《官僚制》一書(shū)的作者畢瑟姆是英國(guó)利茲大學(xué)政治學(xué)教授,專(zhuān)于馬克思和韋伯的比較研究?!豆倭胖啤芬粫?shū)已經(jīng)成為二十世紀(jì)九十年代以來(lái)歐美高等教育最權(quán)威的社會(huì)科學(xué)教材之一,自引進(jìn)我國(guó)以后也受到知識(shí)界的重視。
那么,官僚制其權(quán)力來(lái)源是怎樣的,又是如何運(yùn)作的呢?我們把它劃歸為官僚制與效率的關(guān)系,官僚制的權(quán)力來(lái)源,官僚制與民主的關(guān)系。
由于學(xué)科的不同,對(duì)官僚制的研究形成了不同范式。作者在此書(shū)第一章里首先歸納了三種主要的研究范式對(duì)于官僚制與效率的關(guān)系的分析:
(一)組織社會(huì)學(xué):組織社會(huì)學(xué)研究社會(huì)中各種形式組織的一般共性和提升組織效率的可能條件。韋伯認(rèn)為各種組織的理性化結(jié)果就是采用了官僚制。他總結(jié)了官僚制所具有的四個(gè)最主要的特征:層級(jí)制,連續(xù)性,非人格性,專(zhuān)業(yè)化。換言之,官僚制是一種專(zhuān)業(yè)分工的結(jié)果,是一種嚴(yán)格程序理性的產(chǎn)物。在官僚制中,人成了組織機(jī)器的一個(gè)零部件,嚴(yán)格按照規(guī)章辦事,沒(méi)有發(fā)揮自己“主觀能動(dòng)性”的空間。這種機(jī)械化的科層制固然能夠高效地完成既定的任務(wù),但卻缺乏應(yīng)變能力,因此具有相當(dāng)大的保守性。
(二)政治經(jīng)濟(jì)學(xué):政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注組織的收入來(lái)源,將官僚制界定為一個(gè)非市場(chǎng)的組織,它依靠撥款而非市場(chǎng)獲得收入。市場(chǎng)是一種橫向的,平等交易的機(jī)制,官僚制則是一種縱向的等級(jí)制度,“通過(guò)有意識(shí)地行使權(quán)威強(qiáng)制的結(jié)構(gòu),縱向的協(xié)調(diào)人們的行動(dòng)。在層級(jí)制中,人們按照定義就是不平等的”。那么官僚制存在的合法性何在呢?作者認(rèn)為,官僚制的存在可以從市場(chǎng)的前提中推導(dǎo)出來(lái)??茖拥墓倭胖颇軌蚓S護(hù)市場(chǎng)交易秩序,提供公共產(chǎn)品,從而降低社會(huì)成本。然而由于官僚制規(guī)避了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),所以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為官僚制必然是無(wú)效率的。但近來(lái)的反對(duì)者則提出了一些理論試圖證明官僚制也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一種觀點(diǎn)認(rèn)為組成官僚系統(tǒng)的各個(gè)部門(mén)為了有限的財(cái)政撥款而競(jìng)爭(zhēng),另一種觀點(diǎn)認(rèn)為選舉市場(chǎng)的存在也使得官僚系統(tǒng)受到間接的競(jìng)爭(zhēng)壓力,而這樣的競(jìng)爭(zhēng)也同樣會(huì)提升官僚制的效率。
(三)公共行政管理學(xué):“官僚制在這里意味著與私人組織中行政管理相對(duì)的公共行政管理?!痹摲N范式中,官僚制的公共性和政治性使得官僚制的效率分析變得困難。公共管理和公共服務(wù)不能唯效率馬首是瞻,經(jīng)常的情況是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)正義、公平等價(jià)值而犧牲效率,這一點(diǎn)在行政程序中尤為凸顯。然而效率依然是重要的,尤其是在現(xiàn)代社會(huì)中,效率更是被人們愈發(fā)重視。于是,人們傾向于認(rèn)為有效的行政管理依賴于公共服務(wù)精神和公共責(zé)任程序。
