摘要：政銀關(guān)系是在既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度中產(chǎn)生的一種政府和銀行這種特殊企業(yè)的政治、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。從我國(guó)的實(shí)際情況來看，在短期內(nèi)不可能滿足完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府與銀行的契約關(guān)系的條件。因此，政銀分離是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。政府和銀行要把握股份制改革以后銀證關(guān)系的變化趨勢(shì)，樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確處理銀行管制和政府干預(yù)的關(guān)系，特別是政府要在銀行與企業(yè)之間架起雙方信任的橋梁。

關(guān)鍵詞：政銀關(guān)系；金融體制改革

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428(2007)10-0076-03

一、銀政關(guān)系及在我國(guó)的表現(xiàn)

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府與銀行的關(guān)系主要表現(xiàn)為契約或信用關(guān)系。這種契約關(guān)系源自所有權(quán)。由于政府100%控股的情況非常少見，且銀行多為股份制商業(yè)銀行，政府通過行使股權(quán)對(duì)銀行施加的影響力有限。因此，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府與銀行的關(guān)系更多地表現(xiàn)為契約或信用關(guān)系。

在我國(guó)，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)等諸多方面的制約，國(guó)有商業(yè)銀行以政府為核心的股東結(jié)構(gòu)和歷史上因“黨管干部”原則形成的人事關(guān)系，使得政府干預(yù)不可避免，并導(dǎo)致我國(guó)政府與銀行之間的關(guān)系的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。其結(jié)果是國(guó)有銀行的功能定位偏差導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)化、管理行政化。這是一種“扭曲”的政銀關(guān)系。政府和銀行并非同一利益主體，價(jià)值取向也不盡相同。由來已久的行政干預(yù)，不可能一下子消失。只是隨著改革開放進(jìn)程的不同，這種干預(yù)表現(xiàn)的方式、程度和范圍不同。因此處理好政府和銀行的關(guān)系，建立良好的政銀關(guān)系，關(guān)系到金融改革的全局，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全，成為我國(guó)金融改革過程中必須重視的問題。

二、建立政府與銀行的契約關(guān)系滿足的兩個(gè)基本條件

研究表明，要建立完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府與銀行的契約關(guān)系，必須滿足兩個(gè)基本條件，一是政府從國(guó)有商業(yè)銀行退出，二是在國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)之間建立起真正的債權(quán)關(guān)系。目前，從我國(guó)的實(shí)際情況來看，在短期內(nèi)是不可能滿足這兩個(gè)條件的。因此，政銀分離不會(huì)短期完成，而將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

(一)政府從國(guó)有商業(yè)銀行退出

1、國(guó)家效用函數(shù)的最大化因素。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，國(guó)家的效用主要包括兩部分：一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則，從而使統(tǒng)治者的租金最大化；二是在第一個(gè)效用的框架中降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大，從而使國(guó)家稅收增加。統(tǒng)治者的租金不僅僅包括經(jīng)濟(jì)租金，也包括政治租金，其中國(guó)家政權(quán)的生存應(yīng)該占有重要的位置，因此，在國(guó)家的效用函數(shù)中政權(quán)的存續(xù)應(yīng)該占有極大的權(quán)重，在滿足政權(quán)存續(xù)這一偏好的前提下，國(guó)家才可能考慮稅收增加、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等其他效用。

“政銀分離”顯然并不符合國(guó)家的效用函數(shù)。因?yàn)椋驼庙樞蚨?，利?rùn)目標(biāo)并非第一次序因子，由宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定特別是即期穩(wěn)定體現(xiàn)出來的政績(jī)追求才是轉(zhuǎn)軌國(guó)家政府(官員)居于頭號(hào)的選擇。從另一角度看，政府放棄對(duì)國(guó)有銀行控制的成本極高，其核心因素就在于國(guó)家聲譽(yù)的隱性擔(dān)保。如果短期內(nèi)國(guó)家退出，那么這種隱性擔(dān)保便不復(fù)存在。它的直接后果是影響到儲(chǔ)戶對(duì)國(guó)有銀行(實(shí)際上是國(guó)家聲譽(yù))的穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而會(huì)影響到國(guó)有銀行的穩(wěn)定性并可能誘發(fā)嚴(yán)重的銀行危機(jī)。

