[摘要] 本文著重從制度層面就完善黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞] 完善； 黨內(nèi)法規(guī)； 作風(fēng)建設(shè)； 制度

[中圖分類(lèi)號(hào)] D261.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2007）07-0016-01

加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)，從源頭上拓展防治腐敗的領(lǐng)域，一要靠教育，二要靠制度。在制度建設(shè)中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有極其重要的意義。

一、健全黨內(nèi)法規(guī)的立法制度。1990年7月31日，中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。這部重要的黨內(nèi)法規(guī)，適時(shí)適當(dāng)?shù)匾?guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的原則，黨內(nèi)法規(guī)的起草、審定和發(fā)布規(guī)則等等，在促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、現(xiàn)代化方面，發(fā)揮了積極的作用。但是，為了適應(yīng)黨的建設(shè)的新形勢(shì)和新任務(wù)，這部黨內(nèi)法規(guī)需要加以修改。修改應(yīng)當(dāng)在如下方面進(jìn)行：其一，將現(xiàn)有的“制定程序條例”擴(kuò)展為“制定條例”，使之不僅包含程序事項(xiàng)，而且包括實(shí)體事項(xiàng)。例如，應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)限列入其中，使之與國(guó)家法律的立法權(quán)限相互呼應(yīng)和相互協(xié)調(diào)。其二，增加合法性審查程序，確保黨內(nèi)法規(guī)不與國(guó)家法律相抵觸，確保黨的各項(xiàng)活動(dòng)在憲法和法律允許內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)也使暫行條例已經(jīng)確立的正確原則落到實(shí)處。其三，細(xì)化起草規(guī)則和審定規(guī)則，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的開(kāi)放性和吸納性。例如，應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的起草工作由法律專(zhuān)業(yè)人才主持或參與，以保證法規(guī)草案的基礎(chǔ)品質(zhì)。應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案須在全黨范圍或盡可能大的范圍中征求意見(jiàn)，從根本上消除關(guān)門(mén)立法的傾向。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。胡錦濤總書(shū)記在中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)?！敝贫润w系建設(shè)有兩重含義：廣義地說(shuō)，要建設(shè)以黨章為核心的法規(guī)體系。這個(gè)體系，既包括黨章，也包括圍繞在黨章周?chē)囊幌盗悬h內(nèi)法規(guī)；既包括基本制度，也包括各種單項(xiàng)制度；既包括實(shí)體方面的制度，也包括程序方面的制度等等。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們需要有更加完整、更具前瞻性的黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃。狹義地說(shuō)，每一項(xiàng)制度，尤其是其中的重要制度，其本身應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相對(duì)完整和基本平衡的系統(tǒng)。其中，關(guān)于各類(lèi)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及其追究機(jī)制的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)既全面周密又相互匹配。即是說(shuō)，權(quán)利決定了義務(wù)，義務(wù)決定了責(zé)任，責(zé)任決定了責(zé)任追究機(jī)制；反過(guò)來(lái)，義務(wù)要與權(quán)利匹配，責(zé)任要與義務(wù)匹配，責(zé)任追究機(jī)制則要與責(zé)任匹配。如果一部黨內(nèi)法規(guī)，只規(guī)定權(quán)利不規(guī)定義務(wù)，或只規(guī)定權(quán)利、義務(wù)不規(guī)定責(zé)任，或者只規(guī)定權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不規(guī)定責(zé)任追究機(jī)制，它就沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)完整的系統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)指出，上述兩種意義上的“制度體系建設(shè)”，在現(xiàn)實(shí)中都存在著顯而易見(jiàn)的缺失。從廣義的角度說(shuō)，民主集中制的一系列具體制度尚需建立或健全；從狹義的角度說(shuō)，責(zé)任及其追究機(jī)制在許多黨內(nèi)法規(guī)中不是太過(guò)簡(jiǎn)略，就是付之闕如。即使是總體上質(zhì)量較高的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)，也存在著類(lèi)似的問(wèn)題。

三、細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)的程序設(shè)計(jì)。程序在黨內(nèi)法規(guī)中具有重要的意義，各種行為要經(jīng)由程序來(lái)實(shí)施，各種關(guān)系要經(jīng)由程序聯(lián)結(jié)，各種制度要經(jīng)由程序來(lái)體現(xiàn)，各種結(jié)果要經(jīng)由程序來(lái)表達(dá)，實(shí)體正義要經(jīng)由程序正義來(lái)表征?？墒?，不少黨內(nèi)法規(guī)仍然未給予程序問(wèn)題以應(yīng)有的重視，其主要表現(xiàn)在：(1)從宏觀(guān)上看，實(shí)體性法規(guī)較多，程序性法規(guī)較少。已經(jīng)頒布的黨內(nèi)法規(guī)，絕大多數(shù)是實(shí)體性法規(guī)或以實(shí)體問(wèn)題為主的法規(guī)，程序性法規(guī)或以程序問(wèn)題為主的法規(guī)，所占比例甚小。(2)從微觀(guān)上看，實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范相互結(jié)合的黨內(nèi)法規(guī)，往往是重實(shí)體輕程序。在那里，程序事項(xiàng)或者十分粗糙、簡(jiǎn)略，給應(yīng)付程序留下了較大的空間；或者缺乏程序違法的后果，程序規(guī)范成了遵守了白遵守，不遵守白不遵守的擺設(shè)；或者默認(rèn)減少程序、顛倒程序、事后補(bǔ)程序，為程序違法開(kāi)了方便之門(mén)。

四、注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第6條確定了制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的原則：1.以黨章為依據(jù)，貫徹黨的路線(xiàn)、方針、政策；2.遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國(guó)家法律相抵觸。在進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的全部進(jìn)程中，要始終貫徹上述兩個(gè)重要原則。一方面，要確保黨內(nèi)立法不侵越國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》所確定的全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院及其各部委，省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府，省、自治區(qū)所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和人民政府，民族自治地方人民代表大會(huì)等的立法權(quán)限，黨內(nèi)法規(guī)不得隨意跨界，越“憲”代“法”，而只能就與黨內(nèi)政治生活有關(guān)的事項(xiàng)提出規(guī)范。另一方面，要確保黨內(nèi)法規(guī)不與國(guó)家法律相抵觸。憲法和法律賦予公民的權(quán)利和自由，黨內(nèi)法規(guī)不能隨意加以限制和剝奪（當(dāng)然會(huì)有個(gè)別例外，如憲法規(guī)定公民有信仰自由，黨內(nèi)法規(guī)卻要求黨員要有特定的信仰）；憲法和法律規(guī)定的公民的義務(wù)和責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)不能給予免除和取消；憲法和法律確定的違法和犯罪行為，黨內(nèi)法規(guī)不能給予庇護(hù)和豁免；憲法和法律確認(rèn)的合法合理行為，黨內(nèi)法規(guī)不能隨意加以追究。如此，就能保證黨的建設(shè)這輛壯麗的列車(chē)始終運(yùn)行在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏富之路上。反過(guò)來(lái)，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉事業(yè)，又會(huì)因黨的建設(shè)這項(xiàng)新的偉大工程而健康穩(wěn)步地發(fā)展。

(本文作者：中共海南省委黨校副校長(zhǎng)、 海南省行政學(xué)院院長(zhǎng)、教授)

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