“稅收國(guó)家”是熊彼特提出的概念。稅收自古便有，但有稅收的國(guó)家不一定是稅收國(guó)家。熊彼特區(qū)分了兩類國(guó)家：“領(lǐng)地國(guó)家”(domain state)與“稅收國(guó)家”(tax state)。前者是封建主義的產(chǎn)物：在封建制度下，國(guó)王的稅收有兩個(gè)來(lái)源，一部分來(lái)自國(guó)王自己的領(lǐng)地，一部分來(lái)自諸侯的進(jìn)貢；國(guó)王則無(wú)權(quán)直接對(duì)諸侯領(lǐng)地進(jìn)行征稅。后者的特征是中央政府及下級(jí)政府在全國(guó)范圍內(nèi)用稅收的方式來(lái)汲取財(cái)力。

秦以前的中國(guó)顯然屬“領(lǐng)地國(guó)家”，因?yàn)槟菚r(shí)“貢”是國(guó)家財(cái)政的主要來(lái)源，如周代的“九貢”。秦漢以后，中國(guó)就基本上進(jìn)入了稅收國(guó)家，財(cái)政來(lái)源主要依靠農(nóng)民和其他勞動(dòng)者繳納的賦稅和提供的勞役。相比之下，歐洲進(jìn)入稅收國(guó)家比較晚。大約在十三世紀(jì)晚期至十五世紀(jì)中期，英國(guó)和法國(guó)王室才逐步擺脫對(duì)領(lǐng)地收入的依賴。但直到一六三○年，瑞典、丹麥的領(lǐng)地收入仍占財(cái)政總收入的44.8％和36.9％。在普魯士，遲至一七七八年，仍有近一半財(cái)政收入來(lái)自領(lǐng)地。

“預(yù)算國(guó)家”是我提出的概念。“預(yù)算”這個(gè)詞在中文中出現(xiàn)很早，但其原意是指預(yù)先計(jì)算，與財(cái)政無(wú)關(guān)。第一次在中文里使用現(xiàn)代意義“預(yù)算”一詞，是黃遵憲一八九五年刊行的《日本國(guó)志》，是從日本舶來(lái)的。英文中的預(yù)算一詞(Budget)其詞源是拉丁語(yǔ)中的bulga；后來(lái)變?yōu)楣欧ㄕZ(yǔ)中的bouge，指的是“皮包”。大約在一四○○至一四五○年間，這個(gè)詞傳入英國(guó)，逐漸演化出現(xiàn)代的含義。一八○三年，法國(guó)又采納了英文單詞“budget”。

如果把財(cái)政收支的記錄稱之為“預(yù)算”，則預(yù)算古已有之，因?yàn)槿魏谓y(tǒng)治者都需要財(cái)政方面的記錄，尤其是稅收方面的記錄，以便預(yù)測(cè)收入，防止下屬盜用稅收款項(xiàng)。出土文物表明，古美索不達(dá)米亞(今伊拉克境內(nèi))、古埃及、古希臘都有詳細(xì)的稅收記錄；印度孔雀王朝(公元前三二二年——前一八五年)甚至有正式預(yù)算，規(guī)定哪些稅收的多大比例用于什么開(kāi)支項(xiàng)目。中國(guó)古籍《禮記·王制》說(shuō)“冢宰制國(guó)用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國(guó)用。用地大小，視年之豐耗，以三十年之通制國(guó)用，量入以為出”，聽(tīng)起來(lái)似乎也有點(diǎn)預(yù)算的意味。不過(guò)，前現(xiàn)代的“預(yù)算”有三個(gè)特點(diǎn)：一是亂，稅收、支出與借貸往往混雜在一起。二是散，收入往往采取分頭包稅的方式；支出往往采取?？顚Ｓ玫姆绞?，君王無(wú)從了解國(guó)家整體的收支狀況。三是只限制貪官不限制君王，無(wú)論中外，統(tǒng)治者大多是揮霍無(wú)度。因此，有預(yù)算的國(guó)家不一定就是預(yù)算國(guó)家。

