摘要：新農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的需要，農(nóng)村生活根本改善的需要，有效規(guī)避農(nóng)村尋租行為的需要。而我國農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)還存在許多問題。新農(nóng)村財(cái)政體系建設(shè)應(yīng)著力加大財(cái)政支農(nóng)的力度，加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政制度建設(shè)，加快農(nóng)村財(cái)政監(jiān)督體制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共財(cái)政；建設(shè)探析

中圖分類號：F320．3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Analysis on EstablishingPublic Finance in Socialist Countryside

XU Jing-bo，GUO Xiang-yu

(Economic Management CollegeNortheast Agricultural University， Harbin 150030，China)

Abstract:

To establish public finance in socialist countryside is the task of meeting the need of steadily developing agriculture， continuously increasing farmers' income effectively， improving rural life and avoiding rural renting activities.There are many problems in public finance establishment in rural areas in China.It is vital to reinforce the dynamicsupporting agriculture， enhance public financial system， and accelerate setting up supervision system of rural public finance in order to establish finical system in new socialist countryside.

一、新農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的必要性和緊迫性

（一）農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的需要

農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有整個(gè)中國的現(xiàn)代化。自1978年我國農(nóng)村實(shí)行改革以來，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和應(yīng)用水平明顯提升。我國現(xiàn)在總體上已經(jīng)進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”則迫切需要擴(kuò)大支農(nóng)資金的來源，調(diào)整支農(nóng)資金的使用方向，提高支農(nóng)資金的使用效率以及建立完整的農(nóng)村公共財(cái)政制度體系。從增加農(nóng)民收入來看，到2020年農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)小康社會，農(nóng)民人均純收入需要每年遞增5％左右，為此也必須建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村公共財(cái)政體系。

（二）農(nóng)村生活根本改善的需要

隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村進(jìn)程的不斷深入，讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村，成為我國政府解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的重要方面。目前，占全國總?cè)丝?0%多的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源；農(nóng)村中學(xué)生是城市中學(xué)生的4倍，而享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38%；城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率之比高達(dá)22：1。農(nóng)民渴望建立完善的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保等社會保障制度，這一方面顯示了農(nóng)民對更高生活層次的追求，另外一方面，表明了農(nóng)民對社會公平和分享社會進(jìn)步成果的強(qiáng)烈訴求。農(nóng)村生活的根本改善離不開包括教育、醫(yī)療和社會保障在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，但如果沒有農(nóng)村公共財(cái)政體系與之相適應(yīng)，農(nóng)村公共服務(wù)就不能形成穩(wěn)定的長效機(jī)制。

（三）有效規(guī)避農(nóng)村尋租行為的需要

尋租就是指人類社會中那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。現(xiàn)代社會中最多見的非生產(chǎn)性追求利益行為，是利用行政法律的手段，來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動自由競爭的辦法，來維護(hù)或獲取既得利益的行為。對于大多數(shù)現(xiàn)代社會而言，更為常見且影響更廣的非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動，是那種涉及到錢與權(quán)交易的活動，即個(gè)人或利益集團(tuán)為了牟取自身經(jīng)濟(jì)利益，而對政府決策或政府官員施展影響的活動。農(nóng)村的土地資源是有限的，當(dāng)現(xiàn)有土地全部被使用后，是不可能再產(chǎn)生出來的，這時(shí)即使市場上對土地的需求價(jià)格再高，土地的供給也不會改變。正是這種供給對價(jià)格變動缺乏敏感性這一特點(diǎn)，決定了土地能夠獲得地租。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入，許多公共服務(wù)也將具有地租的性質(zhì)。建立完善的農(nóng)村公共財(cái)政體系，可以有效避免使用土地、大型農(nóng)用設(shè)施等問題上的尋租行為，從而保證新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。

二、新農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）國家財(cái)政支農(nóng)支出絕對量增大，但其占總支出的比例卻仍在下降

國家財(cái)政的支農(nóng)支出數(shù)量和占財(cái)政總支出的比重的變化，反應(yīng)了不同時(shí)期國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度。2006年國家逐步擴(kuò)大公共財(cái)政對農(nóng)村的支持力度，全年中央預(yù)算安排用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到3397億元，占中央財(cái)政總支出增量的21．4％^{[1]2。國家在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，完善并加強(qiáng)“三補(bǔ)貼”政策：擴(kuò)大糧食直補(bǔ)資金規(guī)模、良種補(bǔ)貼資金和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金。1990年至2004年，國家財(cái)政收入平均每年增長16．5％，財(cái)政支農(nóng)總量也逐年增加，同時(shí)，1990年至2004年，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例從21．90％下降到了10．16％，下降了11．74個(gè)百分點(diǎn)，其中2000年以來年均不足8％[2]355，這與農(nóng)業(yè)在我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的重要地位不相符合。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)GDP占GDP的比例呈現(xiàn)下降的趨勢，這符合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的規(guī)律，也是必然的趨勢。但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的下降并不意味著農(nóng)業(yè)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)地位和重要作用的失去，否則，農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展滯后將成為工業(yè)化、城市化發(fā)展的“瓶頸”。因此，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持不應(yīng)隨之減弱。農(nóng)村目前還有數(shù)千萬尚未穩(wěn)定脫貧的低收入人口，由于農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，其中每年至少有1000萬人處于返貧的危險(xiǎn)之中。總體看來，我國的財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重不相稱，與發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出相比，絕對數(shù)量也少。}

