摘 要：黨的全國代表大會的議事機(jī)制，主要包括重大議案的審議機(jī)制和中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉機(jī)制。黨的歷次全國代表大會在提高議事質(zhì)量、完善議事機(jī)制方面，總體上呈逐步上升之勢，同時(shí)也經(jīng)歷了反復(fù)和曲折。定期召開黨的全國代表大會，保證代表能夠暢所欲言，以健全的民主選舉制度產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是完善黨代會議事機(jī)制的重要經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：黨的全國代表大會；議事機(jī)制；議案審議；選舉

中圖分類號：D220 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)02-0014-06

黨的全國代表大會是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本制度，議事是它的一項(xiàng)重要職能。在黨的全國代表大會上，黨代表通過“議事”這一方式平等地討論黨的綱領(lǐng)、章程等黨內(nèi)重大問題，對黨的重大組織人事變動(dòng)做出最終決定。黨的全國代表大會的發(fā)展歷程表明，議事機(jī)制是否健全，直接影響到黨內(nèi)民主的發(fā)揚(yáng)，進(jìn)而影響到黨的事業(yè)的興衰成敗。本文擬從作為黨的全國代表大會議事機(jī)制重要組成部分的議案審議機(jī)制、中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)選舉機(jī)制這兩方面人手，對不同時(shí)期黨代會議事機(jī)制的發(fā)展變化進(jìn)行分析和比較，從中總結(jié)有益的經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步完善黨的全國代表大會制度。

一、議案的審議機(jī)制

黨的全國代表大會審議的重大議案，是黨對不同時(shí)期的重大理論和實(shí)踐問題的回答，是黨在一定時(shí)期的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)。因此，黨的全國代表大會能否充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，保證代表對各項(xiàng)議案進(jìn)行充分的討論和審議并做出集體決策，直接影響到黨的綱領(lǐng)和重大方針政策能否準(zhǔn)確反映黨的性質(zhì)和時(shí)代的要求。具體來說，黨的全國代表大會審議重大議案，就是聽取和審查中央委員會的報(bào)告(有時(shí)是“兩委”或“三委”的報(bào)告)、修改黨章、討論決定黨內(nèi)的重大問題。審議議案的程序主要包括：議案草案的起草、對議案草案的討論和修改以及對議案的表決這樣三個(gè)環(huán)節(jié)。下面分別圍繞這三個(gè)環(huán)節(jié)展開分析。

首先看議案草案的產(chǎn)生。議案草案是黨的全國代表大會討論黨內(nèi)重大問題的基本材料，其形成應(yīng)建立在廣泛征求和吸取廣大黨員意見和建議的基礎(chǔ)上。在黨的一大和二大上，由于客觀條件和環(huán)境的限制，議案草案的產(chǎn)生相對比較簡單，既沒有規(guī)定的程序，也未能廣泛征求代表的意見。從三大開始，黨對黨代會議案草案的產(chǎn)生有了明確的規(guī)定。三大通過的《中央執(zhí)行委員會組織法》明確規(guī)定：召開全黨大會，至少要提前兩個(gè)月發(fā)出會議通知，并“附寄議事日程草案，請地方于通知一月內(nèi)交齊議案”；中執(zhí)委報(bào)告“須開會一月之前寄地方”。黨的四大會前。中央致函所屬組織，要求各區(qū)、各地方委員會、各獨(dú)立組對于三大以來的各種政策發(fā)表自己的意見，并將討論結(jié)果報(bào)告中央；個(gè)人有特別意見也要求寫成意見書，由黨的委員會或組長匯寄中央局。這是黨在幼年時(shí)期黨代會主要文件形成過程中充分發(fā)揚(yáng)民主、集中全黨智慧的體現(xiàn)。

到黨的七大時(shí)，中央對各種議案草案的起草工作高度重視，明確規(guī)定了起草各大報(bào)告的成員及召集人。1944年5月至1945年4月，黨的六屆七中全會歷時(shí)11個(gè)月，是黨的歷史上中央開會時(shí)間最長的一次。其主要任務(wù)，就是起草七大的各種文件，總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，形成關(guān)于黨的若干歷史問題的決議。這也開創(chuàng)了在召開黨的全國代表大會前對重大歷史問題提前討論的先例，有利于使全黨的思想在大會上達(dá)到高度統(tǒng)一。