綜上,組織社會(huì)學(xué)關(guān)注的是組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題,因而其效率問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是組織形式和結(jié)構(gòu)對(duì)目標(biāo)和環(huán)境的適應(yīng)力問(wèn)題;政治經(jīng)濟(jì)學(xué)以利己的經(jīng)濟(jì)人為前提假設(shè),其效率問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)官僚的私人利益和官僚制所要服務(wù)的公共利益問(wèn)題;公共行政管理學(xué)關(guān)注的是文化和責(zé)任問(wèn)題,其效率問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是組織文化和責(zé)任機(jī)制與目標(biāo)之間的合宜性問(wèn)題。以上的各種范式既有其獨(dú)特的視角又有其特有的局限,因此在這個(gè)科際整合的年代,作者認(rèn)為“我們需要一種一般的官僚制概念,也需要一種官僚制的類(lèi)型學(xué)”。換言之,作者采納了韋伯的最為寬泛的官僚制概念,同時(shí)也吸收了不同的研究范式的研究成果并將其視為一種官僚制分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)以上分析可以看出,官僚制具有保守性、自利性,具有獨(dú)特的組織文化,這些特征使得“政策的內(nèi)容,而不僅是政策的實(shí)施,受到行政管理體制特性的系統(tǒng)化影響”。
在解釋官僚制的權(quán)力來(lái)源時(shí),韋伯和馬克思給出了不同的回答。韋伯認(rèn)為社會(huì)的官僚化是專(zhuān)業(yè)化和分工的結(jié)果,是不可逆轉(zhuǎn)的。與技術(shù)的進(jìn)步、分工的精細(xì)化相對(duì)應(yīng)的是各種形式的組織日益龐大和復(fù)雜,管理和協(xié)調(diào)的事務(wù)越來(lái)越多,必須要有專(zhuān)業(yè)管理人員才能滿足管理和協(xié)調(diào)的需求,才能提高效率。官僚正是在社會(huì)進(jìn)步和分工中逐漸形成并獨(dú)立出來(lái)的一個(gè)新的社會(huì)群體,是現(xiàn)代社會(huì)的典型特征。官僚制的產(chǎn)生一方面有利于提高效率,但另一方面其擴(kuò)張又限制和威脅著個(gè)人自由。官僚化的世界是一個(gè)秩序化安定化的世界,官僚制成為凌駕于個(gè)人之上的另一種權(quán)威,如果這種權(quán)威沒(méi)有某種對(duì)抗因素從而達(dá)到某種“權(quán)力均衡”,那么創(chuàng)新、冒險(xiǎn)等精神以及個(gè)人自由都將被窒息,我們都將成為一個(gè)機(jī)器人,故步自封于一個(gè)鐵籠中。韋伯的這種理論為其后的社會(huì)實(shí)踐所證明。在傳統(tǒng)社會(huì)主義的各國(guó)實(shí)踐中,市場(chǎng)被取消,生產(chǎn)分配都依賴一個(gè)官僚系統(tǒng),這樣一個(gè)官僚系統(tǒng)由于承擔(dān)著史無(wú)前例的社會(huì)功能,因而具有史無(wú)前例的權(quán)威。又由于意識(shí)形態(tài)等各種原因,各國(guó)的行政相對(duì)封閉,沒(méi)有有效的民主制度,所以沒(méi)有一個(gè)能夠?qū)倭畔到y(tǒng)進(jìn)行制衡的力量。很快地,“通過(guò)官僚化的過(guò)程,工人階級(jí)為確保自身的解放而創(chuàng)建的各種制度轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛊鋸膶俚匚挥篮慊臋C(jī)構(gòu)”。在韋伯看來(lái),只有在資本主義社會(huì)中,個(gè)人才能擁有同官僚制進(jìn)行對(duì)抗的能力。這種能力來(lái)源于私有財(cái)產(chǎn),市場(chǎng)的力量,結(jié)社的自由以及廣泛的民主等。然而即使在資本主義社會(huì)中,韋伯也不認(rèn)為民主代表著真正的個(gè)人自由和大眾權(quán)利,因?yàn)椤霸诠倭胖频臅r(shí)代,這僅僅是一個(gè)幻想”。韋伯著名的領(lǐng)導(dǎo)民主理論認(rèn)為,民主的作用有兩個(gè):一是選擇一個(gè)領(lǐng)袖對(duì)官僚進(jìn)行指導(dǎo)和制約,一是使不稱(chēng)職的領(lǐng)袖下臺(tái)。這種代表著自由主義的個(gè)人精英式民主理論對(duì)傳統(tǒng)的民主理論做出了重大的修正,在某種程度上調(diào)和了古典的民主理論和馬克思主義民主理論的分歧。官僚化理論在韋伯的學(xué)說(shuō)中具有重要地位,官僚化制度被視為現(xiàn)代化過(guò)程的關(guān)鍵制度,其權(quán)力來(lái)源于人們的工具理性和效率追求。與此相對(duì)應(yīng)的是,馬克思從階級(jí)分析的立場(chǎng)出發(fā),認(rèn)為官僚制首先是一種階級(jí)控制的工具,純粹的技術(shù)和行政管理則是官僚制的一個(gè)次要的功能。