摘要：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了市場機(jī)制與政府機(jī)制無法單方面滿足其融資需求，決定了政府機(jī)制與市場機(jī)制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)政策性金融是解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資困境的有效途徑。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能的弱化未能有效滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求的，為此應(yīng)重新構(gòu)建雙層合作模式的農(nóng)業(yè)政策性金融體系，并就農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的職能和資金運作方式，制定保障其有效運轉(zhuǎn)相關(guān)政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策性金融體系；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；保障機(jī)制

中圖分類號：F303．1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Retructuring of Agricultural Policy Finance Support System for Agricultural Infrastructure

FEI Zhen-guo1，HOU Jun-qi2

(1.College of Economic Management， Northwest Sci-tech University of Agriculture and ForestryShan'xi，

Yangling 712100，China;2.College of Management， BeiJing Information science

and technology university，250100，China)

Abstract:

Agricultural infrastructure that contains the incomplete attributes ofpublic goods decide neither market mechanism nor government mechanism can supply the enough fund. Agricultural policy finance proves an effective way .Since Chinese Agriculture Development Bank cannot meet the financing demand of agricultural infrastructure， it is vital to restructure the double deck co-operation system of agricultural policy finance.The paper offers some suggestions in terms of the functions and fund operation in those agricultural policy financial sectors.

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了財政資金和政策性金融是其重要的資金來源，在財政投資不足以及效率低下的現(xiàn)狀下，政策性信貸資金成為一種有效途徑。當(dāng)前作為唯一農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行未能有效地承擔(dān)起為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供信貸資金的功能，為此，需要對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)政策性金融體系進(jìn)行重新構(gòu)建。

一、構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性金融體系的依據(jù)

（一）理論依據(jù)

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程中所必須的物質(zhì)和社會條件，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)所使用的勞動材料、勞動對象等生產(chǎn)力要素的總和。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有典型的自然壟斷性、外部經(jīng)濟(jì)性以及資金積聚性的特點，它提供的服務(wù)對消費者來講，具有一定程度的非排他性和非競爭性，而且外部正效應(yīng)明顯，其建設(shè)不但具有經(jīng)濟(jì)效益，而且更具有社會效益和生態(tài)效益；它不僅使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益，而且使城鎮(zhèn)居民同樣受益；它不僅有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，而且有利于整個國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，因此理應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了其在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用。完全依靠市場機(jī)制就無法培育出一個能滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的金融市場。鑒于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長、收益率低等不利條件，以提供短期貸款為主的商業(yè)性金融不愿涉足。這樣商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由其經(jīng)營準(zhǔn)則決定所留下的資本市場空缺，需要政府進(jìn)行調(diào)控。但政府財政機(jī)制的非價格性或者說財政分配的基本無償性，無法避免農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施因財政提供而產(chǎn)生的內(nèi)部直接經(jīng)濟(jì)效益的損失，也就是“政府失靈”，尤其是對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的外部間接效應(yīng)缺乏評價的標(biāo)準(zhǔn)，更容易造成財政資金使用的低效，違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)對資源配置的基本要求。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的不可或缺性和市場機(jī)制與政府機(jī)制無法單方面有效提供的局面，決定了其資金來源的有效途徑是市場機(jī)制“無形之手”和政府機(jī)制“有形之手”的有機(jī)結(jié)合。這種政府機(jī)制與市場機(jī)制相結(jié)合的機(jī)制，在金融資源配置領(lǐng)域表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)制^[1]。所謂農(nóng)業(yè)政策性金融是指與政府某些經(jīng)濟(jì)職能相聯(lián)系，為貫徹政府對社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，不以商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)為原則，以國家信用為基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域從事資金融通，并為政府所有、參股、擔(dān)保和控制，支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定增加的一種特殊金融活動和金融形式。通過農(nóng)業(yè)政策性金融體系可以有效地促進(jìn)財政資金和信用資金的相互配合，從而滿足政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和銀行資金運動規(guī)律雙方的要求，更有效地推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的嚴(yán)重缺位

當(dāng)前作為我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行難以滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求，在1995 -1998 初期，農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行的職能比較全面，它既辦理政策性的專項貸款，為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、重點工程項目提供政策性支持，又為糧食棉花的購銷提供資金支持，在全力貫徹國家的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略方面，取得了很好的成績。1998年3月，國務(wù)院對其職能做了調(diào)整，將農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項貸款業(yè)務(wù)，以及糧棉企業(yè)加工和業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)發(fā)行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。其他大量的政策性業(yè)務(wù)， 如支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等并沒有開展起來，其支持農(nóng)業(yè)發(fā)展職能名不副實，極大地制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增長^[2]。同時，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“三級管理一級經(jīng)營”的管理模式(總行作為唯一法人，下設(shè)省級分行、地市分行、縣級支行) 以及對應(yīng)的層層委托代理關(guān)系，導(dǎo)致整個組織運行的高耗和低效。