我把“預(yù)算國(guó)家”定義為擁有現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家。什么叫現(xiàn)代預(yù)算?現(xiàn)代預(yù)算必須是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。它不僅僅是財(cái)政數(shù)據(jù)的記錄、匯集、估算和匯報(bào)，而是一個(gè)計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃必須由行政首腦準(zhǔn)備與提交；它必須是全面的、有清晰分類的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的、有時(shí)效的、有約束力的；它必須經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與授權(quán)后方可實(shí)施，并公之于眾。擁有這種預(yù)算體制的國(guó)家，才可以被稱作預(yù)算國(guó)家。很顯然，只有“稅收國(guó)家”才可能變?yōu)椤邦A(yù)算國(guó)家”。但稅收國(guó)家只是預(yù)算國(guó)家的必要條件，不是充分條件。從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家，是一個(gè)漫長(zhǎng)的演化過(guò)程。

遵循現(xiàn)代預(yù)算原則的國(guó)家，必然具備兩個(gè)顯著的標(biāo)志。第一是財(cái)政統(tǒng)一，政府的收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，這樣才能確保預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的、有時(shí)效的。第二是預(yù)算監(jiān)督，代議機(jī)構(gòu)能監(jiān)督政府的財(cái)政收支，確保預(yù)算是依財(cái)政年度制定的、公開(kāi)透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的、事后有約束力的。確立了這兩個(gè)標(biāo)志，邏輯上我們可以推出有三種向預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型的可能途徑。第一是先有財(cái)政統(tǒng)一，后有預(yù)算監(jiān)督；第二是財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督交替推進(jìn)；第三是先有預(yù)算監(jiān)督，后有財(cái)政統(tǒng)一。歷史上，法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)正好分別走上了這三條路。

法國(guó)從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型模式就是先實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一，后實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督。雖然早在十五世紀(jì)初，法國(guó)就決定稅收必須經(jīng)過(guò)等級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)，但等級(jí)議會(huì)的這項(xiàng)權(quán)力形同虛設(shè)。不經(jīng)國(guó)王的召集，它就不能開(kāi)會(huì)。一六一四年后，它便再也沒(méi)有開(kāi)會(huì)。之后的一百七十五年間，一切稅收都是國(guó)王說(shuō)了算。一七八九年，路易十六之所以召集等級(jí)議會(huì)，是為了解決法國(guó)面臨的嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)，結(jié)果卻導(dǎo)致了革命。不過(guò)，在大革命以前，法國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始采取一系列措施，把財(cái)政統(tǒng)一起來(lái)。每年伊始，中央政府各部都要向國(guó)王呈交一份資金需求表；每個(gè)月，各部必須呈交一份資金分配表(說(shuō)明哪項(xiàng)稅收用于哪項(xiàng)支出)。這些經(jīng)國(guó)王簽署后才有效。同時(shí)，每年各行省也得向國(guó)王呈交收支平衡表(先列支出，后確定資金來(lái)自哪項(xiàng)稅源)，經(jīng)國(guó)王簽署后，各省必須嚴(yán)格按計(jì)劃開(kāi)支。正因?yàn)槿绱?，一位?guó)務(wù)卿于一七七○年對(duì)路易十五說(shuō)，“大臣們并不對(duì)其所在部門(mén)的開(kāi)支負(fù)責(zé)，因?yàn)樗械闹С鲎罱K都需得到殿下您的首肯。因此，當(dāng)有人批評(píng)某部門(mén)的支出時(shí)，人們知道被批評(píng)的對(duì)象不是該部的大臣，而是殿下您”。盡管如此，當(dāng)時(shí)的財(cái)政統(tǒng)一程度還不是很高。一七八八年三月，也就是法國(guó)大革命前一年，舊政權(quán)通過(guò)了它的第一個(gè)，也是最后一個(gè)所謂的“預(yù)算”。它之所以推出這個(gè)預(yù)算，其理由是，“長(zhǎng)久以來(lái)，我們的財(cái)政一直被分灶吃飯困擾。我們的稅收相當(dāng)分散，不同的收入用于不同目的的支出。所有的稅收最好還是由財(cái)政部統(tǒng)起來(lái)比較好”。實(shí)際上，這份預(yù)算只停留在文字上。更何況，一年以后，革命就爆發(fā)了。

