[摘要] 城鎮(zhèn)房屋拆遷過程，實質(zhì)上是各種利益相互博弈的過程。在眾多利益主體的博弈中，被拆遷人處于弱勢地位，其利益處于政府利益和拆遷人利益的雙重擠壓之中。被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)、土地使用權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán)等權(quán)利不能得到很好保護(hù)。在權(quán)利救濟(jì)的渠道方面，由于行政救濟(jì)的非公正性、司法救濟(jì)的不可依賴性及自助行為的非效率性，被拆遷人權(quán)益處于弱保護(hù)狀態(tài)。

[關(guān)鍵詞] 房屋拆遷； 被拆遷人權(quán)益； 權(quán)利救濟(jì)

[中圖分類號] D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）07-0027-03

城市房屋拆遷活動是近現(xiàn)代各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的客觀現(xiàn)象，尤其是在現(xiàn)代文明社會中，根據(jù)城市規(guī)劃、建設(shè)或環(huán)境治理等公共利益的需要，有時甚至為了更大的商業(yè)利益，房屋及其附屬物就會面臨被拆遷的問題。城市房屋拆遷過程，實質(zhì)上就是各種利益相互博弈的過程。由于在權(quán)力資源、資本資源、信息資源等方面與政府和開發(fā)商相比，均處于不對等狀態(tài)，且參與拆遷程序往往是被動無奈，被拆遷人的弱勢群體特征極為顯著。因此，被拆遷人的合法權(quán)益極易受到侵害。

一、殘缺的權(quán)益：被拆遷人權(quán)益未受立法完全保護(hù)

被拆遷人享有的權(quán)益，是一個權(quán)利群，既有憲法權(quán)利，也有民事權(quán)利；既有實體權(quán)利，也有程序權(quán)利。而現(xiàn)實生活中被拆遷人的上述權(quán)益卻殘缺不全，未受到法律的完全保護(hù)。有的有法律規(guī)定，有的無法律規(guī)定，即使有法律規(guī)定的也不完整，或操作性不強。這是被拆遷人權(quán)益遭受損害的根本原因。詳而述之，被拆遷人的下列權(quán)利亟須在立法上予以完善。

(一)財產(chǎn)所有權(quán)。

財產(chǎn)權(quán)是人的一項基本人權(quán)，而房屋是人最重要的財產(chǎn)之一。因房屋拆遷而形成的被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)不僅包括直接的財產(chǎn)權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)包括間接的財產(chǎn)損失。被拆遷人不僅有權(quán)對因搬遷造成的直接損失如房屋、房屋附屬物、搬遷費用等請求足額補償，還有權(quán)對搬遷而產(chǎn)生的間接損失(如營業(yè)環(huán)境、客戶資源、街區(qū)功能的變化而導(dǎo)致的利潤下降甚至消失等)給予適當(dāng)補償。被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)理應(yīng)是充分的和全面的。

《憲法》第13條規(guī)定，“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”《民法通則》第75條更詳細(xì)規(guī)定：“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！彪S著我國住房制度改革的逐步完成，房屋私有化程度越來越高，越來越多的公民個人或家庭成為房產(chǎn)實際所有人，房屋成為個人主要的也是最值錢的不動產(chǎn)。但是，許多城市政府在“經(jīng)營城市”的理念指導(dǎo)下，以個人利益應(yīng)該服從國家利益為由，并按照政府設(shè)計好的拆遷程序、補償辦法、補償標(biāo)準(zhǔn)強加給被拆遷人，且基本不給被拆遷人選擇的余地。這樣的做法，不僅與以人為本的執(zhí)政理念背道而馳，從財產(chǎn)關(guān)系上看，也是對公民財產(chǎn)權(quán)利的粗暴踐踏。為保護(hù)自己正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)，公民有權(quán)對自己認(rèn)為不合理、不滿意的拆遷補償協(xié)議提出異議，甚至拒絕簽約，被拆遷人享有簽約的自主權(quán)。