二、農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)建

鑒于資金短缺對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“瓶頸”制約，以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能弱化，有必要對我國的農(nóng)業(yè)政策性金融體系進(jìn)行重新構(gòu)建，組建雙層合作模式的農(nóng)業(yè)政策性金融體系^[3]，以期達(dá)到滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求。農(nóng)業(yè)政策性金融體系的宗旨是：通過財政銀行雙重職能的有機(jī)結(jié)合，貫徹政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意圖，形成真正意義上的政策性金融與商業(yè)金融、合作金融和民間金融的科學(xué)農(nóng)村金融構(gòu)架，使農(nóng)業(yè)政策性金融在貫徹低成本、高效率原則中，以服務(wù)“三農(nóng)”，引導(dǎo)社會資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和國際競爭力，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（一）建立雙層合作模式的必要性

所謂雙層合作模式是相對于水平競爭模式而言，現(xiàn)存農(nóng)村金融中的水平競爭模式無法解決農(nóng)村金融中信息不對稱、抵押物缺乏、非生產(chǎn)性融資為主等問題，從而無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。農(nóng)業(yè)政策性金融體系也可按照雙層合作的模式進(jìn)行構(gòu)建，一方面，上層的政策性金融機(jī)構(gòu)的融資能力比較強(qiáng)大，但由于農(nóng)村的信息不對稱程度較高，對于一些小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，往往資金利用率較低；另一方面，基層的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)比較熟悉本地區(qū)的基本情況，信息不對稱程度較低，但是融資能力比較薄弱，對于一些大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無能為力。將兩者優(yōu)點結(jié)合是充分發(fā)揮政策性金融作用，全面支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高效率的關(guān)鍵所在。因此，通過雙層合作模式構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性金融體系不僅具有合理性，而且具有不可替代的必要性。

（二）雙層合作模式的框架

雙層合作模式的框架主要涉及到以下幾個方面：上層是農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)和下層的基層農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及兩者之間的互動。

1、上層的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。上層農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)從現(xiàn)狀出發(fā)。在縣域以上，以現(xiàn)有的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主。同時，根據(jù)適合提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金需要，在省域內(nèi)，由國家、地方政府出資與農(nóng)村商業(yè)銀行共同建立區(qū)域性開發(fā)銀行，在全國范圍內(nèi)成為國家全額投資設(shè)立的國家農(nóng)村開發(fā)銀行。

（1）國家全額投資設(shè)立的國家農(nóng)村開發(fā)銀行，根據(jù)經(jīng)濟(jì)需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。農(nóng)村開發(fā)銀行應(yīng)辦成開發(fā)性政策性銀行^[4]，將原國家開發(fā)銀行的有關(guān)農(nóng)村基本建設(shè)等相關(guān)政府資金并入該行集中管理，主要承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展的中長期貸款，滿足大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金需求。

（2）由國家、地方政府出資與農(nóng)村商業(yè)銀行共同建立區(qū)域性開發(fā)銀行，主要承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)有關(guān)跨省和跨地區(qū)的聯(lián)合開發(fā)項目，既有關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)、信息體系等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金需要，以及為在該區(qū)域內(nèi)的國家大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的配套資金承擔(dān)籌資任務(wù)。如“西部開發(fā)銀行”、“中部開發(fā)銀行”。

2、下層的農(nóng)村基層金融機(jī)構(gòu)。在目前情況下，下層的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以改制后的農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行縣以下機(jī)構(gòu)以及其他商業(yè)銀行縣以下機(jī)構(gòu)為主，在一些地區(qū)，納入監(jiān)管體系的規(guī)范的非正規(guī)金融也可成為農(nóng)業(yè)政策性金融的合作對象。這些機(jī)構(gòu)扎根于農(nóng)村基層，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，作為目前農(nóng)業(yè)金融領(lǐng)域的主體，政府可以通過給予資助的方式，以低利貸款為小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供幫助，成為貫徹政府意圖的一項十分重要的工具。

3.兩者之間的互動

（1）在雙層合作模式中，上下兩層是獨立核算的會計主體，有著各自獨立的經(jīng)營管理自主權(quán)，賦予基層金融組織獨立的經(jīng)營決策權(quán)是解決政策性金融供求失衡、提高政策性金融效率的關(guān)鍵，上層的農(nóng)業(yè)政策性金融作為基層金融組織的上層機(jī)構(gòu)，應(yīng)限定資金的使用范圍，但不干涉基層金融組織的貸款項目選擇，只在每個考核期期末行使融資資金的收益要求權(quán)。

