全球銀行監(jiān)管是一個(gè)不斷調(diào)適監(jiān)管邊界并著力提高監(jiān)管效率的優(yōu)化過(guò)程，我國(guó)應(yīng)注重分析銀行監(jiān)管邊界與效率問(wèn)題，可以嘗試采用成本有效性的分析方法，并重新審視監(jiān)管中的一些關(guān)系，盡快創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)從規(guī)制監(jiān)管向原則導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，以提高監(jiān)管的有效性，引領(lǐng)銀行業(yè)向前健康發(fā)展。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)專(zhuān)門(mén)履行銀行監(jiān)管職責(zé)已經(jīng)走過(guò)了四年多的歷程，成功化解了銀行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)了銀行業(yè)改革開(kāi)放，引領(lǐng)了銀行業(yè)的健康發(fā)展，提升了銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，所取得的成績(jī)有目共睹，但也面臨一些需要解決的困難和問(wèn)題，這些問(wèn)題都或多或少涉及到監(jiān)管邊界與效率問(wèn)題。

不斷調(diào)適的監(jiān)管邊界

在20世紀(jì)20年代以前，受當(dāng)時(shí)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，銀行在“看不見(jiàn)的手”的范式下實(shí)行一種“銀行自由經(jīng)營(yíng)制度”，金融體系基本上是不受管制的，但30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)引起的巨大恐慌，徹底改變了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的金融監(jiān)管理論，讓人們甚至認(rèn)為防止這種危機(jī)的再次發(fā)生是可以用任何代價(jià)來(lái)?yè)Q取的，于是對(duì)銀行業(yè)實(shí)施非常嚴(yán)格的監(jiān)管，如采取利率管制、嚴(yán)格禁止銀行業(yè)務(wù)與證券業(yè)務(wù)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)等限制競(jìng)爭(zhēng)性的監(jiān)管措施，致使60年代許多銀行盈利能力降低，競(jìng)爭(zhēng)力弱，面臨被淘汰的危險(xiǎn)，這種管制是以損失銀行盈利水平和效率為代價(jià)的，反而使銀行愈發(fā)地不穩(wěn)定。在金融機(jī)構(gòu)不斷開(kāi)展創(chuàng)新，要求放松利率管制、提高效率的壓力下，一些國(guó)家在70～80年代摒棄了30年代以來(lái)建立的嚴(yán)格監(jiān)管措施，轉(zhuǎn)為一種較為寬松的風(fēng)格，使銀行業(yè)出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，開(kāi)始從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡。然而90年代以來(lái)的幾次金融危機(jī)，讓監(jiān)管者和被監(jiān)管者開(kāi)始對(duì)銀行監(jiān)管重新審視，對(duì)監(jiān)管的成本與效益進(jìn)行理性分析，在銀行體系的效率與穩(wěn)定性的權(quán)衡中采取了一種更具謹(jǐn)慎的態(tài)度，注重監(jiān)管法規(guī)的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格化，以此約束和引導(dǎo)市場(chǎng)參與者的行為，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，這就是以美國(guó)為典型代表的、目前絕大部分國(guó)家采取的規(guī)制導(dǎo)向監(jiān)管。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著金融全球化、金融自由化進(jìn)程的加快、金融創(chuàng)新水平的不斷提高以及信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，金融界乃至企業(yè)界不斷抱怨監(jiān)管成本過(guò)高和過(guò)度監(jiān)管成為影響銀行業(yè)發(fā)展的主要因素之一。在美國(guó)，薩班斯法案已經(jīng)影響了包括商業(yè)銀行在內(nèi)的美國(guó)及他國(guó)企業(yè)在美國(guó)上市的積極性，被視為一種過(guò)度監(jiān)管，要求修改該法案的呼聲不斷。實(shí)踐也不斷證明，金融市場(chǎng)環(huán)境的變化始終會(huì)領(lǐng)先于監(jiān)管的對(duì)應(yīng)舉措和行動(dòng)，任何再詳盡再科學(xué)的監(jiān)管規(guī)則也會(huì)滯后于金融市場(chǎng)的發(fā)展。在這種背景下，以英國(guó)金融服務(wù)局（FSA）為首的銀行監(jiān)管當(dāng)局，大力倡導(dǎo)實(shí)行原則導(dǎo)向監(jiān)管，其基本監(jiān)管理念簡(jiǎn)言之就是把監(jiān)管的主要精力放在結(jié)果上，而不是放在各種事無(wú)巨細(xì)的規(guī)則和指引上；強(qiáng)調(diào)公司高管層對(duì)達(dá)到監(jiān)管要求負(fù)首要責(zé)任；讓公司有機(jī)會(huì)以更加靈活、更具創(chuàng)新精神和更有競(jìng)爭(zhēng)力的方式滿足監(jiān)管要求，并以同樣的精神進(jìn)行自我監(jiān)管?？梢哉f(shuō)，20世紀(jì)以來(lái)全球銀行監(jiān)管從“放松監(jiān)管—嚴(yán)格監(jiān)管—放松監(jiān)管—審慎監(jiān)管－原則導(dǎo)向監(jiān)管”的演變軌跡，正是一個(gè)不斷調(diào)適監(jiān)管邊界并著力提高監(jiān)管效率的最優(yōu)化過(guò)程。

