摘要：做實個人賬戶不僅是2000年以來遼寧試點的主要任務，也是2005年《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的中心任務。個人賬戶做實將凸顯養(yǎng)老基金投資的重要性，養(yǎng)老保險個人賬戶基金資本化管理運營勢在必行。本文從分析養(yǎng)老基金投資的必要性出發(fā)，構建了個人賬戶養(yǎng)老基金治理結構和擔保機制，并提出了建立完善的養(yǎng)老基金監(jiān)管框架。

關鍵詞：基本養(yǎng)老保險；個人賬戶：養(yǎng)老基金

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）10-0049-04

一、“做實”使養(yǎng)老保險個人賬戶名至實歸

1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》雖然將養(yǎng)老保險個人賬戶作為一個計發(fā)方法，但個人賬戶實際上是一個“名義賬戶”；由于財務上實行養(yǎng)老基金混賬管理的辦法，允許“統(tǒng)、賬”基金相互調(diào)劑使用，以基礎養(yǎng)老金代替基本養(yǎng)老金，基金管理未能實現(xiàn)向部分積累制過渡的目標，仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。其結果是，從1997年開始，各地沒有做實個人賬戶，大量動用“中人”和“新人”積累的個人賬戶基金滿足當期支付需要，致使個人賬戶出現(xiàn)“空賬”。目前，個人賬戶基金“空賬”規(guī)模累計已超過8000億元。世界銀行2005年研究報告指出，按照現(xiàn)行制度模式2001年到2075年期間，我國基本養(yǎng)老保險制度的收支缺口將高達9.15萬億元，相當于2001年GDP的95%。

為做實個人賬戶，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，從2000年開始，國務院在遼寧以及整個東北三省部署完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作，并在取得經(jīng)驗和充分調(diào)研的基礎上，發(fā)布了國發(fā)[2005]38號文件。它明確指出，“做實個人賬戶，積累基本養(yǎng)老保險基金，是應對人口老齡化的重要舉措，也是實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要保證?！?/p>

按照調(diào)整后的基本養(yǎng)老保險制度模式，“做實”使個人賬戶名至實歸，個人賬戶變?yōu)橐粋€實賬戶，而非“名義賬戶”；個人賬戶不再是一個計發(fā)辦法，一個權益記錄，而是一種財務制度，是基金載體。并且個人賬戶養(yǎng)老金的定位是：一項強制職工個人繳費，國家給予稅收優(yōu)惠，政府承擔管理責任，保障其基本生活水平的社會養(yǎng)老保障項目。個人賬戶基金企業(yè)不繳費，財政不兜底；根據(jù)個人繳費、投資收益積累額和預期余命確定待遇水平；基金由個人繳費形成，具有與統(tǒng)籌基金不同的私有屬性，統(tǒng)、賬分開管理之后，統(tǒng)籌基金不能向個人賬戶透支，個人賬戶基金也不得向統(tǒng)籌賬戶透支。這些政策的落實將最終實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度模式從“統(tǒng)賬結合，混賬管理、‘空賬’運行”的名義賬戶制度向“統(tǒng)賬結合，分賬管理，實賬運行”的部分積累制的實質(zhì)性轉變。

二、基金管理運營是養(yǎng)老保險個人賬戶“做實”后的最大挑戰(zhàn)

眾所周知，養(yǎng)老金制度可以劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制，前者是以在職職工繳費供養(yǎng)退休職工，不存在持久的養(yǎng)老基金積累；后者是在職職工利用長達30年左右的工作期繳費為退休生活積累養(yǎng)老基金。因此，基金積累制養(yǎng)老保險制度積累的養(yǎng)老基金將會在長達30年左右的積累期內(nèi)面臨巨大的貶值風險。

按照養(yǎng)老金經(jīng)濟理論，基金積累制養(yǎng)老金制度的理論前提是：養(yǎng)老基金投資收益率大于通貨膨脹率(或工資增長率)。也就是說，當該條件成立時，基金積累制養(yǎng)老金制度是財務可持續(xù)的。

但是，我國基本養(yǎng)老保險基金管理的現(xiàn)行政策規(guī)定；基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，基本養(yǎng)老保險基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部用于購買國債和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)，任何部門、單位或個人不得利用基本養(yǎng)老保險基金在境內(nèi)外進行其他形式的直接或間接投資。這種嚴格的基金投資管理政策顯然不符合積累制養(yǎng)老金制度改革的本質(zhì)要求，因此，必須放棄這種嚴格的投資限制政策，探索養(yǎng)老保險個人賬戶基金市場化管理模式。