然而在一些社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)踐中,在消除了階級(jí)對(duì)立以后,官僚制經(jīng)歷了一個(gè)異化的過(guò)程,在東歐某些國(guó)家甚至取代無(wú)產(chǎn)階級(jí)成為一個(gè)新的統(tǒng)治階級(jí)。托洛茨基將這一現(xiàn)象歸因于各社會(huì)主義國(guó)家落后的社會(huì)狀況。另一些學(xué)者則認(rèn)為,官僚制確保了一種快速的工業(yè)積累,是當(dāng)時(shí)普遍落后的社會(huì)主義各國(guó)不可或缺的選擇。然而這種功利主義的理論并未給各國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐的命運(yùn)以有說(shuō)服力的解釋。這種理論認(rèn)為“官僚制的權(quán)力問(wèn)題是一個(gè)為保持對(duì)勞動(dòng)力的社會(huì)控制所必需的權(quán)力的高度集中問(wèn)題”,官僚制的權(quán)力根源于生產(chǎn)資料所有制的權(quán)力。
前面的分析中,幾乎所有的理論都認(rèn)為官僚制和民主都是對(duì)立的,然而作者畢瑟姆卻不認(rèn)同這種簡(jiǎn)單的二元對(duì)立的觀點(diǎn)。作者認(rèn)為官僚制和民主之間不存在韋伯所謂的對(duì)立。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的民主是少數(shù)對(duì)多數(shù)的服從,而不是全體一致的同意,這意味著民主本身包含著強(qiáng)制。官僚制正是民主本身所必須倚仗的制度。另一方面,民主意味著大眾的壓力,意味著民眾要求更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),這也必然導(dǎo)致政治領(lǐng)域的擴(kuò)張和官僚制的強(qiáng)化。由此可見(jiàn)民主和官僚制具有內(nèi)在的相容性和依賴性。我們的現(xiàn)實(shí)追求只能是一個(gè)官僚的民主制或者民主的官僚制,作者認(rèn)為這樣一種制度應(yīng)該具有下面三個(gè)特征:專(zhuān)業(yè)建議的多元化和開(kāi)放性;平等而透明的咨詢渠道;在公共服務(wù)的醞釀過(guò)程中對(duì)公民負(fù)有解釋責(zé)任。然而為什么有那么多的學(xué)者以對(duì)立的觀點(diǎn)來(lái)看待官僚制和民主的關(guān)系呢?通過(guò)進(jìn)一步分析官僚制的運(yùn)作過(guò)程,作者發(fā)現(xiàn)官僚制的一些社會(huì)功能使得它必須走向獨(dú)立和自我封閉。這些社會(huì)功能有:對(duì)未解決的社會(huì)沖突的管理;中央過(guò)分?jǐn)U張的態(tài)勢(shì);保護(hù)國(guó)家的安全利益等。換言之,并非官僚制本身反民主,而是官僚制的某些社會(huì)功能使得它的信息壟斷能力和組織能力變得反民主。之前的學(xué)者正是混淆了這兩者之間的區(qū)別,將官僚制的社會(huì)功能誤解為官僚制屬性本身的缺陷。一種為了確保民主而建立的機(jī)制反過(guò)來(lái)又限制和阻礙了民主,這正是民主的悖論。然而正如作者所言,“作為民主社會(huì)的公民,如果我們要擴(kuò)展民主實(shí)踐自身的領(lǐng)域,就需要既理解這種能力的價(jià)值,又理解這種能力的局限”。
官僚制作為一種相對(duì)封閉的制度,其自身運(yùn)作的邏輯對(duì)于理解整個(gè)國(guó)家制度運(yùn)作的重要性不言而喻。在韋伯式的官僚制中,官僚是非人格化的,官僚制的負(fù)面功能源自官僚制結(jié)構(gòu)本身;在馬克思的官僚制中,專(zhuān)業(yè)化的官僚意味著控制和壓迫;畢瑟姆的官僚制在承認(rèn)官僚制對(duì)民主的阻礙的同時(shí),卻又表明這是民主自身的吊詭。然而現(xiàn)實(shí)中的官僚制卻并不是前面三位學(xué)者所設(shè)計(jì)的“理想型”。官僚制是對(duì)官僚的制化,而官僚和制的關(guān)系在不同的歷史時(shí)段,在不同的文化背景下卻呈現(xiàn)出大異其趣的形式。這些形式在保持官僚制的共性的同時(shí),卻也使官僚制對(duì)整個(gè)制度的演變按照不同的進(jìn)路發(fā)揮著影響力。這種影響力常常不在陽(yáng)光之下敞露,而是通過(guò)一個(gè)個(gè)利己的官僚在各種可能的行為選擇的總體作用下發(fā)揮效能。這種作用常常隱沒(méi)在冠冕堂皇的辭藻背后,包裹在規(guī)范的形式外表之下,構(gòu)成了制度運(yùn)作的隱蔽邏輯基礎(chǔ)。
(《官僚制》,[英]畢瑟姆著,韓志明、張毅譯,吉林人民出版社二○○五年一月版,14.00元)