監(jiān)管的邊界與效率判斷

成本—收益分析法是目前業(yè)界分析監(jiān)管邊界與效率運(yùn)用最多的方法，它主要考慮這樣幾個(gè)因素：一是銀行監(jiān)管的成本。銀行監(jiān)管的成本通常分為直接成本和間接成本和銀行監(jiān)管的機(jī)會(huì)成本。二是銀行監(jiān)管的收益。多數(shù)情況下將銀行監(jiān)管的收益定義為因銀行監(jiān)管避免了不穩(wěn)定性從而所獲得的利益。一般而言，銀行監(jiān)管的收益主要表現(xiàn)為促使社會(huì)總體福利水平、銀行體系總體收入高和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收入水平提高三個(gè)方面。但這種方法的缺點(diǎn)也非常明顯，主要體現(xiàn)在成本和收益在現(xiàn)實(shí)中難以量化。事實(shí)上，銀行監(jiān)管水平不僅僅是銀行監(jiān)管成本的函數(shù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)員工的負(fù)責(zé)程度、銀行運(yùn)行的效率和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部因素”也將決定銀行監(jiān)管成本的水平。銀行監(jiān)管的收益也很難確定，即使是一種大概的估計(jì)也有一定的困難，再加上銀行監(jiān)管使得被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收入的提高，并非是立竿見(jiàn)影的，在監(jiān)管初期，被監(jiān)管者的收入甚至是下降的。

為了克服前述缺點(diǎn)，業(yè)界最近提出了以成本有效性分析替代成本—收益分析。成本有效性分析的基本思想是：當(dāng)無(wú)法確定某公共項(xiàng)目具體收益時(shí)，可按目標(biāo)的完成程度來(lái)計(jì)算其與付出成本之間的比例，若能同樣有效地完成目標(biāo)，那么成本更低的方案當(dāng)然優(yōu)于成本較高的方案；若監(jiān)管成本相同的情況下，目標(biāo)的完成程度越好，也就說(shuō)明其越有效。故可運(yùn)用有效程度與成本之比的最大化來(lái)替代成本—收益分析下收益與成本之比的最大化。在這種分析方法下，雖然銀行監(jiān)管的收益仍難以量化，但由于其運(yùn)用目標(biāo)完成的程度替代了銀行監(jiān)管的收益，因此較為巧妙地避免了銀行監(jiān)管收益難以確定的難點(diǎn)，從而在總體上能運(yùn)用其來(lái)判斷銀行監(jiān)管是否有效。例如，下面這些可以測(cè)度的指標(biāo)就可為銀行監(jiān)管的有效性提供一種較明確的度量標(biāo)準(zhǔn)：發(fā)生危機(jī)的銀行的數(shù)目是否比往年減少，是否比往年有更少的對(duì)銀行的投訴，是否能夠及時(shí)察覺(jué)出有問(wèn)題的銀行并采取有效措施防止其造成劇烈振蕩，是否及時(shí)遏制了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，銀行機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力是否有所提升，金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否合理有序等等。由此也可看出“有效程度”比“監(jiān)管收益”在觀測(cè)性上具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。

成本有效性分析法為我們判斷銀行監(jiān)管的適度與否提供了現(xiàn)實(shí)的思路。其分析方法與思路頗似科學(xué)實(shí)驗(yàn)試錯(cuò)法，即不斷地嘗試，在嘗試中進(jìn)一步明確、細(xì)化銀行監(jiān)管目標(biāo)的可觀測(cè)目標(biāo)，并逐步尋求在每個(gè)階段的約束條件下“有效程度，成本”指標(biāo)的最優(yōu)化。實(shí)際上，前述銀行監(jiān)管邊界的不斷調(diào)適正是成本有效性分析具體實(shí)踐的最好例證。