從2003年開始，我國(guó)商業(yè)銀行改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到制度(包括體制和機(jī)制)的變革，堅(jiān)持具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代股份制銀行的改革方向，我國(guó)的政銀關(guān)系隨之發(fā)生了深刻變化。但政銀關(guān)系中行政管理色彩依然十分濃厚(圖1)：在這種模式下，政府各職能部門依然直接干預(yù)銀行的日常業(yè)務(wù)，國(guó)有商業(yè)銀行難以發(fā)揮其獨(dú)立的法人主體作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)支持、充當(dāng)國(guó)家宏觀調(diào)控直接手段的特殊功能的發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于銀行自身的基本職能。

我國(guó)《商業(yè)銀行法》第34條、第8條就明確規(guī)定，“商業(yè)銀行根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)”(第34條)、“商業(yè)銀行……不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”(第8條)，這些規(guī)定為政府對(duì)銀行的行政干預(yù)提供了操作空間和彈性邊界，“它表明體制不可能僅通過立法而加以改變?！?/p>

2、地方政府對(duì)國(guó)有銀行金融資源的爭(zhēng)奪。

改革開放以來，GDP增長(zhǎng)率被作為評(píng)估地方官員政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。地方官員的升遷主要表現(xiàn)為地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，漸次表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)—投資競(jìng)爭(zhēng)—金融資源競(jìng)爭(zhēng)。

在銀行體制改革的同時(shí)，更確切地講，在銀行體制改革之前，我國(guó)財(cái)政體制也在改革，分權(quán)化改革導(dǎo)致財(cái)政在國(guó)民收入中地位不斷下降，財(cái)政和金融的關(guān)系由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”搭配演化為“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”格局。在政府職能尚未實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型之前，地方財(cái)政往往無力繼續(xù)承擔(dān)國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束支持體的角色，也不足以提供彌補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系嚴(yán)重不足所需的建設(shè)資金。

對(duì)于地方政府來說，中央一方面將事權(quán)下放，它不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更要負(fù)責(zé)維護(hù)穩(wěn)定。另一方面，對(duì)金融資源實(shí)現(xiàn)垂直管理、全國(guó)分配難以有效考慮地方需要。地方政府想有所作為，要么“亂收費(fèi)”以拓展財(cái)源，要么對(duì)區(qū)域內(nèi)的全國(guó)性銀行的分支機(jī)構(gòu)施加壓力迫使其為地方多貸款。尤其不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府往往通過行政或超經(jīng)濟(jì)的手段對(duì)區(qū)域內(nèi)的國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)的金融資源進(jìn)行爭(zhēng)奪。

在轉(zhuǎn)軌過程中，中央政府以國(guó)家信用為國(guó)有商業(yè)銀行提供了隱含的擔(dān)保，降低了地方政府為爭(zhēng)奪金融資源所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這種做法導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行與地方國(guó)有企業(yè)間的債務(wù)關(guān)系是一種關(guān)系型融資。國(guó)家銀行以國(guó)家信用為擔(dān)保，中央政府對(duì)國(guó)有銀行軟預(yù)算約束，國(guó)有銀行可以很方便地將金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府。國(guó)有銀行與地方國(guó)有企業(yè)之間的第二重債務(wù)融資，同樣是軟約束的。國(guó)有銀行承擔(dān)了由地方國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)嫁的大量社會(huì)成本，很難行使退出權(quán)，存在嚴(yán)重的外部性。這種關(guān)系導(dǎo)致了地方國(guó)有企業(yè)的融資成本和風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)嫁給中央政府，從而使國(guó)有商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財(cái)政”、“準(zhǔn)公共品”。目前，大量的銀行信貸資金投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中于政府規(guī)劃的大型項(xiàng)目中。在一些建設(shè)周期長(zhǎng)的重大項(xiàng)目考核中，只要借款人能按時(shí)付息，該筆貸款就能在10年或更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)為正常貸款。這樣，地方政府對(duì)國(guó)有銀行金融資源的爭(zhēng)奪，不僅成為一種無奈的選擇，也成為一種高收益、低成本的理性選擇。它實(shí)質(zhì)上是地方與中央之利益調(diào)整在地方政府與國(guó)有銀行關(guān)系中的反映。中國(guó)國(guó)有銀行與政府的關(guān)系由改革前中央政府高度集中的計(jì)劃金融體制轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖笾醒胝畬?duì)國(guó)有銀行控制與干預(yù)的削弱而地方政府對(duì)國(guó)有銀行干預(yù)的加強(qiáng)。