進(jìn)入十九世紀(jì)，受理性哲學(xué)家的影響，拿破侖試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)所有財(cái)政開(kāi)支(包括軍事與非軍事開(kāi)支)的控制。一八○七年，拿破侖還創(chuàng)立了國(guó)家審計(jì)署(The Cour des Comptes)，目的是掌握有關(guān)各類開(kāi)支的信息，從而對(duì)財(cái)政開(kāi)支進(jìn)行有效的控制。這以后，中央政府已經(jīng)基本上獲取了對(duì)財(cái)政資源的掌控。但拿破侖不把議會(huì)監(jiān)督放在眼里，引起強(qiáng)烈反感。拿破侖被迫流亡后，復(fù)辟的波旁王朝進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政統(tǒng)一的力度。在一八一七至一八二七年間，法國(guó)通過(guò)了一系列財(cái)政法令，希冀建立起對(duì)財(cái)政收入與支出的集中管理。在財(cái)政統(tǒng)一的同時(shí)，法國(guó)王室經(jīng)常濫用權(quán)力。一八二四年登基的查理十世對(duì)王權(quán)的濫用最終導(dǎo)致了一八三○年革命。在法律上，七月王朝和復(fù)辟王朝沒(méi)有太大變化。但在實(shí)踐上，七月王朝的國(guó)王和以前國(guó)王卻有很大區(qū)別，新國(guó)王路易·菲力浦正式承認(rèn)君主立憲政體。一八三一年，國(guó)民議會(huì)開(kāi)始決定財(cái)政撥款的細(xì)節(jié)。至此，法國(guó)向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型大致完成了。

英國(guó)則是另外一種模式，即財(cái)政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督交替推進(jìn)。早在一二一五年，英國(guó)就有《大憲章》，它規(guī)定：“在國(guó)土內(nèi)，非經(jīng)眾議會(huì)，不得征課任何兵役免除稅或補(bǔ)助金?！睋Q句話說(shuō)，就是必須通過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)，國(guó)王才能征稅。一三四四年，議會(huì)又要求國(guó)王依照議會(huì)所決定的用途才能用錢。所以，理論上，這時(shí)預(yù)算監(jiān)督的原則已經(jīng)確定。但實(shí)際情況是，直到十七世紀(jì)的光榮革命以前，議會(huì)基本上是個(gè)擺設(shè)，對(duì)國(guó)王的收和支都沒(méi)有太大的控制能力。

一六八八年光榮革命后，議會(huì)獲得了控制政府開(kāi)支的法定權(quán)力。但下議院主要關(guān)注開(kāi)支總量，對(duì)經(jīng)費(fèi)具體是怎樣用掉的倒不大追究(只有對(duì)軍隊(duì)和?？吭诖a頭軍艦的支出是例外，目的是防止國(guó)王用武力推翻議會(huì)體制)。說(shuō)實(shí)在的，即使議會(huì)想管細(xì)一點(diǎn)，也做不到，因?yàn)楫?dāng)時(shí)英國(guó)的財(cái)政太分散，各個(gè)部門(mén)都卷入收費(fèi)，各個(gè)部門(mén)都有自己的會(huì)計(jì)方式，非常混亂，沒(méi)有預(yù)算，沒(méi)有審計(jì)，沒(méi)有決算。所以，議會(huì)根本不知道一年總共收了多少稅，也不知道政府的那些款項(xiàng)是怎么花出去的?？梢?jiàn)，盡管議會(huì)有監(jiān)督權(quán)，但如果財(cái)政不統(tǒng)一的話，監(jiān)督也無(wú)從下手。

光榮革命前夕，在喬治·唐寧爵士的影響下，英國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始試圖把所有的稅收統(tǒng)在財(cái)政部手里。但其后，英國(guó)又花了將近兩個(gè)世紀(jì)，才逐漸完成了財(cái)政統(tǒng)一。一七八七年，議會(huì)通過(guò)了《統(tǒng)一賬戶法》，要求廢除分散的部門(mén)賬戶，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一賬戶來(lái)接受所有的財(cái)政收入、記錄所有的財(cái)政支出，向制定全面預(yù)算的方向邁進(jìn)了一大步。在此基礎(chǔ)上，一八○二年，議會(huì)要求政府每年提供全面的財(cái)政報(bào)告。不過(guò)當(dāng)時(shí)實(shí)際上沒(méi)有做到。又過(guò)了近半個(gè)世紀(jì)，在一八四七至一八四八年間，英國(guó)議會(huì)曾對(duì)預(yù)算機(jī)制進(jìn)行過(guò)一次檢討，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是在財(cái)政統(tǒng)一方面，還是在預(yù)算監(jiān)督方面，問(wèn)題都依然非常多。如各部之間，甚至各部?jī)?nèi)部會(huì)計(jì)方法還未統(tǒng)一；各部的財(cái)務(wù)報(bào)告十分籠統(tǒng)；財(cái)政部依然無(wú)法有效控制權(quán)勢(shì)巨大的外交部、內(nèi)務(wù)部、戰(zhàn)爭(zhēng)部的收支；各部還有小金庫(kù)，使用小金庫(kù)的錢往往繞過(guò)了議會(huì)；不少大筆開(kāi)支未經(jīng)說(shuō)明；一次性撥款相當(dāng)普遍；雖然大部分資金需要議會(huì)撥款，但還沒(méi)有一份文件能反映所有的政府收支；等等。總之，議會(huì)在很大程度上依然無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，其最重要的原因是財(cái)政統(tǒng)一的水平有待提高。