重新審視監(jiān)管關(guān)系

監(jiān)管效率的充分考慮以及成本有效性的分析方法，要求我們重新審視一些監(jiān)管關(guān)系，以全新的監(jiān)管思維、更科學(xué)的方法來(lái)履行監(jiān)管職責(zé)。

關(guān)系之一：貓鼠關(guān)系還是醫(yī)患關(guān)系？從社會(huì)角度來(lái)看，銀行業(yè)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間并非是一種“貓和老鼠”的關(guān)系，因?yàn)樨堄肋h(yuǎn)也無(wú)法改變老鼠的習(xí)性，不能用抓到并消滅幾只“老鼠”來(lái)衡量監(jiān)管工作的效率高低，畢竟監(jiān)管者不會(huì)像貓一樣期望老鼠越多越好。應(yīng)該用一種“醫(yī)患”關(guān)系來(lái)形容更為貼切，“救死扶傷”是醫(yī)生的天職，在這里我們認(rèn)為對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管者也是非常適用的，對(duì)于銀行業(yè)監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，運(yùn)用其應(yīng)有的監(jiān)管手段，遵循合法的程序，從非現(xiàn)場(chǎng)檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行糾正，最后問(wèn)題銀行又重新健康發(fā)展。銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)這種監(jiān)管邊界的確定和遵守，使得問(wèn)題銀行重新為社會(huì)提供服務(wù)，重新為社會(huì)的發(fā)展提供資金支持，無(wú)疑就是提高了監(jiān)管的成本有效性。但同時(shí)，醫(yī)術(shù)再高明的醫(yī)生也無(wú)法使人脫離疾病的困擾，也就是說(shuō)銀行監(jiān)管當(dāng)局很好地履行了邊界內(nèi)的職責(zé)，還是不能制止問(wèn)題銀行的出現(xiàn)，從這一層面上更說(shuō)明了監(jiān)管邊界的重要性，這就要求監(jiān)管部門(mén)要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要制定相應(yīng)的監(jiān)管邊界提高監(jiān)管效率。

關(guān)系之二：監(jiān)管制度設(shè)計(jì)是激勵(lì)相容還是激勵(lì)不相容？從20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)放松管制的浪潮，監(jiān)管邊界的不斷調(diào)適，“并不是監(jiān)管當(dāng)局主動(dòng)進(jìn)行的，而是由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和金融理論的發(fā)展，被監(jiān)管者在事實(shí)上已經(jīng)突破了競(jìng)爭(zhēng)的障礙，從而使監(jiān)管當(dāng)局不得不放棄已經(jīng)失效的監(jiān)管”（美聯(lián)儲(chǔ)前主席阿蘭·格林斯潘語(yǔ)）。以我國(guó)為例，在銀監(jiān)會(huì)分設(shè)以前，銀行監(jiān)管存在的一個(gè)重大缺陷就是缺乏激勵(lì)相容的監(jiān)管理念和機(jī)制，在進(jìn)行日常業(yè)務(wù)的審批、新增機(jī)構(gòu)、開(kāi)辟新業(yè)務(wù)等過(guò)程中，往往沒(méi)有充分發(fā)揮激勵(lì)作用，沒(méi)有為經(jīng)營(yíng)管理狀況良好的銀行機(jī)構(gòu)提供較之經(jīng)營(yíng)狀況低下的銀行機(jī)構(gòu)以更好的、更為寬松的發(fā)展環(huán)境，沒(méi)有一個(gè)有效的機(jī)制鼓勵(lì)好的銀行機(jī)構(gòu)更快地?cái)U(kuò)張，往往還在客觀上促進(jìn)了差的銀行機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，占用了大量的監(jiān)管資源，監(jiān)管效率不高，金融風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到很好的化解，不得不反復(fù)注資、剝離。銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)，在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，積極體現(xiàn)了激勵(lì)相容理念和機(jī)制，出臺(tái)了商業(yè)銀行授信盡職指引，確定了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大的機(jī)構(gòu)加大現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率，實(shí)施了以資本充足率為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，注重發(fā)揮銀行業(yè)協(xié)會(huì)作用等。今后監(jiān)管制度安排上，應(yīng)當(dāng)是從總體上促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理狀況良好的銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)展，抑制管理水平低下的銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)給銀行機(jī)構(gòu)施加一定的外部監(jiān)管壓力，這個(gè)監(jiān)管的壓力同時(shí)還應(yīng)當(dāng)有利于激發(fā)銀行機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營(yíng)管理、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和金融創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