(二)居住權(quán)。

居住權(quán)作為一種人權(quán)，它既屬生存權(quán)也屬發(fā)展權(quán)，更是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心內(nèi)容之一。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，人們滿足基本住房消費需求主要通過兩條途徑，一是運用自己的投資收益或工作報酬從市場上購買或租賃，二是因處于特定的生存狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)地位而從政府或其他社會組織獲得救助。居住權(quán)包括兩個層次，一是作為一種社會保障權(quán)利的居住權(quán)，二是作為付出公正合適報酬而享有的居住權(quán)。就其實現(xiàn)或行使來說，前者是有條件和受限制的，后者對于每一個工作的人來說是無條件的和不受限制的；但兩種權(quán)利就其作為人權(quán)的權(quán)利本質(zhì)而言，都是不可剝奪的。就前者而言，作為政府公共政策的一個有機(jī)組成部分，當(dāng)人們遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，他們有權(quán)為保證自己本人和家屬過上符合人的尊嚴(yán)的生活條件，獲得社會保障體系的支持和救助，比如租住政府提供的廉租房等。這種社會救濟(jì)和保障措施是社會安全網(wǎng)的一部分。即使他們完全喪失了謀生能力，他們的住房權(quán)利也不得以任何理由被剝奪。就后者而言，居住權(quán)的享有和行使是與其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利結(jié)合在一起的，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房消費需求的滿足主要靠市場交換來實現(xiàn)。

房屋居住權(quán)的內(nèi)容包含兩個方面：一是權(quán)利人有權(quán)通過對該房屋占有而居住其中；二是權(quán)利人有權(quán)享受因長期居住該房屋所帶來的生活便利。對于因拆遷而導(dǎo)致的上述居住權(quán)益的損失，拆遷人應(yīng)予以補償。

(三)土地使用權(quán)。

在城市房屋拆遷糾紛案例中，對于公民依法所享有的土地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a償，實踐中有不同的認(rèn)識，對此主要有兩種觀點：一種認(rèn)為城市房屋拆遷管理條例中沒有規(guī)定對土地使用權(quán)給予補償，所以不應(yīng)補償。另一種認(rèn)為土地使用權(quán)同樣屬于公民的私有財產(chǎn)權(quán)，具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)價值，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a償。筆者同意第二種觀點。

《憲法》第10條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”從而為實踐中大量的征收、征用、拆遷、補償?shù)燃m紛的解決在憲法層面上提供了切實的制度保障?！锻恋毓芾矸ā返?8條也規(guī)定，有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，為公共利益或為實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償?？梢哉f，土地管理法從法律上為房屋拆遷中的土地使用權(quán)人設(shè)定了享有補償?shù)臋?quán)利，拆遷人在拆遷中應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定對被拆遷人的土地使用權(quán)予以補償。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償?！?/p>

雖然憲法和相關(guān)法律及部分地方法規(guī)皆有對土地使用權(quán)予以補償?shù)囊?guī)定，但當(dāng)前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實施的《城市房屋拆遷管理條例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有土地使用權(quán)補償?shù)臋?quán)利。在拆遷補償方面一般也只規(guī)定以房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，不考慮或很少考慮土地使用權(quán)的補償，這就為一些拆遷人對被拆遷人的土地使用權(quán)不予補償提供了借口。因此，進(jìn)一步規(guī)范和完善現(xiàn)行立法，將土地使用權(quán)列入拆遷補償項目應(yīng)是對被拆遷人利益保護(hù)的重要舉措。

(四)知情權(quán)、異議權(quán)。

由于與政府和拆遷人之間天然存在著政治權(quán)力、資本資源及信息資源上的不對等，被拆遷人在與政府和拆遷人展開的談判中始終處于下風(fēng)。權(quán)力與資本因素是既定的不可更改的，唯一可做的事情就是給予被拆遷人充分的知情權(quán)、異議權(quán)。被拆遷人有權(quán)充分了解所居住城市規(guī)劃的基本概況和城市短、中期規(guī)劃方案；有權(quán)對城市建設(shè)規(guī)劃方案提出建議并要求給予答復(fù)；有權(quán)對涉及自己房屋的拆遷許可證的合法性和合理性提出質(zhì)詢，有權(quán)要求就此類事項舉行聽證會并充分陳述意見；有權(quán)對不符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)而實施的拆遷，提出拆遷異議，甚至實行否決。同時，立法上應(yīng)支持被拆遷人更多地依法介入拆遷許可的審批過程，為這種審批權(quán)設(shè)置必要而又行之有效的制約機(jī)制。這也是防范權(quán)力腐敗的有效途徑。歷史和現(xiàn)實都一再證明，制約公權(quán)力的有效措施之一，就是對其進(jìn)行公開的民主監(jiān)督。

二、呼喚程序正義：被拆遷人權(quán)益救濟(jì)渠道的分析

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，這句古老的法律諺語告訴我們：法律對公民權(quán)利和自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟(jì)的話，那么，這些法律上的權(quán)利和自由都將成為一紙空文。因此，國家的憲法和法律絕對不能僅僅滿足于在書面上規(guī)定一系列的權(quán)利，還必須建立若干種權(quán)利救濟(jì)的途徑，使得那些權(quán)利被侵犯的公民，能夠訴諸法律，獲得法律救濟(jì)的機(jī)會。對于被拆遷人來說，救濟(jì)的渠道不外乎三種，一是行政救濟(jì)，二是司法救濟(jì)，三是自助行為。但是，由于行政救濟(jì)的非公正性、司法救濟(jì)的不可依賴性及自助行為的非效率性，被拆遷人權(quán)益處于弱保護(hù)狀態(tài)。