八大召開前，中央鑒于黨內(nèi)外出現(xiàn)的新形勢，對準(zhǔn)備在八大上進(jìn)行審議的各項(xiàng)議案的起草工作極其審慎，專門成立了由劉少奇等7人組成的政治報(bào)告起草委員會，由鄧小平等9人組成的修改黨章起草委員會，由周恩來組織國家計(jì)委人員組成的第二個(gè)五年計(jì)劃建議和建議報(bào)告起草委員會，分別負(fù)責(zé)三大文件的準(zhǔn)備工作。各項(xiàng)文件的起草過程始終體現(xiàn)著充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨智慧的精神。毛澤東在七屆七中全會談到八大文件的起草時(shí)說：“文件是大家參加意見，集體創(chuàng)作”，“第一次推翻你的，第二次推翻他的，推翻過來，推翻過去，這也說明我們是有民主的。不管什么人寫的文件，你的道理對就寫你的，完全是講道理”。八大政治報(bào)告的起草修改歷時(shí)1年零4個(gè)月，經(jīng)過廣泛征求意見，現(xiàn)今保存的各種修改稿就有80多份，其中經(jīng)過毛澤東親自修改過的就有21份。黨章草案在大會前半年即下發(fā)給中央機(jī)關(guān)和各省、市、自治區(qū)以及軍隊(duì)黨的組織，廣泛征求意見，現(xiàn)存檔的各種修改本也有50多份。

然而，其后的九大、十大、十一大，各項(xiàng)議案草案的產(chǎn)生并沒能繼承八大形成的良好傳統(tǒng)，以致使黨的全國代表大會的議案成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人意志的體現(xiàn)。如：九大的政治報(bào)告先是由陳伯達(dá)起草的，后來因?yàn)槊珴蓶|不滿意，改由張春橋、姚文元起草，并經(jīng)中央文革小組碰頭會討論，毛澤東個(gè)人多次審改定稿。黨的十大政治報(bào)告也是毛澤東指定由張春橋、姚文元負(fù)責(zé)起草并討論定稿的。黨的十一大政治報(bào)告則是按照當(dāng)時(shí)中央主要負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)思想起草的，鄧小平雖對報(bào)告草案中的許多觀點(diǎn)提出意見，如建議刪去關(guān)于黨內(nèi)走資派、唯生產(chǎn)力論、資產(chǎn)階級法權(quán)等問題的論述，但這些正確的建議均未被采納。

十一屆三中全會以后，我們黨恢復(fù)了在黨內(nèi)廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成黨的全國代表大會主要議案草案的良好機(jī)制，并且逐步擴(kuò)大征求意見的范圍。十二大首次在大會召開之前就將政治報(bào)告草案發(fā)給黨代表征求意見，這一舉措使得議案具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，也大大提高了黨代會的議事效率。十二大對黨章的修改丁作提前兩年多就開始進(jìn)行，從上到下、從黨內(nèi)到黨外，廣泛征求意見，經(jīng)過了反復(fù)討論和修改。以后歷次黨代會重要文件的起草，都延續(xù)了這一機(jī)制，都是在充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求各方面意見，集思廣益，反復(fù)修改后才形成的，使文件成為集體智慧的結(jié)晶。

其次看對議案的討論和修改。在大會期間對各項(xiàng)議案進(jìn)行討論和修改，是黨的全國代表大會議事機(jī)制的核心部分，是參會代表充分行使民主權(quán)利，大會充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨智慧的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

早期黨的全國代表大會由于議案草案的產(chǎn)生并不是廣泛征求意見和集體討論的結(jié)果，因此，黨內(nèi)對各種重要問題的看法往往分歧很大，導(dǎo)致在大會上常有激烈的爭論，甚至在表決時(shí)不同意見之間僅有一票之差。如：三大的中心議題是討論加入國民黨的問題，代表們圍繞著統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略和形式問題有過兩天的激烈爭論。在黨的六大上，代表們用八天的時(shí)間對政治報(bào)告進(jìn)行了熱烈的討論，提出了各種修改意見。這種激烈爭論對大會形成比較正確的決議是有意義的，可以在一定程度上彌補(bǔ)會前準(zhǔn)備不足的缺陷。