3、國(guó)有銀行自身不希望政府徹底退出。

對(duì)銀行而言，主要在于地方政府擁有資源的壟斷權(quán)。由于大量項(xiàng)目和資源掌握在政府手中，和政府共謀能使銀行分享穩(wěn)定收益、節(jié)約信貸管理成本。在追求利潤(rùn)的壓力下，銀行要將貸款盡可能多地發(fā)放出去，而與政府合作的項(xiàng)目一般貸款數(shù)額巨大，這樣能通過擴(kuò)大貸款總量，降低不良貸款比率。尤其是，公有金融產(chǎn)權(quán)的特性賦予了國(guó)有銀行獲取壟斷金融利潤(rùn)的天然優(yōu)勢(shì)，并可以在此過程中將大量金融風(fēng)險(xiǎn)作“外部化”處理，即它可以充分享受成功的好處，卻不必為失敗承擔(dān)責(zé)任。因此，即便國(guó)家有放棄控制國(guó)有銀行的意愿，國(guó)有銀行自身卻總是或明或暗地努力與政府保持密切的聯(lián)系。

(二)國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)之間的債務(wù)關(guān)系

改變政銀關(guān)系另一個(gè)關(guān)鍵是在國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)之間建立起真正的債務(wù)關(guān)系，即國(guó)有銀行放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)的“政策性”信貸支持，這絕非易事。

首先，國(guó)有企業(yè)會(huì)對(duì)此表示強(qiáng)烈反對(duì)。自1978年以來，國(guó)有銀行就逐漸成為國(guó)有企業(yè)最可靠的資金供應(yīng)者，許多國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)短期資金都要依靠國(guó)有銀行，國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)的貸款中有80%是由國(guó)有商業(yè)銀行提供的。對(duì)國(guó)有企業(yè)來說，失去了國(guó)有銀行的“政策性”信貸支持就意味著失去了一大筆“財(cái)源”，這是不能容忍的。在債務(wù)軟約束的條件下，國(guó)有企業(yè)通過銀行負(fù)債可以將自身的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有銀行。從這個(gè)意義上講，實(shí)際上國(guó)有企業(yè)也在享受著經(jīng)營(yíng)成功的好處，卻在某種程度上并不承擔(dān)失敗所帶來的成本。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)根本沒有動(dòng)力主動(dòng)與國(guó)有銀行建立真正的債務(wù)關(guān)系。

國(guó)有銀行自身也不愿意主動(dòng)放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)的“政策性”支持。國(guó)有銀行之所以能夠獲得壟斷金融利潤(rùn)，除了公有金融產(chǎn)權(quán)賦予它的天然優(yōu)勢(shì)外，更重要的是它可以利用充當(dāng)國(guó)有企業(yè)資金提供者這一特殊身份來獲取壟斷利潤(rùn)。換言之，國(guó)有銀行實(shí)際上是把國(guó)有企業(yè)挾為“人質(zhì)”，以此增加與政府討價(jià)還價(jià)的能力。一旦在國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)之間建立起真正的債務(wù)關(guān)系，那么國(guó)有銀行就會(huì)失去那種十分可貴的制度稟賦并喪失壟斷地位，而不得不與其他金融機(jī)構(gòu)一道平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

因此，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的政府與銀行不可能形成獨(dú)立的契約關(guān)系。

三、股份制改革以后銀政關(guān)系的變化趨勢(shì)