這種狀況一直要等到一個(gè)人上臺(tái)才根本改變。這個(gè)人叫格萊斯頓，他于一八五二年第一次擔(dān)任財(cái)政大臣，以后又接任了幾次財(cái)政大臣，并四次出任首相。格萊斯頓與其他改革者對(duì)當(dāng)時(shí)法國(guó)的預(yù)算推崇有加，希望用系統(tǒng)的制度安排來(lái)替代過(guò)去那種修修補(bǔ)補(bǔ)式的改進(jìn)。一八五四年，議會(huì)通過(guò)格萊斯頓的《公共稅收與統(tǒng)一賬戶法》，此后政府每年必須定期向下議院報(bào)告財(cái)政總收入與總支出。一八六一年，格萊斯頓設(shè)立了國(guó)庫(kù)收支審核委員會(huì)，由下議院在每一次會(huì)期的開(kāi)始任命，檢查政府的財(cái)政工作，并向下議院報(bào)告檢查的結(jié)果。一八六六年，《財(cái)政審計(jì)法》建立了獨(dú)立的政府收支審計(jì)部門(mén)，不受行政首領(lǐng)和各部的管轄，專對(duì)下議院負(fù)責(zé)，其主要任務(wù)是檢查政府的賬目，并向國(guó)庫(kù)收支審核委員會(huì)報(bào)告。在格萊斯頓的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督雙管齊下，英國(guó)才得以在十九世紀(jì)七十年代完成了向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型。

與法國(guó)、英國(guó)及其他歐洲國(guó)家相比，美國(guó)向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型慢得多。預(yù)算體制在美國(guó)的推動(dòng)者之一克利夫蘭曾于一九一二年發(fā)表過(guò)一篇文章，標(biāo)題是《沒(méi)有預(yù)算，我們是怎么過(guò)來(lái)的》，他對(duì)此覺(jué)得非常沒(méi)面子。

現(xiàn)代預(yù)算為什么在美國(guó)姍姍來(lái)遲呢?由于北美的殖民過(guò)程主要發(fā)生在英國(guó)光榮革命以后，所以由議會(huì)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督從一開(kāi)始就被看做是天經(jīng)地義的事。早在美國(guó)建國(guó)前，殖民地議會(huì)就開(kāi)始對(duì)英國(guó)皇室任命的總督進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。當(dāng)英國(guó)試圖用《印花法》(一七六五)、茶葉稅(一七七三)等措施為殖民官員提供一些獨(dú)立財(cái)源時(shí)，便很快引發(fā)了美國(guó)革命（一七七五—— 一七八三）。但另一方面，北美的殖民過(guò)程發(fā)生在法國(guó)和英國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算體制形成以前，所以它無(wú)從借鑒，需要自己摸索。

美國(guó)建立預(yù)算制度的過(guò)程有兩個(gè)特點(diǎn)：一是從地方到中央，二是先監(jiān)督后統(tǒng)一。

美國(guó)在十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初的時(shí)候，與今天的情況非常不一樣。美國(guó)有三級(jí)政府——聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。今天政府的財(cái)政收入和支出，大部分集中在聯(lián)邦政府手里，其次是州政府，最后才是地方政府。而在那個(gè)時(shí)期，絕大部分財(cái)政收支都發(fā)生在地方政府一級(jí)。如一九○二年，美國(guó)地方政府占三級(jí)政府財(cái)政總收入的52％，總支出的59％。現(xiàn)在，這兩個(gè)比重分別下降到22％和25％。那么在地方是誰(shuí)控制錢袋子呢?是市議會(huì)和其中形形色色的獨(dú)立委員會(huì)，它們?cè)趽芸罘矫嫦碛芯薮蟮臋?quán)力。這些批錢機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，重疊又模糊。政府各個(gè)部門(mén)都得獨(dú)自向市議會(huì)及其委員會(huì)爭(zhēng)取資金，獨(dú)自掌控開(kāi)支。