七大是新民主主義革命時(shí)期黨召開的最成功的一次全國代表大會。七大共召開全體會議22次，代表團(tuán)及各代表團(tuán)小組召開會議多次，每個(gè)代表在會上都有充分發(fā)言權(quán)，既可以表達(dá)自己的看法，開展批評和自我批評，也可以對有爭議的問題保留個(gè)人意見。大會廣泛聽取、積極采納代表的意見，有時(shí)哪怕是一句話、幾個(gè)字的修改意見，都要印發(fā)給大家再深入討論。尤其是對毛澤東的政治報(bào)告，光討論修改就達(dá)9次之多。這次大會堪稱民主革命時(shí)期充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的典范。

建國后，黨面臨著與新民主主義革命時(shí)期截然不同的形勢和任務(wù)，這使得八大路線方針政策的制定具有不同于以往的重要意義。在八大會議上，除中央的正式報(bào)告外，在大會上發(fā)言的代表有68人，還有45位代表作了書面發(fā)言。這些發(fā)言并不都是“贊歌”，而是有建議、有意見、有批評，甚至有意見相左的辯論。大會發(fā)言數(shù)量之多、內(nèi)容之豐富，為歷次黨代會所僅見，體現(xiàn)出代表高度的政治熱情和空前的民主氛圍，為黨制定正確的路線方針政策提供了較為充分的依據(jù)。

八大以后，由于黨內(nèi)“左”的指導(dǎo)思想和個(gè)人專斷作風(fēng)日益發(fā)展，黨內(nèi)不同意見不再有生存和展現(xiàn)的空間。九大是在“文化大革命”的特殊歷史條件下召開的，從始至終為個(gè)人崇拜的狂熱氣氛所籠罩，不允許有任何稍微不同的聲音，各種議案草案從產(chǎn)生到通過都完全背離了八大確立的民主議事機(jī)制。十大的組織工作被“四人幫”把持，他們利用職權(quán)扼殺民主，使代表們不可能敞開思想發(fā)表意見。如一些代表對是否將“大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論”寫入黨章有不同意見，就遭到王洪文、張春橋等人的打壓。在黨內(nèi)民主原則遭踐踏的氣氛下，大會只能使“文化大革命”的錯(cuò)誤理論和實(shí)踐合法化，得以進(jìn)一步在全黨和全國推行。

十一大召開期間，由于當(dāng)時(shí)的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人仍然推行“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤方針，以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的主觀意志凌駕于黨的全國代表大會之上，使依靠大會代表的集體智慧糾正政治報(bào)告中一些重大錯(cuò)誤的可能性未能實(shí)現(xiàn)。

充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，按照全黨的意志、依靠全黨的智慧來決定黨的重大問題，是十一屆三中全會以后黨內(nèi)政治生活的一個(gè)重大變化。十二大以來，由于黨的全國代表大會的各項(xiàng)議案在草擬時(shí)就充分征求了黨代表以及各個(gè)方面的意見，使得議案在討論和修改時(shí)比較尖銳對立的爭論大大減少，但代表們對各項(xiàng)議案的討論依然是非常熱烈的，各項(xiàng)文件的最終定稿也在討論的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的修改和完善。

最后看議案的表決。是否按照民主程序決定重大問題，其基本標(biāo)志就在于是否按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實(shí)行公開的表決。從黨的全國代表大會的發(fā)展歷程看，二大通過的黨章即明確規(guī)定：本黨一切會議決議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)。其后通過的黨章一直堅(jiān)持這一原則，歷次黨的全國代表大會議案的表決也嚴(yán)格遵循這一根本原則；即使在黨內(nèi)民主遭到嚴(yán)重破壞的九大、十大，在形式上也沒有違背這一鐵的原則。這充分說明了黨對少數(shù)服從多數(shù)原則的深刻理解。

表決的方式包括無記名表決、記名表決、舉手表決三種。舉手表決方式是一種最直接、最簡單的表決方式，它能夠公開、充分表現(xiàn)黨代表對議案的態(tài)度和意見。從黨的歷次代表大會的情況來看，對各種議案的表決大多采用舉手表決的方式。早期的黨代會由于議案草案的不成熟，常常在表決時(shí)僅有幾票甚至一票之差。隨著黨的成熟壯大，特別是十一屆三中全會以來，議案草案在起草和討論修改這兩個(gè)環(huán)節(jié)的民主機(jī)制逐步完善，黨內(nèi)思想在會前和會上達(dá)到高度統(tǒng)一，黨的各項(xiàng)議案多以一致通過。