（二）財(cái)政支農(nóng)資金的使用結(jié)構(gòu)不合理

近年來，在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪區(qū)安全建設(shè)、大型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固和重點(diǎn)海堤加固工程等方面，我國取得了重大的進(jìn)展。同時(shí)，我國仍有部分地區(qū)現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施老化，由于近中期投入不足得不到更新，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。加之水利設(shè)施盜毀嚴(yán)重，稅改前生產(chǎn)用水由共同生產(chǎn)費(fèi)支付，稅改后是誰受益誰負(fù)擔(dān)，用水成本偏高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。2006年7月底，我國因各種氣象災(zāi)害以及森林火災(zāi)、泥石流等衍生災(zāi)害造成1 382人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失近1 000億元。在種種損失當(dāng)中農(nóng)業(yè)首當(dāng)其沖。我國每年平均有3億畝農(nóng)作物、2億多農(nóng)業(yè)人口受災(zāi)，損失約600多億元，農(nóng)業(yè)的脆弱性表現(xiàn)明顯。另外，農(nóng)業(yè)科研與推廣的財(cái)政支出較少。我國目前每年農(nóng)業(yè)科研投入為60多億元，只占農(nóng)業(yè)GDP的0．25％左右，而發(fā)達(dá)國家每年平均為2．37％，發(fā)展中國家平均為0．7％－1％之間 。我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的經(jīng)費(fèi)占GDP的比重也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。

（三）農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境差

農(nóng)村布局松散，人口分布不均且密度低，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品與城市相比受益范圍小，利用效率低，建設(shè)和運(yùn)行成本卻高于城市。近年來，農(nóng)村交通、通信、水電等基礎(chǔ)設(shè)施雖然得到一些發(fā)展但仍然存在問題。例如有些地區(qū)電網(wǎng)設(shè)施落后，電壓不穩(wěn)，電價(jià)高，電視信號弱，制約了農(nóng)村居民購買電器的欲望，有些地區(qū)沒有自來水系統(tǒng)，限制了洗衣機(jī)的使用。

（四）財(cái)政投入的總體效率有待提高

近年來，隨著中國政府對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的日益重視，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模越來越大。但是目前，發(fā)改委、科技、財(cái)政和農(nóng)業(yè)各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致有限的資金使用分散現(xiàn)象比較嚴(yán)重，難以統(tǒng)籌安排，不利于形成合力，直接影響了投入效率。地方為了提高項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，往往捆綁使用資金，由于管理體制和機(jī)構(gòu)職能配置等原因，支農(nóng)資金使用管理分散的問題越來越突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響支農(nóng)資金使用效率的提高，增加了監(jiān)管的難度，在一定程度抵消了投入增加的政策效應(yīng)。因此，加強(qiáng)支農(nóng)資金的整合非常必要和迫切。

三、新農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的對策和建議

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。公共財(cái)政在支持新農(nóng)村建設(shè)中，必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，明確公共財(cái)政扶持重點(diǎn)，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，圍繞發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力這一核心任務(wù)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”目標(biāo)要求，著力解決好當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

（一）加大財(cái)政支農(nóng)的力度

2006年對中國特別是中國農(nóng)民來講是一個(gè)有特殊意義的年份，《關(guān)于廢止中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定終結(jié)了延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革使9億農(nóng)民受益，全國每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約1250億元，平均每個(gè)農(nóng)民每年“減負(fù)”約140元。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民生產(chǎn)資金仍有缺口。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的中期，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力明顯提高。因此，政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)資金投入。隨著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，要將財(cái)政資金更多地向農(nóng)村傾斜，保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長，提高支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，按照中央提出的“國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”的“三個(gè)高于”要求，調(diào)整財(cái)政性資金的投向和結(jié)構(gòu)，大幅度增加對“三農(nóng)”投入，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，徹底改變“三農(nóng)”在國民收入分配中的不利地位。

其中，政府要加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資。要調(diào)整今后長期建設(shè)國債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設(shè)投資力度，重點(diǎn)解決農(nóng)村水、電、路公共設(shè)施問題。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴(kuò)大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會，直接增加農(nóng)民勞務(wù)收入。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政制度建設(shè)

