摘要：由于城市自來水供給具有自然壟斷性的特點(diǎn)，其價格不可能完全通過競爭產(chǎn)生，所以對其價格的經(jīng)濟(jì)規(guī)制是不可避免的。但政府規(guī)制價格的形成要符合市場經(jīng)濟(jì)原則，要有助于提高供水企業(yè)生產(chǎn)能力及提高經(jīng)營管理水平，有助于提高社會效益，并且不損害社會福利水平。

關(guān)鍵詞：城市供水；自然壟斷；價格規(guī)制

中圖分類號：F062．9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Price Control Reform for Chinese City Water Supply

XIU Guo-ying， YU Bo

（School of Management， Harbin Institute of Technology， Harbin 150001，China)

Abstract:Since city water supply has the characteristics of natural monopoly and the price doesnot wholly rely on competition，it is unavoidable to economically control its price. However， the governmental regulation should accord with the market economy principle，helpfulin improving the productivity and management of enterprises and social benefits without harming the social welfare.

Key words:city water supply;natural monopoly;price control

一、城市供水價格規(guī)制的特性探析

由于城市供水產(chǎn)業(yè)作為自然壟斷性質(zhì)非常顯著的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，其平均成本最低，而資源配置效率最優(yōu)。但在單一供水企業(yè)生產(chǎn)的條件下，如果由其自行定價，供水企業(yè)為追求自身利益最大化，必然會憑借其壟斷勢力制訂高于邊際成本的壟斷價格，扭曲社會收入分配，導(dǎo)致社會福利損失，尤其是導(dǎo)致消費(fèi)者剩余減少。為此，需要政府對供水企業(yè)實(shí)施價格規(guī)制。

城市公用事業(yè)價格規(guī)制的模式主要有：以社會福利最大化為目標(biāo)的邊際成本定價規(guī)制、以保證企業(yè)盈虧平衡為目標(biāo)的平均成本定價規(guī)制、考慮產(chǎn)品需求彈性的拉姆塞定價規(guī)制和以給予企業(yè)提高效率激勵的價格上限規(guī)制及以放松規(guī)制，引入競爭為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)接入定價規(guī)制為代表的新規(guī)制理論。

二、國外及國內(nèi)城市供水價格規(guī)制的現(xiàn)狀

從規(guī)制實(shí)踐的發(fā)展過程來看，分級定價模式和價格上限模式影響較大。亞洲部分國家的分級定價模式是每個用水戶按月規(guī)定一個基本的水量，在此界限以內(nèi)按優(yōu)惠價格收費(fèi)，超過越多價格就越高。這種定價模式不僅照顧到低收入城市居民的基本要求，且能利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。英國的“價格上限”模式，是指水費(fèi)的收入能在滿足服務(wù)水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，完成投入產(chǎn)出目標(biāo)，確保水務(wù)公司的投資回報率。國家只對水價設(shè)定的價格上限進(jìn)行宏觀調(diào)控，每5年審定一次，隨通貨膨脹率浮動。實(shí)際水價則由各個水務(wù)公司在政府調(diào)控的價格上限前提下制定。這種水價模式既能約束和規(guī)范水價，對水價起到真正的宏觀調(diào)控作用，充分考慮用戶的承受能力，保護(hù)了用戶的合法權(quán)益，又鼓勵投資，確保供水單位充分履行其法定職能和正常運(yùn)行。

自建國以來，中國一直將自來水、公用煤氣和天然氣等城市公用事業(yè)視為公益性事業(yè)，與長期以來的低工資政策相適應(yīng)。城市公用事業(yè)采取的是低價格、高財政補(bǔ)貼的價格規(guī)制模式，價格基本不受供求關(guān)系和成本變動的影響。全國各城市幾乎都設(shè)有公用事業(yè)局或相類似的政府機(jī)構(gòu)，對公用事業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一規(guī)制，政府負(fù)責(zé)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種規(guī)制體制的種種弊端不斷顯現(xiàn)出來。

