中國(guó)政府在天然氣政策方面似乎重新煥發(fā)了活力，但它看上去仍缺乏連貫性。

最近，中國(guó)宣布提高從澳大利亞進(jìn)口液化天然氣(LNG)的數(shù)量，并且將從土庫曼斯坦建造一條天然氣管道。這些跡象表明，在兩年的搖擺不定后，中國(guó)大量進(jìn)口天然氣的能源策略可能已重回正軌。

截至20世紀(jì)90年代中期，跟其他類型的能源(比如煤炭、石油和水電)在中國(guó)的使用狀況相比，天然氣的份額顯得微不足道。最主要的表現(xiàn)就是天然氣價(jià)格極低，生產(chǎn)者根本沒有動(dòng)力去勘探和開發(fā)新的天然氣田，而且該行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也極為匱乏。到大儲(chǔ)量氣田在陜西境內(nèi)被發(fā)現(xiàn)后，政府才意識(shí)到，天然氣可以在國(guó)家能源供應(yīng)中扮演更重要的角色。這不僅是因?yàn)樘烊粴庾寚?guó)內(nèi)的能源供給更加多元化，還因?yàn)樘烊粴獗戎袊?guó)傳統(tǒng)的能源(煤炭)更清潔、能效更高。

到20世紀(jì)90年代末，政府逐漸允許對(duì)天然氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者的價(jià)格大幅上調(diào)。同時(shí)國(guó)內(nèi)的第一條管道(陜京線)也投入使用。崖城海上氣田也開始向海南和廣東兩省輸氣。在21世紀(jì)的頭幾年里，在能源安全和環(huán)境保護(hù)的雙重驅(qū)動(dòng)之下，中國(guó)政府出臺(tái)一系列政策，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)天然氣的供應(yīng)，并在把天然氣引入市場(chǎng)。比如：對(duì)新疆和青海境內(nèi)天然氣的開發(fā)、在陜西和內(nèi)蒙古的若干新發(fā)現(xiàn)、數(shù)條天然氣管道的修建(最知名的當(dāng)屬“西氣東輸”)、對(duì)中國(guó)東海區(qū)域內(nèi)天然氣田的勘探和開采、對(duì)南中國(guó)海和四川的進(jìn)一步勘探。綜合看來，中國(guó)國(guó)內(nèi)的天熱氣產(chǎn)量從1997年的190億立方米增長(zhǎng)到2006年的550億立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出20世紀(jì)90年代末的預(yù)期。然而同期天然氣在中國(guó)商用能源總消費(fèi)中的比例僅從2％提升到剛剛超過3％，低于專家預(yù)期，其主要原因是中國(guó)能源總需求基數(shù)的迅猛增加。

中國(guó)天然氣策略的第二個(gè)重點(diǎn)是對(duì)天然氣進(jìn)口的依賴(這主要是受迅速增長(zhǎng)的需求和有限國(guó)內(nèi)儲(chǔ)量的雙重影響)。天然氣進(jìn)口主要有兩種方式：管道運(yùn)輸或者以液化天然氣(LNG)方式船舶運(yùn)輸。對(duì)于長(zhǎng)距離運(yùn)輸而言，液化天然氣運(yùn)輸方式更具經(jīng)濟(jì)可行性。此外，隨著區(qū)域市場(chǎng)的發(fā)展，LNG的供應(yīng)更具靈活性，因?yàn)橐粋€(gè)買家可選擇多個(gè)供應(yīng)商，反之亦然。在經(jīng)過十多年的紙上談兵，中國(guó)首批進(jìn)口LNG終于在2006年運(yùn)抵廣東，這一批天然氣的數(shù)量不到中國(guó)當(dāng)年天然氣消費(fèi)總量的2％。此外，除去中國(guó)意向和備忘錄，中國(guó)目前還沒有一條進(jìn)口天然氣管道在建或者竣工。

價(jià)格也是LNG進(jìn)口要考慮的因素之一。中國(guó)廣東LNG工廠在2002年談判取得很低的價(jià)格從澳大利亞進(jìn)口的天然氣，但這優(yōu)惠的條款很大程度上是時(shí)機(jī)和運(yùn)氣使然，主要受惠于當(dāng)時(shí)LNG低迷的市場(chǎng)需求。受到低價(jià)的鼓勵(lì)，中國(guó)幾家石油公司在中國(guó)的東海岸興建了多家LNG終端處理廠，以中海油領(lǐng)先，中石油和中石化緊隨其上。但是，受市場(chǎng)影響，廣東曾談判到的低價(jià)不可能再被重復(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，太平洋和大西洋地區(qū)對(duì)天然氣的需求都在增加。LNG的價(jià)格不但一路回升到此前的價(jià)格高度，而且還達(dá)到了20世紀(jì)00年代末期LNG價(jià)格的兩倍。為了應(yīng)對(duì)這種狀況，中國(guó)政府放緩了LNG項(xiàng)目的審批，并且在與外國(guó)供應(yīng)商的談判中不愿再接受現(xiàn)有的高價(jià)。為了跟市場(chǎng)高價(jià)同步，中國(guó)與印尼達(dá)成的天然氣供應(yīng)協(xié)議不得不進(jìn)行重新談判，按計(jì)劃，這些天然氣將提供給位于福建的中國(guó)第二大LNG終端處理廠。