二、中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉機(jī)制

中央委員會是黨的中樞，在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)全黨的工作。因此，黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉是否民主、能否體現(xiàn)廣大黨代表的意愿，直接關(guān)系到黨能否有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的、有威望的領(lǐng)導(dǎo)核心，關(guān)系到黨的事業(yè)的興衰成敗。只有充分民主的選舉，才能保證大多數(shù)黨代表所擁護(hù)的人進(jìn)人中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才能為黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。從黨代會的歷程來看，中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉機(jī)制，無論是民主制度的確立還是民主程序的完備，都經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的過程。

首先是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)民主選舉機(jī)制的逐步確立。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須由民主選舉產(chǎn)生，這是馬克思主義的一項(xiàng)基本原則。黨內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的領(lǐng)導(dǎo)班子。因此，恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時(shí)就指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免，僅這一點(diǎn)就已堵塞了任何要求獨(dú)裁的密謀狂的道路”。

中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立初期就以選舉方式產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨的二大制定的第一部黨章明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會由全國代表大會選舉五人組織之，并選舉候補(bǔ)委員三個(gè)，如委員離職時(shí)，得以候補(bǔ)委員代理之?！秉h的三大通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》是我黨歷史上第一個(gè)關(guān)于黨中央組織機(jī)構(gòu)和工作制度的法規(guī)性文件，它規(guī)定：中央執(zhí)行委員會由本黨常年大會選出。以后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的名稱及人數(shù)隨著形勢的發(fā)展而改變，但直到九大前，中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由黨代會選舉產(chǎn)生這一方式從未發(fā)生變化。

九大通過的黨章一改過去中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只能由選舉產(chǎn)生的根本制度，將產(chǎn)生方式規(guī)定為“由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”，并取消了無記名投票的規(guī)定，從而為少數(shù)陰謀家玩弄權(quán)術(shù)、操縱選舉開了方便之門；九大主席團(tuán)秘書處甚至在關(guān)于中央委員和候補(bǔ)委員的選舉辦法中提出，把林彪作為毛澤東的接班人寫入黨章總綱，這些舉措都嚴(yán)重背離和破壞了黨的民主選舉的優(yōu)良傳統(tǒng)。十大、十一大仍延續(xù)了這些錯(cuò)誤方針。

黨的十二大恢復(fù)了中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)須由選舉產(chǎn)生的原則。十二大黨章對中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的產(chǎn)生重新作出了民主選舉的規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！逼浜簏h的歷次代表大會均沿襲了這一原則。

其次是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)選舉程序的逐步完善。一個(gè)完備的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉程序，應(yīng)包括候選人的提名、討論和審議、表決這樣三個(gè)步驟。

候選人提名程序是選舉程序中最復(fù)雜、最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。候選人的提出和確定能否充分體現(xiàn)選舉人的意志，對于黨內(nèi)選舉中的民主至關(guān)重要。七大之前中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的候選人名單，都由上屆中央委員會或主要領(lǐng)導(dǎo)人直接提名，在大會上討論和選舉。如：四大中央委員候選人就是由陳獨(dú)秀提出一份名單交大會表決的；六大由于受共產(chǎn)國際的直接干預(yù)，其中央委員基本上由共產(chǎn)國際指定。這種自上而下的候選人提名方式，留給選舉人的選擇空間有限，不能充分體現(xiàn)民主。中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)民主選舉機(jī)制的一個(gè)突出變化，就是在候選人提名中引入預(yù)選程序，這一變化起始于七大。七大黨章在黨內(nèi)選舉上增加了這樣一條規(guī)定：在選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)時(shí)，除大會主席團(tuán)有權(quán)提出候選人名單外，必須保證各代表團(tuán)及所有代表有權(quán)提出候選人，并保證選舉人有批評和調(diào)換每一個(gè)候選人的權(quán)利；候選人名單須經(jīng)過充分討論，選舉時(shí)須按名單進(jìn)行無記名投票或表決。黨的七大在中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)候選人的產(chǎn)生上，先由各代表團(tuán)小組提出初步名單，主席團(tuán)以此為基礎(chǔ)提出預(yù)選的候選人名單，交各代表團(tuán)討論后進(jìn)行無記名投票，作為預(yù)選；然后，主席團(tuán)再以預(yù)選結(jié)果為基礎(chǔ)提出正式候選名單；選舉時(shí)還允許投票者另行提出候選人。七大采用的這種比較民主的選舉方式，在黨的歷史上邁出了發(fā)展完善民主選舉制度的重要一步。