（2）在雙層合作模式中，各層次的支持的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施重點應(yīng)有明確的劃分。對于大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，則直接通過上層的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)提供，發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)資金雄厚的優(yōu)勢，對于中小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過基層農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供。

（3）在雙層合作模式中，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有對基層金融機(jī)構(gòu)的必要的監(jiān)管權(quán)，如準(zhǔn)入監(jiān)管、政策性業(yè)務(wù)經(jīng)營績效考核等，必要的監(jiān)管，對于提高政策性金融機(jī)構(gòu)的效率及政策性金融資源的優(yōu)化配置至關(guān)重要。

三、農(nóng)業(yè)政策性金融體系支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的功能和資金運作方式

（一）農(nóng)業(yè)政策性金融的支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的功能

所謂農(nóng)業(yè)政策性金融功能，是指農(nóng)業(yè)政策性金融在配合政府農(nóng)業(yè)政策或者貫徹宏觀調(diào)控意圖，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的過程中所發(fā)揮的作用和效果。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施除了有直接推進(jìn)與強(qiáng)力拉動功能，還具有以下兩種功能：

1、積極誘導(dǎo)和示范功能。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)由于資金規(guī)模的限制，并不能滿足全部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸資金要求，因此要重視政策性金融機(jī)構(gòu)的誘導(dǎo)性和示范性功能的發(fā)揮。在這個過程中，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)首先倡導(dǎo)性地對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行直接或間接的資金投放，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)隨之進(jìn)行投資，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，以達(dá)到以較少的資金推動更多的資金投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，形成政策性金融機(jī)構(gòu)對商業(yè)性投資趨向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)功能。

2、逆向選擇與補(bǔ)充輔助功能。通過農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，以低于市場貸款利率的優(yōu)惠貸款方式向難以得到商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或合作性金融機(jī)構(gòu)貸款的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供貸款，彌補(bǔ)商業(yè)性金融資金不足導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施“債務(wù)性缺口”，通過這種反向選擇起到對商業(yè)性金融的補(bǔ)充和輔助作用。這種補(bǔ)充作用是政策性金融適應(yīng)商業(yè)性金融的結(jié)果，但是對于這種反向選擇或逆向選擇，不能簡單地理解為反市場的選擇，也不能理解為完全是市場機(jī)制選擇的結(jié)果。

（二）農(nóng)業(yè)政策性金融的資金運作方式

1、貸款。貸款是政策性金融機(jī)構(gòu)最主要的資金運用方式，政策性銀行主要是有償籌資，其使用亦要還本付息，實現(xiàn)借用還良性循環(huán)。通過對這些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的貸款支持，有效地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，對緩解和消除瓶頸約束發(fā)揮了重要作用。

2、擔(dān)保業(yè)務(wù)。這里所說的擔(dān)保業(yè)務(wù)，并非指擔(dān)保貸款。政策性金融機(jī)構(gòu)要確保資金的按期收回，也要采取抵押貸款、擔(dān)保貸款等形式。這里的擔(dān)保業(yè)務(wù)，是指政策性銀行對其他金融機(jī)構(gòu)提供的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的貸款給予償還保證，對其業(yè)務(wù)對象的債務(wù)進(jìn)行保證。當(dāng)借款人無力償還時，由政策性銀行負(fù)責(zé)償還全部或部分貸款。

除了貸款、擔(dān)保等形式外，政策性銀行的資金運用或業(yè)務(wù)方式還有貼現(xiàn)、補(bǔ)貼等形式。例如，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目給予貼現(xiàn)，滿足其資金需要；對商業(yè)銀行提供的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施貸款，給予利息補(bǔ)貼等。

四、完善農(nóng)業(yè)政策性金融體系的保障措施

（一）拓展農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的籌資渠道，增強(qiáng)融資能力

作為支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)業(yè)政策性金融，其資金來源的重要特征應(yīng)是成本費用低、量大集中、相對穩(wěn)定和可用期長^[5]。為此要建立多元化的籌資渠道，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)融資渠道多樣化和融資方式市場化。其融資渠道主要有以下幾方面：

1、加大財政支持力度。為了體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)特別是對保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持的政策、意圖，要向政策性金融機(jī)構(gòu)提供資本金。同時，對提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所造成的損失，國家應(yīng)通過財政安排專項資金，或稅后返還，增加財政對其的無息貸款周轉(zhuǎn)使用，增加其低成本和中長期的資金來源，今后這部分財政無償撥款，應(yīng)成為財政預(yù)算中經(jīng)常而穩(wěn)定的支出項目。

2、郵政儲蓄是一種特殊的兼業(yè)形式，籌資成本較低，郵政儲蓄利用的是郵局在地理空間上的分布優(yōu)勢，在一些人口過疏的地區(qū)，開展銀行無法開展的儲蓄業(yè)務(wù)，有效吸收社會閑置資金，是一項長期穩(wěn)定的資金來源。實行郵政儲蓄-財政配置體制，經(jīng)過財政調(diào)度后，配置給政策性銀行使用。