由于這個(gè)體制太分散，就造成一系列的問(wèn)題，其中一個(gè)問(wèn)題就是腐敗猖獗。十九世紀(jì)末，美國(guó)的地方政府被普遍認(rèn)為是極度腐敗的。當(dāng)時(shí)市政府的雇員發(fā)工資都是現(xiàn)金支付，也沒(méi)有賬。城市維修工程沒(méi)有開(kāi)支記錄，市政府也沒(méi)有公共財(cái)產(chǎn)記錄，公有資產(chǎn)的流失因而屢見(jiàn)不鮮。當(dāng)時(shí)貪污受賄最嚴(yán)重的領(lǐng)域包括土地批租，公共服務(wù)(如清潔、垃圾處理的發(fā)包)，公共工程(如街道、交通體系、下水道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)包)，政府采購(gòu)(如市立醫(yī)院、濟(jì)貧院的采購(gòu))，規(guī)管(如警察對(duì)賭博、娼妓網(wǎng)開(kāi)一面)。斯坦福(斯坦福大學(xué)的創(chuàng)辦人)、文德勒(哈佛最大的圖書(shū)館以他命名）都是當(dāng)時(shí)臭名昭著的行賄商人。

另一個(gè)后果是濫用公款。由于沒(méi)有統(tǒng)一的現(xiàn)代預(yù)算，賬目非常亂，根本無(wú)法搞清楚錢從哪里來(lái)，到哪里去。比如一九一一年費(fèi)城的“預(yù)算”里邊，有二萬(wàn)五千美元用于“郵費(fèi)、冰塊、檔案、餐飲、維修、廣告、貸款、招待本市和來(lái)訪官員，以及其他”。換句話說(shuō)，隨便官員用在哪里都可以。到了年終，拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象十分普遍。例如，紐約市在一九○八年一點(diǎn)四億美元總撥款中包括八百萬(wàn)美元用于償還“特殊稅收債券”。其實(shí)，根本沒(méi)有什么“特殊債券”；這筆錢是用來(lái)填一九○七年超支窟窿的。

在聯(lián)邦政府一級(jí)，情況一樣混亂。憲法把一切財(cái)政收支的決定權(quán)都賦予眾議院。一七九四年，眾議院依照英國(guó)下院的方式，任命一個(gè)專門(mén)的籌劃委員會(huì)，該委員會(huì)在一八○二年成了國(guó)會(huì)里一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。從一八○二年到一八六五年，財(cái)政收支權(quán)都集中在眾議院籌劃委員會(huì)手中。一八六一年，美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)開(kāi)打后，林肯總統(tǒng)宣布凡是戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)都必須被批準(zhǔn)，命令財(cái)政部支付未經(jīng)國(guó)會(huì)撥款的戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)支，并要求國(guó)會(huì)事后補(bǔ)辦撥款。在戰(zhàn)爭(zhēng)狀況下，國(guó)會(huì)沒(méi)有辦法，只得合作，并對(duì)以前不允許的事睜只眼閉只眼，如總額撥款、超撥款開(kāi)支、撥款轉(zhuǎn)移等。

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，為了防止自己的權(quán)力繼續(xù)受侵蝕，眾議院于一八六五年將以前既管收入也管支出的籌劃委員會(huì)定為只負(fù)責(zé)收入(現(xiàn)譯為“歲入委員會(huì)”），并另起爐灶成立了負(fù)責(zé)支出的撥款委員會(huì)。由此，開(kāi)支與收入被分開(kāi)考慮。其后，除撥款委員會(huì)外，其他國(guó)會(huì)委員會(huì)也涉足撥款事務(wù)，如河流、港口、農(nóng)業(yè)、陸軍、海軍、外交、印第安人事務(wù)方面的撥款都不再歸撥款委員會(huì)管轄，而落入其他委員會(huì)的權(quán)力范圍。一八八五年，眾議院已有八個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)撥款；到一九一二年，增加到十四個(gè)：參議院也有十來(lái)個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)撥款事務(wù)。最后，超過(guò)一半的撥款擺脫了撥款委員會(huì)的控制。至此，國(guó)會(huì)內(nèi)統(tǒng)一財(cái)政計(jì)劃的最后痕跡完全消失了，形成了“國(guó)會(huì)小組委員會(huì)治國(guó)”的格局。