八大進(jìn)一步發(fā)展了七大的選舉方法，提出了“自下而上，由上而下”的選舉方針。具體為：先由各代表團(tuán)提出一個(gè)名單(中央不提名，由個(gè)人自己提，想提什么人就提什么人)，然后中央集中起來，由政治局同各代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長共同制定一個(gè)預(yù)選名單在各代表團(tuán)進(jìn)行預(yù)選，而后再由政治局集中起來制定一個(gè)向大會提出的正式候選人名單。大會秘書長鄧小平將這種提名方式概括為：先由下而上，然后由上而下，再由下而上，經(jīng)過幾上幾下的反復(fù)醞釀和預(yù)選，最后才提出正式候選人名單進(jìn)行選舉。這樣的選舉程序體現(xiàn)了實(shí)實(shí)在在的民主，能夠有效保證選舉人自由地表達(dá)意志，無論是在制度設(shè)計(jì)還是在民主實(shí)踐上，都將黨內(nèi)選舉提升到了一個(gè)新的水平。

八大以后，黨內(nèi)民主的發(fā)展遭遇了嚴(yán)重挫折。中共九大和十大兩部黨章，都取消了關(guān)于黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，刪掉了有關(guān)黨內(nèi)選舉的內(nèi)容。九大主席團(tuán)秘書處在發(fā)出的關(guān)于中央委員和候補(bǔ)中央委員的選舉辦法中，毛澤東和林彪為“當(dāng)然候選人”；參加中央文革碰頭會的12人和參加軍委辦事組的另外3人為“一致通過的候選人”；原八屆中央委員和候補(bǔ)中央委員提名為九屆候選人的名額則被限定為53人，剝奪了絕大多數(shù)八屆中央委員和候補(bǔ)中央委員合法的被選舉權(quán)。在實(shí)際選舉過程中，林彪、江青等人為了爭權(quán)奪利，運(yùn)用各種手段破壞黨的民主選舉機(jī)制，把自己的親信骨干塞進(jìn)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而將那些久經(jīng)考驗(yàn)的老干部、老黨員排斥在外，使中央委員會來了一次極不正常的“大換血”。在黨的十大上，“四人幫”繼續(xù)壓制黨內(nèi)民主，阻撓黨代表正確地行使民主選舉的權(quán)利。例如，云南組在討論候補(bǔ)中央委員候選人名單時(shí)，有的代表不同意朱克家做候選人，張春橋便直接施加影響，大肆吹噓朱克家是上海到云南插隊(duì)落戶、支援邊疆建設(shè)的知識青年“優(yōu)秀代表”，強(qiáng)行將這個(gè)造反派頭頭塞進(jìn)了十屆候補(bǔ)中央委員。

粉碎“四人幫”以后，黨的十二大重新確立了候選人的預(yù)選機(jī)制。十二大“三委”候選人的名單，是根據(jù)干部隊(duì)伍要逐步實(shí)現(xiàn)革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化和新老交替的要求，充分走群眾路線，廣泛征求各方面意見后提出的。名單經(jīng)十二大主席團(tuán)醞釀后，提交全體代表分組討論并進(jìn)行預(yù)選，然后又根據(jù)預(yù)選的結(jié)果調(diào)整候選人名單，產(chǎn)生候選人正式名單并提交大會進(jìn)行無記名投票選舉，這就在民主集中制的基礎(chǔ)上統(tǒng)一了全黨的意志。十三大的突出變化，是在選舉中引入競爭機(jī)制，中央委員、候補(bǔ)中央委員和中央紀(jì)律檢查委員會委員的候選人均通過差額選舉產(chǎn)生。其中，中央委員、中紀(jì)委委員候選人的差額不少于預(yù)提候選人數(shù)的5％，候補(bǔ)中央委員候選人的差額不少于預(yù)提候選人數(shù)的12％。十四大、十五大、十六大、十七大的選舉工作，均沿用十三大的基本程序和原則，在一些具體程序和環(huán)節(jié)上更進(jìn)一步體現(xiàn)了民主性。如十七大中央委員、候補(bǔ)中央委員和中紀(jì)委委員預(yù)選的差額比例達(dá)到8％，表明黨內(nèi)民主得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、黨的全國代表大會議事機(jī)制的主要經(jīng)驗(yàn)