（一） 規(guī)制體制的弊端

1． 虧損經(jīng)營，財政補(bǔ)貼沉重

由于受指令性價格定價機(jī)制及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和城市居民較低收入水平的約束，加之原材料、燃料、勞務(wù)成本上升過快和經(jīng)營管理不善等的影響，中國城市公用事業(yè)企業(yè)普遍存在虧損運(yùn)行的現(xiàn)象。而自來水、煤氣等城市公用產(chǎn)品本身又具有一定福利性和公益性，為了保證社會安定，國家財政無可奈何地背負(fù)起補(bǔ)貼虧損的沉重包袱。

2．企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性

公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，特別是較大的投資活動一般均由政府安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營決策權(quán)?？紤]到公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中虧損巨大，而政府財力有限，有些地方政府盡量控制企業(yè)的生產(chǎn)能力，只要求滿足基本供求矛盾，不鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，甚至出現(xiàn)寧可讓多余的生產(chǎn)能力閑置的現(xiàn)象。

3．生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差

由于公用事業(yè)企業(yè)一般在特定的地區(qū)范圍內(nèi)具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，單一企業(yè)的實(shí)際成本就是“社會成本”，而不是由多家企業(yè)的平均成本共同決定，企業(yè)缺乏成本約束機(jī)制。以此作為定價的基礎(chǔ)，企業(yè)增加的成本可輕易轉(zhuǎn)嫁出去，政策性虧損掩蓋了經(jīng)營性虧損，掩蓋了管理薄弱和經(jīng)營不善。實(shí)踐證明，這種規(guī)制體制不可能刺激企業(yè)努力降低成本，企業(yè)的生產(chǎn)效率必然處于較低的水平。同時，由于壟斷經(jīng)營，公用事業(yè)企業(yè)服務(wù)意識比較淡摸。

4．中國城市公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道，沒有形成多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新機(jī)制，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展

近幾年來，雖然各級政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，但仍然難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出。

為促進(jìn)城市公用事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，20世紀(jì)80年代以來，我國政府放松了對城市供水等自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格管制，進(jìn)行城市供水價格規(guī)制的改革，實(shí)行“成本加利潤定價法”，即以實(shí)際成本為基礎(chǔ)，加上一定的利潤。其操作規(guī)程是以被規(guī)制企業(yè)上報的成本和主管部門提出的調(diào)價方法為依據(jù)。并且，各級政府及有關(guān)部門在城市供水價格改革方面做了大量工作，基本上完成了城市供水由福利型向商品型轉(zhuǎn)化的過程。

（二）城市供水價格規(guī)制改革的成效

1.較大幅度地提高了城市供水價格

截至2001年底，全國36個大中城市居民生活用水價格已由1988年的每噸0．14元調(diào)整到每噸1．27元，年均漲幅18．5%，水價偏低的狀況有了明顯改善，多數(shù)城市供水價格已基本達(dá)到保本水平。

2．建立了污水處理收費(fèi)制度

目前，全國已有200多個城市開征了污水處理費(fèi)。其中，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、廣東、四川和新疆等省、自治區(qū)規(guī)定所有城市開征污水處理費(fèi)。

3．制定相關(guān)規(guī)章依法推進(jìn)水價改革

國家計委、建設(shè)部制定頒布了《城市供水價格管理辦法》，明確了水價構(gòu)成，確立了階梯式計量水價等科學(xué)的計價方式并在此基礎(chǔ)上選擇14個城市進(jìn)行了水價改革試點(diǎn)工作，為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市供水價格改革，促進(jìn)節(jié)約用水，保護(hù)水資源方面發(fā)揮了重要作用。特別是“超定額累加價制度”己經(jīng)寫入國家最新頒布的《水法》。國務(wù)院五部委(國家計委、財政部、建設(shè)部、水利部、國家環(huán)?？偩?于2002年4月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價格改革工作的通知》還規(guī)定:“全國各省轄市以上城市創(chuàng)造條件在2003年底以前對城市居民生活用水實(shí)行階梯式計量水價，其他城市也要爭取在2005年底之前實(shí)行”。