三、完善的治理結構是養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理運營的基礎

(一)養(yǎng)老保險個人賬戶基金治理結構：委托投資管理模式

現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度一般由國家財政提供擔保，是一個政府保障項目，因此，基金的治理結構應是非市場化管理模式，即社會保險經(jīng)辦機構或地稅部門統(tǒng)一征收、基金納入財政專戶，社會保險經(jīng)辦機構管理，銀行社會化發(fā)放，基金缺口由財政補足。企業(yè)年金屬于企業(yè)保障項目，采取基金積累制籌資方式，國家財政不提供任何形式的擔保。因此，基金的治理結構應是完全市場化管理模式，即年金基金治理主體全部是商業(yè)化機構，政府的職責是“擬訂規(guī)則，依規(guī)監(jiān)管”。

而養(yǎng)老保險個人賬戶基金雖然也是國家基本保障項目，但采取基金積累制籌資方式，個人賬戶基金具有私人產(chǎn)權，國家財政不提供兜底責任。因此，養(yǎng)老保險個人賬戶基金的治理結構應采取準市場化管理模式：省級社會保險經(jīng)辦機構作為受托人和賬戶管理人，將個人賬戶基金的投資管理權和托管權分別委托給外部競爭性商業(yè)機構。省級社會保險經(jīng)辦機構、托管機構和投資管理機構在從事養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理服務過程中必須接受社會保障行政管理機構和金融監(jiān)管機構的監(jiān)督檢查。

(二)相關治理主體的職責

1、省級社會保險經(jīng)辦機構。也是養(yǎng)老保險個人賬戶基金的行政管理機構，具體負責本行政區(qū)域養(yǎng)老保險個人賬戶基金的統(tǒng)一管理，是個人賬戶基金治理的主體。

省級社會保險經(jīng)辦機構的主要管理職責包括：負責養(yǎng)老保險個人賬戶基金的歸集與支付；按照公正、透明的程序，選擇具備資格的基金托管機構，并委托其開設個人賬戶基金收支托管專戶；對個人賬戶基金進行精算，制定委托經(jīng)營策略；按照公正透明的程序，選擇具備資格的投資管理機構，并委托其投資個人賬戶基金；負責個人賬戶基金財務核算與管理，編制并保存?zhèn)€人賬戶基金管理的會計資料；對個人賬戶基金托管和投資情況進行監(jiān)督；定期向社會披露個人賬戶基金管理情況；定期向監(jiān)督部門報告?zhèn)€人賬戶基金運營情況。

2、養(yǎng)老保險個人賬戶基金托管機構。指根據(jù)與省級社會保險經(jīng)辦機構簽訂的托管合同，受托保管養(yǎng)老保險個人賬戶基金資產(chǎn)的商業(yè)銀行。個人賬戶養(yǎng)老基金的托管包括收支托管和投資資產(chǎn)托管。

個人賬戶基金收支托管的主要職責包括：保管收支托管專戶的個人賬戶基金資產(chǎn)；執(zhí)行社保經(jīng)辦機構的收支指令，辦理收支托管專戶的資金往來；編制收支托管專戶的財務報告；完整保存?zhèn)€人賬戶基金會計賬冊和記錄；按規(guī)定和托管合同的要求，提交個人賬戶基金托管報告；監(jiān)督投資管理機構的行為。

個人賬戶投資資產(chǎn)托管主要具有以下職責：保管委托投資的個人賬戶基金資產(chǎn)；執(zhí)行投資管理機構的清算劃款指令，辦理投資資產(chǎn)托管專戶的資金往來；復核委托投資的個人賬戶基金資產(chǎn)，審核會計報表；提交委托投資的個人賬戶基金托管報告。

3、養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理機構。指根據(jù)與省級社會保險經(jīng)辦機構簽訂的委托投資合同，受托運作和管理養(yǎng)老保險個人賬戶基金的專業(yè)性投資管理機構。

養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理機構的主要職責包括：根據(jù)委托投資合同，投資管理個人賬戶基金資產(chǎn)；計算個人賬戶基金資產(chǎn)價值，編制財務報告，出具投資運作報告；完整保存?zhèn)€人賬戶基金會計賬冊和記錄等。

四、構建全面的養(yǎng)老基金擔保機制，保障參保職工受益權

世界性養(yǎng)老基金管理運營的實踐證明，建立全面的養(yǎng)老基金擔保機制對于保持養(yǎng)老保障制度穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要的意義：其一，它的設立能夠有效的熨平養(yǎng)老基金的投資收益，減少養(yǎng)老基金收益大幅波動的風險，從而確保養(yǎng)老基金持續(xù)的保值增值；其二，擔保資金一般是由養(yǎng)老基金管理機構提供的，作為養(yǎng)老基金投資運用的成本而存在，這勢必會促使養(yǎng)老基金管理機構提高運營效率，增加投資收益。