從黨的歷史來看，歷次全國代表大會在提高議事質(zhì)量、完善議事機(jī)制方面，總體上呈逐步上升之勢，但同時(shí)也經(jīng)歷了一些曲折。從中可以看出，當(dāng)黨代會的議事機(jī)制能體現(xiàn)民主且比較規(guī)范時(shí)，黨的事業(yè)就發(fā)展，反之，黨的事業(yè)就容易遭受挫折。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為我們今后進(jìn)一步完善黨的全國代表大會議事機(jī)制提供了有益的借鑒。

第一，定期召開黨的全國代表大會，是健全黨內(nèi)民主生活和黨代會議事機(jī)制的基本前提。鄧小平在黨的八大上就指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用。黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多，當(dāng)然是遲了?！彪m然其間曾召集了大量的干部會議，有的會議實(shí)際上起了全國代表大會的作用，但“無論如何，召集這些會議在法律上究竟不能代替召集代表大會，不能彌補(bǔ)不經(jīng)常召集代表大會的缺憾”。

建黨初期，我們黨實(shí)行的是黨的代表大會年會制。二大通過的第一個(gè)黨章規(guī)定：“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召開一次。”還規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會認(rèn)為必要時(shí)，得召集全國代表臨時(shí)會議?！比?、四大、五大通過的黨章修正案以及六大黨章，都延續(xù)了每年召開一次黨的全國代表大會的規(guī)定。從實(shí)際情況來看，從一大到六大，除了個(gè)別的延期外(四大延期半年，五大延期一年多)，大致上做到了每年召開一次黨的全國代表大會。

六大到七大，由于戰(zhàn)爭環(huán)境和黨內(nèi)路線斗爭、思想斗爭等因素的影響，沒能按時(shí)召開黨代會，間隔長達(dá)17年。七大之后，歷經(jīng)解放戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略決戰(zhàn)、開國之初的百廢待興以及黨內(nèi)與高饒集團(tuán)的斗爭，導(dǎo)致八大與七大又相隔11年。1957年后，黨的指導(dǎo)思想逐漸發(fā)生嚴(yán)重分歧，黨內(nèi)政治生活不正常，使八大至九大又間隔13年。進(jìn)入改革開放新時(shí)期以后，黨的全國代表大會才又走上定期召開的制度化軌道，從十二大到十七大，都是按黨章規(guī)定如期召開的。

縱觀黨的全國代表大會召開的歷史，值得我們深思的是，為什么在建黨初期，在秘密狀態(tài)下和戰(zhàn)爭環(huán)境中，仍然能夠堅(jiān)持按期召開黨的全國代表大會，而在黨逐步壯大和走向成熟的時(shí)候，尤其是在執(zhí)政以后的和平環(huán)境中，有時(shí)反倒不能按期召開了呢?客觀原因當(dāng)然有很多，但最根本的恐怕還是由于黨內(nèi)民主制度不健全、民主生活不規(guī)范，使黨的全國代表大會的召開得不到健全制度的有效保證；當(dāng)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人民主意識不強(qiáng)時(shí)，就極容易出現(xiàn)個(gè)人權(quán)威超越組織權(quán)威、個(gè)人意志左右黨代表大會意志的情況。這就提示我們，必須高度重視并定期召開黨的全國代表大會，以充分體現(xiàn)其作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威和作用。這樣才能集中全黨智慧、體現(xiàn)全黨意志，對黨的重大方針政策和組織問題及時(shí)做出決定；才能充分發(fā)揮黨代表的作用，調(diào)動(dòng)黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，帶動(dòng)廣大黨員更加關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)，把黨員的選舉權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)落到實(shí)處；才能促使黨內(nèi)政治生活民主化、正常化，監(jiān)督黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。隨意拖延黨的全國代表大會的召開，不但會削弱其權(quán)威，破壞黨的民主集中制，而且會損害黨的事業(yè)，這在黨的歷史上是有深刻教訓(xùn)的。

當(dāng)然，黨章也明確規(guī)定，黨的全國代表大會在特殊情況下可以提前或延期舉行。問題在于，什么是特殊情況?我們認(rèn)為，在黨執(zhí)政以后，除非國內(nèi)發(fā)生大的動(dòng)亂或者爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，黨的全國代表大會都應(yīng)該按期召開。