(一)行政救濟(jì)程序的非公正性。

為規(guī)范城市房屋拆遷管理，緩解拆遷糾紛，2001年國務(wù)院頒布新的《城市房屋拆遷管理條例》，2003年建設(shè)部又頒布了《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等行政規(guī)章。其目的在于完善行政裁決和行政強制執(zhí)行制度，對行政裁決的條件、程序、時限等作出具體規(guī)定，以防止濫用行政裁決和強制拆遷的行政行為發(fā)生，減少因拆遷行政裁決和行政強制執(zhí)行不規(guī)范而引發(fā)的群體性案件。拆遷行政裁決規(guī)程是國家行政機(jī)關(guān)為保護(hù)拆遷雙方當(dāng)事人尤其是被拆遷人利益而設(shè)計的行政救濟(jì)程序。拆遷主管部門通過拆遷行政裁決程序遏制強制拆遷中的野蠻行為、保護(hù)被拆遷人權(quán)益的目的是非常明確的。但規(guī)程實施以來的實際情況告訴我們，該規(guī)程并未起到特別重要的作用，野蠻拆遷、流血事件依然頻頻發(fā)生，且許多強拆案件還名正言順地披上了行政裁決的外衣，有了合法的依據(jù)。

行政救濟(jì)程序本是為救濟(jì)被拆遷人而設(shè)計的，反而在某些地方成了拆遷人強制拆遷的通行證，其原由并不難理解。一方面是拆遷人受利益驅(qū)使戶外大氣力游說甚至賄賂某些政府官員，另一方面地方政府在拆遷中也追求一定的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。拆遷管理部門作為拆遷行政裁決機(jī)關(guān)，本應(yīng)以中立之姿態(tài)居于拆遷人與被拆遷人之間，且不得從中謀取任何利益。但是，遍覽各地城市拆遷，無論是直接獲取土地上的經(jīng)濟(jì)利益，還是取得拆遷背后的政治資本，地方政府都是最大的受益者和最大的贏家。

(二)司法救濟(jì)程序的不可依賴性。

司法救濟(jì)是司法機(jī)關(guān)通過司法程序給予權(quán)利受害者以保護(hù)的救濟(jì)手段，是各種救濟(jì)手段中的終極措施，也是權(quán)利保護(hù)的最后一道屏障。因而，人們對司法公正的渴望勝過一切。但是，在拆遷糾紛的解決上，作為審判機(jī)關(guān)的人民法院卻在拆遷案件上將被拆遷人拒之門外。2005年7月，最高人民法院審判委員會通過了一則司法解釋，規(guī)定從2005年8月11日起，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。根據(jù)該條例，若不服裁決可向人民法院起訴。

最高法院的司法解釋的精義是，法院不應(yīng)當(dāng)直接受理此類民事案件。拆遷單位與拆遷戶達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議的，可以向房屋拆遷管理部門或同級政府申請裁決。對裁決不服的，拆遷當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟。其實質(zhì)是為房屋拆遷糾紛提起訴訟設(shè)置了前置性的裁決條件，大大縮小了公民的司法救濟(jì)權(quán)利。且被拆遷人只能通過行政訴訟而不能通過民事訴訟來解決。

(三)自助行為的非效率性。

在行政和司法救濟(jì)無法依托時，眾多的被拆遷人只得采取各種各樣的自助行為。如：通過大眾傳媒披露事實真相，利用輿論監(jiān)督的方式迫使那些違法亂紀(jì)者收斂自己的行為，揭示大眾疾苦以博得社會的同情和聲援?；蛘呱显L甚至集體上訪，制造聲勢，意在引起上級機(jī)關(guān)及社會公眾的關(guān)注和重視，想通過上級對下級的行政監(jiān)督途徑解決糾紛。有的在絕望時甚至采取過激行為，阻塞交通、圍攻政府、靜坐示威、打砸財物、群毆執(zhí)法人員，更為嚴(yán)重的就是投河、自焚等流血事件的發(fā)生。

這些自助行為，均不是針對拆遷糾紛而直接進(jìn)行的解決措施，皆是通過曲線迂回的方式，想尋求行政、司法制度以外的力量幫助解決，其效率也就可想而知了。在現(xiàn)代社會，權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的最主要、最佳途徑是法律，法治社會呼喚公正、完備的程序正義。

(作者單位：河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校)

責(zé)任編輯于朝霞