綜觀當前養(yǎng)老基金擔保的方式，主要可以分為兩大類：再保險類和準備金類。再保險類基金擔保方式是按照保險經(jīng)營原則管理養(yǎng)老基金擔保業(yè)務，目的是向那些經(jīng)營不善面臨破產(chǎn)的養(yǎng)老基金管理機構提供擔保。準備金類基金擔保方式則是由養(yǎng)老基金投資管理機構對實際投資收益率與規(guī)定的基準收益率之間的負差進行補償，準備金的資金提取主要來自投資收益、管理傭金、自有資本等。

在養(yǎng)老基金擔保實踐中，擔保方式并不是單一存在的，而是多種擔保方式綜合運用。通常的擔保順序是：盈余準備金.風險準備金.自有資本.清算.中央擔?；稹Ｒ虼?，準備金擔保屬于養(yǎng)老基金擔保機制中的第一道防線，而中央擔?；饎t是養(yǎng)老基金擔保機制中的最后一道防線。

我國的養(yǎng)老基金管理市場從剛起步起就已經(jīng)引入了擔保機制，全國社會保障基金和企業(yè)年金基金投資管理規(guī)定中都設立了風險準備金制度。如，《企業(yè)年金基金管理試行辦法》第五十八條規(guī)定，我國企業(yè)年金基金投資管理風險準備金是從投資管理人收取的管理費中提取的。提取的標準是按照投資管理人當期收取管理費的20%提取風險準備金；當余額達到基金財產(chǎn)凈值的10%時，可不再提取。

但是，我國針對全國社?；鸷推髽I(yè)年金基金建立的擔保機制只是單一的風險準備金制度，還沒有建立再保險類擔保機制，以形成一個全面的養(yǎng)老基金擔保體系。因此，我們在制定養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資政策時，必須充分考慮到基本養(yǎng)老金的重要性和養(yǎng)老基金的安全性，著力構建一個全面的個人賬戶基金擔保機制：

第一，每項養(yǎng)老基金的投資管理人都必須建立相應的準備金，其包括兩部分：一部分是盈余準備金，投資管理人以超過基準真實收益率的投資收益建立盈余準備金，其產(chǎn)權屬于養(yǎng)老基金；另一部分是風險準備金，從投資管理人收取的管理費中提取，其產(chǎn)權屬于投資管理人。

第二，成立專門的中央擔保公司，專事包括養(yǎng)老保險個人賬戶基金、企業(yè)年金基金、全國社會保障基金等在內(nèi)的所有養(yǎng)老基金的擔保業(yè)務。中央擔保公司向每支獲權經(jīng)營養(yǎng)老基金的投資管理人收取保險費，保險費按照由權威評級機構評定的每個投資管理人的風險等級進行差額繳納。

第三，當個人賬戶基金投資出現(xiàn)虧損時，清償?shù)捻樞蚴牵河鄿蕚浣稹L險準備金——清算——擔?；稹Ｊ紫扔糜鄿蕚浣饛浹a；其次用風險準備金彌補；已動用完盈余準備金和風險準備金后，投資管理人仍無法彌補虧損時，該投資管理人必須被清算，其委托的所有個人賬戶基金轉給其他投資管理人，剩余的虧損額由中央擔保公司補齊。

五、建立規(guī)范的養(yǎng)老基金監(jiān)管體系，保障制度健康運行

建立養(yǎng)老基金監(jiān)管體系是保護職工和受益人權益，防止稅收流失，促進金融市場繁榮發(fā)展，規(guī)范養(yǎng)老保障制度健康運行的重要制度安排。政府應鼓勵和推動養(yǎng)老保險基金管理運營市場化步伐，制定相關監(jiān)督和管理規(guī)范，對養(yǎng)老基金市場實行全程監(jiān)管和實時監(jiān)控。

(一)建立協(xié)同監(jiān)管體系

勞動保障部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會是養(yǎng)老基金市場的主要監(jiān)管機構，對養(yǎng)老基金管理服務機構實行嚴格的二次準入和監(jiān)管，共同建立一個完善的協(xié)同監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管職能的專業(yè)化分工與協(xié)作。通過設立準入標準、限定獨立托管機構、強調(diào)內(nèi)部治理和風險控制等限制性措施，將那些極有可能出現(xiàn)經(jīng)營思想不端正、經(jīng)營行為不正當、經(jīng)營管理不規(guī)范等危害養(yǎng)老保險制度受益人利益、社會公眾利益以及整個金融體系安全性的不合格養(yǎng)老基金管理申請機構拒之門外。鼓勵銀行、基金、證券、信托、保險等金融機構參與養(yǎng)老基金市場服務，實現(xiàn)專業(yè)化分工和管理效率改進。只有經(jīng)過中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會或保監(jiān)會批準，并經(jīng)勞動保障部認定的合法金融機構，才有資格成為養(yǎng)老基金市場的投資管理機構和托管機構。