第二，保證代表暢所欲言，是提高黨代會民主程度和議事質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。召開黨的全國代表大會的主要目的之一，就是審議并決定黨的大政方針。會議開得是否成功，主要取決于能否充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)全體代表參政議事的積極性、主動(dòng)性，保證代表可以暢所欲言，對大會的各項(xiàng)議案進(jìn)行充分自由的討論和審議，在表決各項(xiàng)議案時(shí)能充分行使代表的權(quán)利。

黨的歷次全國代表大會的實(shí)踐表明，凡是能夠形成民主的氣氛，保證代表們暢所欲言、充分行使代表權(quán)利的大會，一般都能夠制定出正確的路線方針，做出正確的決策；而缺乏民主氛圍、壓制代表民主權(quán)利、破壞黨內(nèi)民主制度的大會，則必定會做出錯(cuò)誤的決策。從一大到六大，黨雖然處在幼年時(shí)期，但在每次大會上，代表們對重大議題都可以各抒己見，不同意見可以充分表達(dá)，從而使多數(shù)大會都通過了基本正確的決議案。黨的七大、八大，能夠兩次在不同的重大歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭制定出正確的路線方針政策，與這兩次大會在發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主方面的重大進(jìn)步是分不開的。黨的十二大到十七大的情況亦如此。一般情況下，黨的全國代表大會上出現(xiàn)熱烈的討論甚至激烈的爭論，對于統(tǒng)一全黨思想、制定正確的大政方針是有利的，而各種議案毫無爭議地“一致通過”，未必就是好事。例如九大上林彪所作的政治報(bào)告和通過的黨章，至今未聽說當(dāng)時(shí)有過不同意見的爭論，但這種表面上的一致只不過是“萬馬齊喑究可哀”而已，并不能真正消除實(shí)質(zhì)上存在的思想分歧。

由此可見，充分發(fā)揚(yáng)民主，保證黨代表暢所欲言地討論問題，充分行使民主權(quán)利，是提高黨代會議事質(zhì)量，開好大會的關(guān)鍵。在好人主義盛行、批評和自我批評相對不足的今天，要發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨代表大會制度，必須在充分保障黨代表和黨員的民主權(quán)利，營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，鼓勵(lì)和保護(hù)大家講真話、講實(shí)話、講心里話上下功夫。

第三，以完善的民主選舉制度產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨內(nèi)民主的重要標(biāo)志。選舉黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是黨的全國代表大會的一項(xiàng)重要職能。能否充分發(fā)揚(yáng)民主，完善民主選舉的制度和程序。使選舉能充分體現(xiàn)黨代表的意志，選出為全黨所擁護(hù)的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是開好黨的全國代表大會的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是黨內(nèi)民主程度的重要標(biāo)志。

七大、八大在黨的歷史上之所以起到了非同尋常的作用，一個(gè)很重要的原因，就是大會的議案審議和選舉過程都非常民主，產(chǎn)生了為全黨和全國人民所擁戴的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。而九大、十大的錯(cuò)誤及其對社會主義建設(shè)事業(yè)的負(fù)面影響，則是與黨內(nèi)民主制度遭到嚴(yán)重破壞，大會選舉極不正常，從而給黨內(nèi)陰謀家以可乘之機(jī)有極大關(guān)系的。改革開放以來我國之所以能夠取得中國特色社會主義建設(shè)的巨大成就，關(guān)鍵在于黨制定并始終堅(jiān)持了正確的路線方針政策，而這些正確的路線方針政策之所以能夠得到堅(jiān)定不移的貫徹執(zhí)行，很重要的原因就在于黨的全國代表大會通過民主的方式選舉產(chǎn)生了堅(jiān)強(qiáng)有力的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨的代表大會制度，決不能忽視黨的代表大會的民主選舉制度。在我國這樣一個(gè)缺乏民主法制傳統(tǒng)的國度，黨的全國代表大會的民主選舉，在一定程度上承載著以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，進(jìn)而推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)的重大使命。所以，必須把健全和規(guī)范黨的全國代表大會的民主選舉制度，進(jìn)而把健全和規(guī)范黨的全國代表大會的議事機(jī)制，作為發(fā)展黨內(nèi)民主的核心內(nèi)容，大膽創(chuàng)新、積極推進(jìn)。

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