資料來源：根據(jù)王君《中國(guó)金融體制改革與現(xiàn)代金融體系建立》講稿整理，2006年

在把握商業(yè)銀行改革的過程中，我國(guó)政府將堅(jiān)持國(guó)家絕對(duì)控股和加強(qiáng)對(duì)改革全過程管理這兩條原則?？梢耘袛?，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家仍將是國(guó)有商業(yè)銀行的主要所有者。雙方要達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的契約關(guān)系尚待時(shí)日。如何尋求平衡點(diǎn)以及隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌適時(shí)變動(dòng)這一平衡點(diǎn)，對(duì)于政府來說相當(dāng)棘手。與國(guó)有銀行的困境相對(duì)應(yīng)，其背后的作為制度供給主體的政府面臨著兩難處境：繼續(xù)實(shí)施金融控制則金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步積累，而放棄又會(huì)使得漸進(jìn)改革無以為繼。

由此當(dāng)前銀行業(yè)面臨的一個(gè)重大問題就是如何把解決本地實(shí)際問題與攻克面上共性難題結(jié)合起來，通過建立政府、銀行之間有組織、多形式、制度化的合作機(jī)制，有效改善雙方間信息不對(duì)稱的狀況，促進(jìn)信貸政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成一種相互理解、相互支持、良性互動(dòng)、共同發(fā)展的新型政銀關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康地發(fā)展。

(一)樹立科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)政銀合作

在目前銀行中介為主導(dǎo)的金融體制下，銀行的發(fā)展觀和經(jīng)營(yíng)方略不僅影響著自身穩(wěn)健和效率，也在客觀上制約著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和效率。外部環(huán)境、內(nèi)部機(jī)制和銀行風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)的三重制約決定了商業(yè)銀行必須建立科學(xué)的發(fā)展觀。

銀行是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，是信息嚴(yán)重不對(duì)稱的行業(yè)。從監(jiān)管者角度看，不知道銀行風(fēng)險(xiǎn)控制能力有多高，不知道銀行在多大程度上愿意遵循監(jiān)管規(guī)則；從債權(quán)人角度看，不知道銀行流動(dòng)性清償能力與資本清償能力有多強(qiáng)。因此，處置和化解風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由商業(yè)銀行的上級(jí)行或其投資人、董事會(huì)負(fù)責(zé)，讓風(fēng)險(xiǎn)處置成本回歸到商業(yè)銀行承擔(dān)。

為趨利避害，銀政合作應(yīng)建立在受到法律保障和具有強(qiáng)大市場(chǎng)前景的基礎(chǔ)上，盡量避免銀政雙方作為借、貸主體出現(xiàn)；超越某個(gè)具體項(xiàng)目合作，立足整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，進(jìn)行全方位的經(jīng)濟(jì)合作；由壟斷合作向非壟斷合作轉(zhuǎn)移。銀行不要期望可長(zhǎng)久分享壟斷領(lǐng)域的利潤(rùn)。那種“銀政一體、銀地共榮”的觀念，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政銀關(guān)系在新時(shí)代的一種回潮，應(yīng)該放棄。

(二)正確處理銀行管制和政府干預(yù)的關(guān)系

20世紀(jì)80—90年代的金融自由化給發(fā)展中國(guó)家最深刻的教訓(xùn)在于忽視了對(duì)金融部門的審慎監(jiān)管，沒有及時(shí)建立有效監(jiān)管的法律框架及自由化的金融體系所要求的其他法律環(huán)境，因而引發(fā)頻繁而嚴(yán)重的金融體系危機(jī)。金融自由化本不是單純的放棄政府管制，而只是改變政府管制的作用方式與政策工具；它所拋棄的僅僅是妨礙金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的金融抑制政策，而絕不是放棄所有正當(dāng)而必需的金融體系游戲規(guī)則。政府要立足于為銀行業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，減少直接的行政干預(yù)。政府可以決定建立一個(gè)銀行，但新銀行一旦建立，對(duì)銀行的日常經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該減少行政干預(yù)，直至達(dá)到契約責(zé)任制的程度。

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（責(zé)任編輯：姜天鷹）