這些措施取得了很大的成效，但由于在轉(zhuǎn)軌時期的自然壟斷行業(yè)一般處于一種壟斷地位，不存在實(shí)質(zhì)意義上的產(chǎn)業(yè)競爭或區(qū)域間競爭，由此所形成的企業(yè)成本對企業(yè)不存在激勵效用。同時，由于規(guī)制者與被規(guī)制者之間也存在嚴(yán)重的信息不對稱，企業(yè)不一定告知政府其真實(shí)成本，而政府獲取相關(guān)信息的能力又是有限的，政企之間的博弈造成由此所制定的價格的科學(xué)性也會受到很大影響。雖然政府現(xiàn)在也重視消費(fèi)者的意見，在調(diào)價前召開聽證會征求意見，但是缺乏從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論證。因此，我國城市供水價格規(guī)制改革還需要進(jìn)一步推向深入。

三、中國城市供水價格規(guī)制的現(xiàn)實(shí)選擇

中國城市供水價格規(guī)制改革的總體趨向上，可以借鑒英國的最高限價模型，找到一個能合理控制壟斷企業(yè)的價格、節(jié)約規(guī)制費(fèi)用同時能給被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率激勵的規(guī)制方法。具體方式如下:

（一）區(qū)別生活、生產(chǎn)的基本需求與特殊需求，積極推廣和實(shí)施兩部制水價和階梯式計量水價

從中國目前的水資源狀況來看，供水價格應(yīng)根據(jù)各個城市的水資源狀況逐步推廣實(shí)行容量水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價或階梯式計量水價。居民生活用水可根據(jù)條件實(shí)行階梯式計量水價，即在基本消費(fèi)的限量內(nèi)實(shí)行基本水價，超出限量部分，分級實(shí)行不同的價格，超出限量越多，實(shí)行的水價越高。具體比價關(guān)系應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況確定。另外，城市供水還應(yīng)實(shí)行分類水價。根據(jù)使用性質(zhì)可分為居民生活用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)用水、經(jīng)營服務(wù)用水、特種用水等五類。各類水價之間的比價關(guān)系由所在城市水務(wù)管理部門結(jié)合本地實(shí)際情況確定。

（二）體現(xiàn)水的地域、季節(jié)等差別，可實(shí)行豐枯計價，利用價格杠桿促進(jìn)合理用水、節(jié)約水資源

即針對不同城市的特點(diǎn)，對供水的豐枯期和用水的谷峰期實(shí)行差價，對供水的豐期和用水的谷期采取低價位，對供水的枯期和用水的峰期采取高價位，以緩解供水的季節(jié)性矛盾。

（三）推廣實(shí)行按質(zhì)論水價

要針對不同用途的水，如飲用水、生活用水、工業(yè)用水等，采取不同的管理辦法和價格。對于一般的生活用水，供應(yīng)過程中可以只進(jìn)行簡單的處理，以降低其生產(chǎn)成本。做到水質(zhì)不符合國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行低價，水質(zhì)符合國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行正常價，水質(zhì)符合世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行高價。如達(dá)到直接飲用水標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行更高價。這樣做的好處在于加強(qiáng)人們的節(jié)水意識。

（四）建立審價制度，完善提價聽證制度，約束自來水價格形成機(jī)制

對政府直接控制的壟斷性商品價格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在調(diào)價方案出臺前由政府委派專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行從嚴(yán)審查，對自來水企業(yè)成本費(fèi)用、財政補(bǔ)貼情況、企業(yè)用戶和居民的承受能力以及對物價總水平影響等有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督，以提高價格決策的科學(xué)性。對審查通過的方案，政府還要組織各界民意代表進(jìn)行聽證，對價格調(diào)整方案及聽證結(jié)果，應(yīng)由所在城市人民政府向社會公告。

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（責(zé)任編輯：孫桂珍）