與立法部門(mén)對(duì)應(yīng)，行政部門(mén)也變成了諸侯政治，因?yàn)閹缀趺總€(gè)政府部門(mén)都需要單獨(dú)的撥款法案；這些法案掌握在國(guó)會(huì)中不同小組委員會(huì)手里，在不同的時(shí)間通過(guò)。如衛(wèi)生方面的問(wèn)題需要與四個(gè)國(guó)會(huì)委員會(huì)討論撥款，戰(zhàn)爭(zhēng)方面的問(wèn)題要與七個(gè)委員會(huì)打交道，運(yùn)輸部門(mén)要與七個(gè)委員會(huì)打交道，其撥款由八個(gè)法案授權(quán)。

更嚴(yán)重的是，在財(cái)政收支權(quán)支離破碎的格局下，無(wú)論是在地方一級(jí)，還是在聯(lián)邦一級(jí)，沒(méi)有一個(gè)人或機(jī)構(gòu)了解政府一共收了多少稅、花了多少錢，沒(méi)有一個(gè)人或機(jī)構(gòu)能確定政府的目標(biāo)優(yōu)先次序，沒(méi)有一個(gè)人或機(jī)構(gòu)能對(duì)人民全面負(fù)責(zé)。

面對(duì)這樣的局面，出現(xiàn)兩種人，一種叫“耙糞者”（Muckrakers），指一批以揭露社會(huì)黑暗面為己任的新聞?dòng)浾?、作家和批評(píng)家。他們的文章對(duì)制造改革輿論、喚醒民眾和動(dòng)員群眾、推動(dòng)美國(guó)的社會(huì)改革起了一定作用。另外一種人，叫做改革者。他們不僅批評(píng)現(xiàn)狀，還拿出替代方案；他們不是不要政府，而是希望讓政府變得公開(kāi)、透明、有效。

改革者認(rèn)為國(guó)會(huì)沒(méi)有控制政府開(kāi)支的積極性，議員們的興趣在于把錢花在自己的支持者身上；只有行政首腦才會(huì)考慮本轄區(qū)的整體利益。因此美國(guó)最急需的是建立行政首腦主導(dǎo)。所謂行政首腦，在市一級(jí)就是市長(zhǎng)，州就是州長(zhǎng)，全國(guó)就是總統(tǒng)。改革者希望把權(quán)力在一定程度上集中到這些人手里。權(quán)力太分散，監(jiān)督無(wú)從談起；集中起來(lái)再監(jiān)督才是有效的監(jiān)督。他們推動(dòng)的行政主導(dǎo)型預(yù)算有如下特征：統(tǒng)一——涵蓋政府的所有活動(dòng)領(lǐng)域；全面——包括特定財(cái)政年度里的所有收入和支出；分類——按資金使用功能將它們分成標(biāo)準(zhǔn)的幾大類，使之既有利于監(jiān)控，又保持一定靈活性，便于執(zhí)行；行政首長(zhǎng)主導(dǎo)——由行政首長(zhǎng)準(zhǔn)備和提交，也由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

美國(guó)的預(yù)算改革是從地方開(kāi)始的。一九○五年，紐約建立了一個(gè)紐約市政研究所，該所的所長(zhǎng)從他以前的老師、芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授凡勃倫(Thorstein Veblen，即《有閑階級(jí)》的作者)那里聽(tīng)到“預(yù)算”這個(gè)概念。他受到啟發(fā)，馬上把引入預(yù)算作為首要任務(wù)。一九○七年，這個(gè)研究所發(fā)表一個(gè)報(bào)告，題為《制定一份市政預(yù)算》，并提議以紐約市的衛(wèi)生工作當(dāng)做試點(diǎn)。在該所的敦促下，紐約市在一九○八年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門(mén)拿出了分類開(kāi)支計(jì)劃，但效果卻立竿見(jiàn)影，當(dāng)年紐約市薪金撥款減少了三十一萬(wàn)美元；第二年，減少了一百零八萬(wàn)美元；一九一○年，推行薪金分級(jí)制，并打入預(yù)算，節(jié)省增至兩百萬(wàn)美元。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到一九一三年，預(yù)算文件已從一百二十二頁(yè)增加到八百三十六頁(yè)。

紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣。到二十年代中期，大部分美國(guó)城市都引入了現(xiàn)代預(yù)算體制。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語(yǔ)，任何政治參與者都能朗朗上口。到一九一九年，全國(guó)已有四十四個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法；到一九二九年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。

聯(lián)邦政府動(dòng)作稍微慢一點(diǎn)，因?yàn)槁?lián)邦的權(quán)力還是集中在國(guó)會(huì)那里。這個(gè)過(guò)程是在老羅斯?？偨y(tǒng)(一九○一——一九○九)帶領(lǐng)下起步的，他開(kāi)始打破強(qiáng)國(guó)會(huì)、弱總統(tǒng)的格局，把總統(tǒng)職權(quán)推進(jìn)到他認(rèn)為憲法沒(méi)有明確禁止的領(lǐng)域，有力地發(fā)揮了行政部門(mén)的主導(dǎo)功能。老羅斯福的繼任者進(jìn)一步將聯(lián)邦財(cái)政治理權(quán)從國(guó)會(huì)手中轉(zhuǎn)移至行政部門(mén)，使總統(tǒng)的權(quán)威變得更為重要。與此同時(shí)，相對(duì)于地方各級(jí)政府，聯(lián)邦政府的權(quán)力逐步擴(kuò)大。歷史學(xué)家卡恩將這個(gè)權(quán)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程稱之為“內(nèi)部的國(guó)家建設(shè)”，它為預(yù)算改革奠定了制度基礎(chǔ)。

塔夫特總統(tǒng)(一九○九——一九一三)上任不久，其中包括一些著名的財(cái)政改革家，由上面提到的克利夫蘭擔(dān)任主席。一九一二年，該委員會(huì)提出一個(gè)報(bào)告，題目就叫《國(guó)家預(yù)算的必要性》，建議由總統(tǒng)編制統(tǒng)一、全面的預(yù)算。塔夫特總統(tǒng)將報(bào)告提交國(guó)會(huì)，并制定了《一九一四會(huì)計(jì)年度的預(yù)算》。但國(guó)會(huì)對(duì)此反應(yīng)冷淡，沒(méi)有理會(huì)。國(guó)會(huì)為什么反對(duì)?因?yàn)槿绻尚姓鲗?dǎo)編制統(tǒng)一的預(yù)算，國(guó)會(huì)很多小組委員會(huì)的權(quán)力就被剝奪了。但預(yù)算改革的提議受到越來(lái)越廣泛民意的支持，因?yàn)樗麄兛吹搅说胤筋A(yù)算改革的成果。這迫使本來(lái)反對(duì)預(yù)算改革的國(guó)會(huì)議員們紛紛轉(zhuǎn)而支持預(yù)算改革。到“一戰(zhàn)”期間，幾個(gè)大黨都在綱領(lǐng)中增加了支持預(yù)算改革的內(nèi)容。“一戰(zhàn)”結(jié)束后，人們普遍希望改革國(guó)家的預(yù)算，因此，國(guó)會(huì)不能再擱置這個(gè)問(wèn)題了。一九二○年六月，國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)法案，設(shè)立預(yù)算制度，但是威爾遜總統(tǒng)（一九一三——一九二一)否決了它，原因是其中一個(gè)條款限制了總統(tǒng)的權(quán)力。次年，國(guó)會(huì)再次通過(guò)這項(xiàng)法案，幾乎完全沒(méi)有變化，但這一次卻被哈丁總統(tǒng)(一九二一——一九二三)批準(zhǔn)了。這便是一九二一年六月十日通過(guò)的劃時(shí)代的《會(huì)計(jì)與預(yù)算法》。該法律要求總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提出預(yù)算，并創(chuàng)立了一個(gè)預(yù)算局，作為編制預(yù)算的機(jī)關(guān)，局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命。另外還成立了一個(gè)總會(huì)計(jì)處，對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)?！稌?huì)計(jì)與預(yù)算法》的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)完成了從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家的過(guò)程。