3、社會保險和保障基金可讓渡使用權(quán)的時間跨度較長，并且隨著社會保險和保障制度的完善數(shù)量也會不斷增長，可以成為我國政策性金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金來源。

4、發(fā)行農(nóng)業(yè)政策性金融債券。在發(fā)行債券時，采取免征稅等優(yōu)惠條件，在利率較低的情況下，由于認(rèn)購者的利息收入不交納稅款，從而愿意購買，由此降低政策性金融的籌資成本。

5、面向國際社會籌資。承攬境外國際金融機(jī)構(gòu)、國際開發(fā)協(xié)會和亞洲銀行對中國的農(nóng)業(yè)項目貸款和扶貧開發(fā)貸款的轉(zhuǎn)貸，積極爭取外國政府的低息優(yōu)惠貸款。

（二）完善融資利益補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)業(yè)政策性金融是政府執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的特殊工具，離不開政府的支持，這一點無論從理論上還是從實踐角度講都是有其合理性的，特別是支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于虧損性或低盈利性項目，決定了其資金贏利水平極為低下，甚至低于資金的籌集成本，因此在資金運用和自己來源之間必然就留有缺口，解決的出路在于建立一個完善的財政補(bǔ)貼機(jī)制，通過建立利差撥付、確立合理經(jīng)營費用補(bǔ)貼、提高呆壞賬準(zhǔn)備率等利益補(bǔ)償機(jī)制，對政策性金融從事低盈利、虧本性投資所造成的政策性虧損，要給予及時彌補(bǔ)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的保本經(jīng)營^[6]。另外，中央銀行對農(nóng)業(yè)政策性金融再貸款實行低利率優(yōu)惠政策以減少政策性虧損，從而減輕國家財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性金融保本微利的經(jīng)營目標(biāo)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性金融履行職能、抵御風(fēng)險的能力。

（三）加強(qiáng)資金的運用管理

政策性金融機(jī)構(gòu)雖不以盈利性為目標(biāo)，但作為獨立自主經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，它同樣是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運作，要受到市場機(jī)制的制約，要遵循市場規(guī)則。因此，它需要借鑒商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運作方式，完善經(jīng)營機(jī)制，提高自身經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)健經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供有效的政策性金融服務(wù)。

1、確認(rèn)農(nóng)業(yè)政策性銀行的經(jīng)營自主權(quán)。政策性銀行是政府創(chuàng)立或參股設(shè)立的，但不能否定其經(jīng)營自主權(quán)，政府通過可以通過制定法律、法規(guī)和其它政策規(guī)定經(jīng)營方針對其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但不能隨意干預(yù)政策性銀行的經(jīng)營活動。對于政策性范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，政策性銀行應(yīng)擁有獨立的項目評估權(quán)、貸款自主權(quán)、項目監(jiān)控全、資金回收權(quán)，這樣才能保證政策性信貸資金的有效利用和如期收回。

2、加強(qiáng)信貸管理。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行必須以銀行的方式而不是以財政的方式執(zhí)行國家支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，要保證資金的有償使用、?？顚Ｓ眉鞍雌谑栈亍１仨氉裱刨J資產(chǎn)安全管理的基本原則，講究信貸資金的流動性和安全性；建立和完善風(fēng)險管理機(jī)制，努力提高資金使用效益；嚴(yán)格審查貸款項目，對所有借款人，都要進(jìn)行資信評估，確定其信用等級，盡量降低貸款的風(fēng)險程度。

（四）建立健全農(nóng)業(yè)政策性金融的法律法規(guī)

法律在當(dāng)今社會中發(fā)揮著重要作用，沒有法律任何一個行業(yè)、領(lǐng)域的行為都得不到應(yīng)有的規(guī)范，農(nóng)業(yè)政策性金融作為一種特殊的金融形式，更應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)、制約與規(guī)范。世界上大部分國家在成立農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)之前都先進(jìn)行了單獨農(nóng)業(yè)政策性金融立法。我國應(yīng)借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快制定出適合我國的農(nóng)業(yè)政策性金融法規(guī)，界定政策性虧損與經(jīng)營性虧損，建立還貸約束機(jī)制，對農(nóng)業(yè)政策性金融的性質(zhì)、經(jīng)營方式、保障條件、各級政府的職責(zé)、財政補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行明確和規(guī)范。使農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)有法可依、有章可循，為農(nóng)業(yè)政策性金融創(chuàng)造寬松、和諧的法制環(huán)境，從而步入規(guī)范運作和健康發(fā)展之路。

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