有時(shí)候會(huì)感到，一方面政府發(fā)展在加快，但另一方面民眾對(duì)政府的信任卻在動(dòng)搖。因此，對(duì)于“發(fā)展型政府”是應(yīng)該反思的。

宋宏:這個(gè)問題有不少學(xué)者也觀察到了。有的學(xué)者就指出，“發(fā)展型政府”在全力謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，忽視了許多政府本來必須承擔(dān)的責(zé)任，特別是社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)方面的責(zé)任，由此導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不同步不協(xié)調(diào)、社會(huì)管理與公共服務(wù)不對(duì)稱等等不和諧狀況。從實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的新要求考量，應(yīng)該從“發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型政府”。

趙樹凱:探索基層政府存在的問題，要思考造成中國(guó)發(fā)展型政府的原因，要了解政府過度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)公共服務(wù)的機(jī)制。要回答這些問題，必須從政府運(yùn)作體系內(nèi)部找答案。

縣級(jí)政府運(yùn)作體系的問題，我個(gè)人認(rèn)為，主要?dú)w結(jié)為三個(gè)方面。第一，是公司化的運(yùn)行邏輯。這是說，隨著政府獨(dú)立性和自利性的發(fā)展，許多縣級(jí)政府運(yùn)行起來就像一個(gè)公司，GDP是其營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入是其利潤(rùn)。在這個(gè)過程當(dāng)中可能忽略了民眾利益。換言之，一些縣級(jí)的政府運(yùn)行還沒有搞清楚最應(yīng)該干什么事情。現(xiàn)在講科學(xué)發(fā)展，政府關(guān)心的問題已經(jīng)有一個(gè)很大的改變，但體制上還沒有根本轉(zhuǎn)變過來。第二，是運(yùn)動(dòng)式的工作機(jī)制。有些縣級(jí)政府的工作方式缺乏常規(guī)性，一撥一撥地搞運(yùn)動(dòng)，從發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“普九”達(dá)標(biāo)，政治學(xué)習(xí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，主要靠“運(yùn)動(dòng)”在推進(jìn)?？梢哉f，政府還沒有學(xué)會(huì)按部就班的運(yùn)作。這個(gè)運(yùn)動(dòng)化的政府集中表現(xiàn)在，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種思路，一屆班子一個(gè)思路，許多聲勢(shì)浩大的工作其實(shí)是在折騰。政府的運(yùn)動(dòng)化工作方式到現(xiàn)在還沒有根本改觀。第三，是碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。表面上看，政府運(yùn)行很有效率，上邊有號(hào)召，下邊就有響應(yīng)，每一項(xiàng)工作到總結(jié)的時(shí)候都碩果累累，但其實(shí)不是那么回事。政府在運(yùn)行中，權(quán)威相當(dāng)脆弱，權(quán)力體系很不完整。對(duì)于同一個(gè)工作，上下級(jí)之間各有各的利益和理解，各部門之間也各有各的利益和理解，執(zhí)行起來看上去聲勢(shì)浩大，但其實(shí)是碎片化了。這種“碎片化”的政府現(xiàn)象是美國(guó)學(xué)者先概括出來。這些問題說明，管理現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)需要現(xiàn)代政府。在基層，我們現(xiàn)代政府的發(fā)育相對(duì)滯后，制度化水平不高。有時(shí)候，制度規(guī)則不清楚，有時(shí)候，雖然有規(guī)則但是不運(yùn)轉(zhuǎn)。制度化水平低，政府行為的穩(wěn)定性差，預(yù)見性差，隨意性大，效率低。這不是現(xiàn)代政府的特征。所以，將縣級(jí)政府等基層政府建立成為現(xiàn)代化的政府很重要。

宋宏:據(jù)我所知，實(shí)際中的有些情況正如你描述的那樣。有的市縣政府官員就曾公開宣稱:政府就要像個(gè)公司，追求地方GDP，追求地方財(cái)政收入。這樣一來，政府的經(jīng)濟(jì)職能就有了無限放大的趨勢(shì)，即從本應(yīng)定位于宏觀經(jīng)濟(jì)層面放大到了微觀經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)微觀市場(chǎng)主體干預(yù)過度，替代企業(yè)的決策，干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。由此看來，我們只強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能可能不能涵蓋問題的全部，還有必要明確政府職能的準(zhǔn)確定位。在基層政府中，還相當(dāng)普遍地存在“一屆班子一個(gè)調(diào)，換了領(lǐng)導(dǎo)換口號(hào)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致如你所言的“政府行為穩(wěn)定性差，隨意性大”的種種問題。那么，怎樣才能建設(shè)現(xiàn)代化政府，以避免上述缺陷呢？

趙樹凱:我想是推進(jìn)體制改革才有出路?？h域體制改革如何深化，如何推進(jìn)縣級(jí)政府改革創(chuàng)新的問題，還需要作深入研究。這里我想提出一點(diǎn)思路，即政府創(chuàng)新的重點(diǎn)，應(yīng)該是提高制度化的水平?，F(xiàn)在，基層政府的一個(gè)很大缺點(diǎn)是不能及時(shí)回應(yīng)公眾訴求。怎樣才能做到這一點(diǎn)，民主就是很好的方式。改革以來，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，群眾對(duì)于自身利益的表達(dá)要求不斷發(fā)育，表達(dá)的能力也不斷提高。這種變化本身說明了民主的社會(huì)基礎(chǔ)在變得豐厚，民主力量在不斷成長(zhǎng)。這對(duì)政府提出了更高的要求。政府行為應(yīng)該更加理性，政府工作應(yīng)該更加有效率，政府與公眾的溝通應(yīng)該更加通暢。所以，政府創(chuàng)新要抓制度化建設(shè)。在這個(gè)過程中，要特別重視民主化建設(shè)，通過民主建設(shè)來建立政府和公眾的良性互動(dòng)機(jī)制，保證政府的運(yùn)行以公眾需要為價(jià)值取向，克服政府運(yùn)行的自利性和隨意性。

宋宏:由你剛才的分析和提出的思路使我想到，關(guān)注公眾民生、供給公共服務(wù)、提高公共福利，這應(yīng)該說是現(xiàn)代政府的價(jià)值取向和職能定位。在民主化的基礎(chǔ)上建設(shè)政府運(yùn)作的制度化，健全穩(wěn)定的規(guī)范和程序，這一點(diǎn)比單純地增減基層政府機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量要重要得多。你提出的縣域政府改革創(chuàng)新的思路，包括你剛才提出的縣域政府改革的目標(biāo)、存在問題和創(chuàng)新策略三個(gè)問題，我想都是很值得人們?nèi)ド钊胨伎己脱芯康?。非常感謝你！

(責(zé)編:鄭釗)