綜上所述，稅收固然重要，預(yù)算也很重要。預(yù)算改革的目的是把一個(gè)看不見(jiàn)的政府變?yōu)橐粋€(gè)透明的政府。如果政府收支沒(méi)有一本賬，如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個(gè)看不見(jiàn)的政府。一個(gè)看不見(jiàn)的政府，不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府；一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府，不可能是一個(gè)民主的政府。要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見(jiàn)：要讓它看得見(jiàn)，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算。

從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家，有三種模式，即先統(tǒng)一后監(jiān)督(法國(guó)模式)，統(tǒng)一和監(jiān)督交替推進(jìn)(英國(guó)模式)，先監(jiān)督后統(tǒng)一(美國(guó)模式)。中國(guó)目前正處于從稅收國(guó)家向預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中。那么，中國(guó)應(yīng)該采取哪種轉(zhuǎn)型模式呢?

現(xiàn)在中國(guó)無(wú)論在財(cái)政統(tǒng)一方面，還是預(yù)算監(jiān)督方面，都存在一些問(wèn)題。在財(cái)政統(tǒng)一方面，中國(guó)預(yù)算制度面臨最大的問(wèn)題是，缺少一個(gè)覆蓋所有政府收支的、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。以二○○四年為例，全國(guó)非稅收入規(guī)模大約為一萬(wàn)零五百二十三億元，相當(dāng)于同期全國(guó)財(cái)政收入的39.8％。其中中央政府收入約為一千六百二十七億元，占本級(jí)財(cái)政收入的11.2％，省及省以下各級(jí)政府收入共約八千八百九十六億元，占本級(jí)財(cái)政收入的74.8％。這些錢分散在千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)賬戶里面，沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，很難控制。統(tǒng)一中國(guó)的財(cái)政，要把無(wú)數(shù)本賬并為一本賬，把無(wú)數(shù)個(gè)小金庫(kù)并成一個(gè)大金庫(kù)，這是一件異常艱難的事情。

在預(yù)算監(jiān)督方面，編制詳細(xì)的政府功能預(yù)算和部門(mén)預(yù)算，可以大大方便人大代表對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督。不過(guò)直到最近，中國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告是比較單薄的。從一九九九年開(kāi)始，中央四個(gè)部委向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算；二○○五年報(bào)送部門(mén)已增至三十四個(gè)，是個(gè)很大的進(jìn)步。盡管如此，中央一百三十多個(gè)一級(jí)預(yù)算單位中還有很多沒(méi)有報(bào)送人大代表審議。地方各級(jí)的部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)展也不小，比如說(shuō)河北省的部門(mén)預(yù)算已經(jīng)做得非常詳細(xì)了。有些省還有一些新舉措，如廣東省和深圳市建立了“實(shí)時(shí)在線財(cái)政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”，預(yù)算單位每一筆資金的動(dòng)向都在人大代表眼皮底下。另外，湖北省開(kāi)通了“財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)”，將全省七十一項(xiàng)涉及群眾切身利益的一百四十億元資金分配情況全部在網(wǎng)上進(jìn)行了公開(kāi)。

就預(yù)算監(jiān)督而言，現(xiàn)在存在兩方面的問(wèn)題。一方面，人民代表大會(huì)會(huì)期短、議程多，政府提交人代會(huì)審查的預(yù)算草案報(bào)告過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容，尤其是在支出中常?？梢钥吹健捌渌?、“特費(fèi)”之類含糊的項(xiàng)目，造成“看不清”的問(wèn)題，使人民代表們難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入審查。另一方面，如果每一個(gè)部門(mén)的預(yù)算都長(zhǎng)達(dá)幾百頁(yè)、上千頁(yè)，每個(gè)地方的預(yù)算都得用卡車裝，海量信息的涌現(xiàn)也帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即人大代表“看不懂”預(yù)算報(bào)告羅列的大串?dāng)?shù)字。要解決“看不清”和“看不懂”的問(wèn)題，必須改進(jìn)人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)人員配備、討論和審核時(shí)間、投票表決機(jī)制等；同時(shí)還需要統(tǒng)一預(yù)算報(bào)告格式，使預(yù)算報(bào)告既具備必要的詳細(xì)，又不太繁雜，讓人民和人民代表都能看得懂，都能參與監(jiān)督。

很顯然，在財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督方面，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。既然財(cái)政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督一樣重要，也許交替推進(jìn)或齊頭并進(jìn)應(yīng)該成為中國(guó)轉(zhuǎn)向預(yù)算國(guó)家的模式。