稅費(fèi)改革之后，村級組織經(jīng)費(fèi)基本依靠轉(zhuǎn)移支付，原來依靠村提留和其他收費(fèi)等解決的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)出現(xiàn)困難，使得村委會對于村民的利益聯(lián)系紐帶弱化，并削弱其參與選舉的積極性。針對這種情況，“十一五”期間，中央和地方財(cái)政將籌集數(shù)千億資金，主要投向目前農(nóng)村和農(nóng)民最迫切需要解決的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)領(lǐng)域。其中，在農(nóng)村教育方面，中央和地方將累計(jì)投入2 182億元，主要用于改善農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件。在建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度方面，2007年至2009年中央和地方將安排上百億元資金，力爭到2010年基本建立起與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的縣、鄉(xiāng)、村三級的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，“十一五”期間僅用于農(nóng)村公路建設(shè)的資金國家就將安排1 000億元。

為了保證資金能長期投入和有效使用，政府要制定《農(nóng)業(yè)投資和保護(hù)法》，把《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)“農(nóng)業(yè)投入和保護(hù)”的部分獨(dú)立出來，重新修訂和完善，形成更加具有約束力的專門法律，加大公共財(cái)政對“三農(nóng)”的支持力度和覆蓋范圍。明確各級政府財(cái)政投入的比例和額度以及相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)應(yīng)按照公共財(cái)政改革方向，合理劃分縣、鄉(xiāng)事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確各級財(cái)政支出責(zé)任，努力增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)支出比重。有關(guān)部門應(yīng)密切配合，認(rèn)真做好鄉(xiāng)村債務(wù)的清理審核工作，探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的有效辦法。地方政府努力爭取國家支持，選擇部分縣、鄉(xiāng)、村開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點(diǎn)，進(jìn)一步清理各種涉農(nóng)收費(fèi)，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，停止審批新的涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共財(cái)政可以由縣級財(cái)政統(tǒng)籌安排。

（三）加快農(nóng)村財(cái)政監(jiān)督體制建設(shè)

中國財(cái)政的改革發(fā)展目標(biāo)是建立公共財(cái)政體系，其實(shí)質(zhì)是要求新時(shí)期的財(cái)政政策和財(cái)力投入向各類地區(qū)提供基本公共產(chǎn)品，向各類社會階層和百姓提供公共服務(wù)，并支持國家重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性，農(nóng)民是我國最大的弱勢群體，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺失，因此，財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)，并讓公共財(cái)政陽光逐步覆蓋到農(nóng)村，這與中國財(cái)政未來改革目標(biāo)是完全一致的，也是國家財(cái)政應(yīng)該履行的重要職責(zé)。因此，各級政府為保證資金使用合理、到位，必須形成有力的監(jiān)督體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)管理活動中的各種不規(guī)范行為，從源頭上防止新的鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生。村級組織要適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢，管理好村內(nèi)公共事務(wù)，辦好村內(nèi)公益事業(yè)。上級部門要轉(zhuǎn)變工作方式，加大支持力度，減輕基層負(fù)擔(dān)。地方財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的執(zhí)行還存在重大偏差。從實(shí)際看，地方財(cái)政支農(nóng)資金在預(yù)算安排已經(jīng)減少的前提下，在執(zhí)行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模。有的地方以財(cái)政收入有限、支出缺口較大為由，千方百計(jì)打農(nóng)業(yè)主意，采取平衡預(yù)算或結(jié)轉(zhuǎn)下年、個(gè)別的把結(jié)轉(zhuǎn)下年抵頂次年預(yù)算，蠶食支農(nóng)支出。有的地方甚至把上級下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)專項(xiàng)改變用途，或用于其它建設(shè)項(xiàng)目，或用于發(fā)放工資，從而必然影響支農(nóng)資金預(yù)算的正常執(zhí)行。政府應(yīng)盡快研究制定財(cái)政支農(nóng)資金使用績效評價(jià)的指標(biāo)體系，根據(jù)評估結(jié)果實(shí)施激勵(lì)約束并重的考核機(jī)制。可見，政府必須加快農(nóng)村財(cái)政監(jiān)督體制的建設(shè)，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，農(nóng)民生活水平穩(wěn)步提高。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，國家財(cái)政的公共屬性必然更加突出，成為彌補(bǔ)市場缺失的重要手段。農(nóng)村公共財(cái)政不僅是籌措資金和增加投入，而且要從制度建設(shè)入手，通過深化財(cái)政改革，健全和完善公共財(cái)政體系，不斷壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力，同時(shí)提高基層干部履行公共服務(wù)職能的能力，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，增強(qiáng)農(nóng)村自主發(fā)展的活力和動力，為新農(nóng)村建設(shè)提供有效的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：石樹文）