(二)建立全程監(jiān)管制度

其一，建立報告和信息披露制度。社會保險經(jīng)辦機構、托管機構和投資管理機構應當按照規(guī)定向有關監(jiān)管部門報告?zhèn)€人賬戶基金管理情況，并對所披露信息內(nèi)容的真實性、完整性負責。其二，設置限制性條款。個人賬戶基金財產(chǎn)應獨立于管理機構的固有財產(chǎn)，不屬于其清算財產(chǎn)，非因個人賬戶基金財產(chǎn)本身承擔的債務，不得對基金財產(chǎn)強制執(zhí)行。管理機構不得利用個人賬戶基金財產(chǎn)為其謀取利益，或為他人謀取不正當利益。其三，建立風險分散機制?；谥袊鹑谑袌霈F(xiàn)狀和職工控制投資風險的能力，由省級社會保險經(jīng)辦機構掌握個人賬戶基金投資自主權，投資管理機構應按照規(guī)定的金融工具類型和投資比例作出投資決策，托管機構應按照規(guī)定監(jiān)督投資管理機構投資行為的合規(guī)性和合法性。其四，建立市場退出機制。任何管理機構在獲得個人賬戶基金管理服務資格之后，仍需經(jīng)常性地接受專門監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督，一旦因各種原因喪失繼續(xù)管理個人賬戶基金的資格條件，必須按照有關規(guī)定退出養(yǎng)老基金管理市場。

(三)建立實時監(jiān)控系統(tǒng)

建立完善的養(yǎng)老基金監(jiān)管信息管理技術系統(tǒng)，實現(xiàn)個人賬戶基金征收、投資管理、賬戶清算、收益分配和養(yǎng)老金給付信息運行暢通，實現(xiàn)信息資源共享；逐步構建覆蓋全國的養(yǎng)老基金監(jiān)管網(wǎng)絡，保障現(xiàn)場檢查的及時性、經(jīng)常性和案件處理的及時性；建立養(yǎng)老基金監(jiān)管的非現(xiàn)場監(jiān)督制度，科學評估養(yǎng)老基金管理服務的績效，查找有問題征兆的養(yǎng)老基金管理機構，將問題處理在萌芽狀態(tài)。通過實時監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查方式的結合，事前監(jiān)督、日常監(jiān)督與事后監(jiān)督方法的統(tǒng)一。

(四)建立反欺詐機制

為嚴格防范養(yǎng)老基金征繳、支付過程中的內(nèi)部和外部欺詐行為，應抓緊研究制定《社會保險反欺詐辦法》，界定社會保險欺詐行為，明確主要偵察方式和手段，確定處罰原則和標準。通過《社會保險反欺詐辦法》的實施，加強基金收支、管理的事前和事中監(jiān)督，加大社會保險政策的宣傳力度，增強廣大職工的責任意識，提高企業(yè)和職工按時足額繳納社會保險費的自覺性：要發(fā)動社會各方和廣大群眾參與監(jiān)督管理，加大對冒領欺詐行為的打擊力度，協(xié)同有關部門打擊少繳漏繳行為，建立防范冒領的反欺詐機制。

(五)建立行業(yè)自律和社會監(jiān)督機制

行業(yè)自律和社會監(jiān)督機制是養(yǎng)老基金管理市場形成公開、公平、公正市場環(huán)境的必要因素。要充分發(fā)揮律師、會計師、資產(chǎn)評估等行業(yè)協(xié)會的自律管理作用。要引導和加強新聞媒體對養(yǎng)老基金管理市場的宣傳和監(jiān)督。為個人賬戶基金提供專業(yè)服務的中介機構，必須是經(jīng)勞動保障部認可的，具有合法經(jīng)營資格的投資顧問公司、律師事務所、會計師事務所等。中介服務機構從事個人賬戶基金管理中介服務應嚴格遵守相關職業(yè)準則和道德標準。鑒于我國目前尚無高信譽的獨立社會中介機構，社會中介機構很不發(fā)達，離獨立、客觀、公正的標準還有很大的差距，應加強對會計師事務所、律師事務所和資產(chǎn)評估機構的管理，提高中介機構的專業(yè)化服務水平、執(zhí)業(yè)隊伍整體素質(zhì)和整個行業(yè)的組織化程度。

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（責任編輯：周智立）