2007年9月初，中石油和中海油分別達(dá)成了未來十年從澳大利亞進(jìn)口大量LNG的暫時(shí)性協(xié)議。該協(xié)議(如果最終得以簽署的話)涉及的天然氣價(jià)值將這幾百億美元。這些天然氣將主要供應(yīng)給建于廣西、江蘇、河北和浙江的LNG終端。目前，廣東的LNG終端已在運(yùn)作中，福建的工廠也已接近完工，現(xiàn)在中國(guó)又計(jì)劃新增5家LNG終端。這樣一來，預(yù)計(jì)到2010年，中國(guó)總共將有五家工廠能投入使用。到2020年，進(jìn)口能力翻一倍，達(dá)到6000萬噸／年。盡管在這些新協(xié)議中達(dá)成的具體的天然氣價(jià)格仍屬機(jī)密，但可以推測(cè)合同價(jià)格將非常接近世界其他市場(chǎng)的價(jià)格。

天然氣管道被認(rèn)為比LNG更安全，因?yàn)椴粫?huì)面臨在公海被攔截的風(fēng)險(xiǎn)。但是，長(zhǎng)距離運(yùn)輸管線也面臨一系列復(fù)雜的地緣政治問題，以及運(yùn)輸和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。中亞國(guó)家和俄羅斯都包含大量已被證實(shí)的和潛在的天然氣田，這些天然氣如能通過管道進(jìn)行運(yùn)輸，都有潛力成為中國(guó)天然氣的主要供應(yīng)者。土庫曼斯坦有大量未被開采的天然氣田，早在1998年，中國(guó)就著手與它談判，希望建立一條管道以進(jìn)口該國(guó)的天然氣。同時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)，東伯利亞Kovytke的新氣田也能提供天然氣。俄羅斯其他的天然氣來源還包括較成熟的西伯利亞天然氣田和新近在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)現(xiàn)的薩哈林天然氣田。

和土庫曼斯坦的合作項(xiàng)目近期進(jìn)展不大．主要受高額的成本影響，包括要建造一條6000公里長(zhǎng)的管道。中國(guó)與俄羅斯的談判也暫停了，因?yàn)槎韲?guó)國(guó)內(nèi)對(duì)究竟把哪個(gè)氣田的天然氣供給中國(guó)發(fā)生了舉棋不定，而俄羅斯國(guó)家天然氣公司 (Gazprom)堅(jiān)持它必須參與一切出口項(xiàng)目的態(tài)度也在影響到合同的談判。在中國(guó)方面，對(duì)土庫曼斯坦和俄羅斯天然氣的主要顧慮是價(jià)格：中國(guó)購(gòu)進(jìn)天然氣的價(jià)格，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者是否能夠承擔(dān)此價(jià)格以及氣源的穩(wěn)定性。

在過去的幾年，中國(guó)也曾公開和哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦兩國(guó)討論天然氣進(jìn)口的可能。但是這些國(guó)家的天然氣田何時(shí)開發(fā)、何時(shí)出口，仍有相當(dāng)大的不確定性。

還是在九月，中國(guó)政府宣布，已經(jīng)就天然氣出口價(jià)格和中石油今后在該國(guó)勘探和開采天然氣的權(quán)益與土庫曼斯坦達(dá)成協(xié)議。

近期這些事態(tài)的進(jìn)展似乎顯示出，中國(guó)政府正在重新宣示它在國(guó)家能源供給比例中繼續(xù)增加天然氣份額的決心，盡管這意味著要接受高昂且仍在不斷上漲的國(guó)際價(jià)格。能源供給安全和環(huán)保的重要地位讓中國(guó)政府幾乎沒有選擇的余地。與此同時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)現(xiàn)了新的天然氣田，新的管道正在修建，包括第二條西氣東輸管道。

盡管中國(guó)政府在天然氣政策方面重新煥發(fā)了活力，但國(guó)內(nèi)天然氣消費(fèi)和使用方面的政策仍缺乏連貫性。天然氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者的價(jià)格仍控制在國(guó)家發(fā)改委手中，能幫助人們預(yù)測(cè)價(jià)格走勢(shì)的、透明的定價(jià)體系仍未出現(xiàn)。因此，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的投資者在短期和長(zhǎng)期財(cái)政收益上仍面臨相當(dāng)大的不確定性。所以，國(guó)內(nèi)的天然氣產(chǎn)業(yè)仍被那些抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的國(guó)家公司們所把持。從政府戰(zhàn)略的角度來考慮，更緊迫的壓力來自，價(jià)格低廉、污染大的煤炭和價(jià)格高昂、潔清的天然氣之間的合理比價(jià)問題，以及，天然氣價(jià)格和天然氣發(fā)電價(jià)格合理比價(jià)問題。關(guān)于這些合理比價(jià)政策的缺失將大大限制了中國(guó)發(fā)展為一個(gè)天然氣消費(fèi)大國(guó)的潛力。

(作者為英國(guó)鄧迪大學(xué)能源法律政策中心主任)