關(guān)系之三：監(jiān)管是無(wú)所不包還是有所為有所不為？從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)管資源是有限的，監(jiān)管是要考慮成本效益的，這就決定了監(jiān)管當(dāng)局必須有所為有所不為，有所重為有所輕為。銀監(jiān)會(huì)成立之初，就鮮明地提出了“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、增強(qiáng)透明度”的監(jiān)管理念，充分體現(xiàn)了監(jiān)管工作的有所為有所不為，同時(shí)注意發(fā)揮自律、他律在銀行風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要作用。面對(duì)目前銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)突出的實(shí)際情況，提出了“分類(lèi)監(jiān)管、同質(zhì)比較”的監(jiān)管策略，體現(xiàn)了有所重為有所輕為，實(shí)施持續(xù)、審慎的監(jiān)管。目前我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間還不長(zhǎng)，監(jiān)管資源還需要進(jìn)行大規(guī)模的整合和充實(shí)，各種監(jiān)管手段和技術(shù)還急需改進(jìn)，大量的監(jiān)管法規(guī)和制度有待制定的情況下，正是這種清晰、明了的監(jiān)管理念、監(jiān)管策略界定了監(jiān)管邊界，為監(jiān)管工作的開(kāi)展指明了方向，取得了顯著成效，得到了社會(huì)各界的充分肯定。

關(guān)系之四：監(jiān)管是寬好還是嚴(yán)好？銀行監(jiān)管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，保持金融業(yè)的穩(wěn)定，提高金融運(yùn)行效率；但另一方面如果監(jiān)管不當(dāng)或者監(jiān)管過(guò)度，將降低金融市場(chǎng)效率，阻礙金融業(yè)的發(fā)展，因此，銀行監(jiān)管并非越嚴(yán)越好，關(guān)鍵是把握好度。利潤(rùn)最大化驅(qū)動(dòng)決定了銀行會(huì)千方百計(jì)開(kāi)展各種業(yè)務(wù)和利用各種手段來(lái)增加利潤(rùn)，姑且把這一過(guò)程用一個(gè)中性詞——?jiǎng)?chuàng)新來(lái)表述，因此創(chuàng)新對(duì)于一家銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理及發(fā)展來(lái)說(shuō)就顯得尤為重要了，當(dāng)這種創(chuàng)新越過(guò)了銀行業(yè)監(jiān)管者的監(jiān)管邊界的時(shí)候，我們不得不審視這種創(chuàng)新，如果這種創(chuàng)新加大了銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不利于銀行穩(wěn)健發(fā)展的，監(jiān)管者要通過(guò)監(jiān)管邊界予以限制，但如果對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)有積極改善作用的，那么我們的監(jiān)管邊界應(yīng)有所改變，將其納入其中。監(jiān)管邊界的確定對(duì)被監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，可以對(duì)新生事物起到一種“防火墻”的作用，大大提高監(jiān)管的成本有效性。

向原則導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變

就巴塞爾新資本協(xié)議、國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則實(shí)施以及FSA的實(shí)踐來(lái)看，推動(dòng)原則導(dǎo)向監(jiān)管將是一種趨勢(shì)，很多國(guó)家也開(kāi)始向原則導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。因此，必須正視當(dāng)前監(jiān)管工作中存在的一些突出問(wèn)題，密切跟蹤全球國(guó)際監(jiān)管業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，提高前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，盡快創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)從規(guī)制監(jiān)管向原則導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，以提升監(jiān)管效率。

認(rèn)真做好核心原則評(píng)估工作。核心原則評(píng)估不僅牽涉到銀行業(yè)變化和監(jiān)管工作的改進(jìn)，還涉及到法制環(huán)境、宏觀政策，這些對(duì)監(jiān)管邊界的確定與監(jiān)管效率的提高至關(guān)重要。

樹(shù)立監(jiān)管成本意識(shí)。在對(duì)現(xiàn)有規(guī)章進(jìn)行全面清理的同時(shí)，按照成本有效性方式設(shè)計(jì)監(jiān)管規(guī)章，充分考慮規(guī)章對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)性、一致性、可預(yù)見(jiàn)性，執(zhí)行成本和守法成本。提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的精確制導(dǎo)能力，發(fā)揮非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查的指導(dǎo)作用，高效、節(jié)約地使用監(jiān)管資源。

強(qiáng)調(diào)銀行董事會(huì)及高管層的責(zé)任。原則導(dǎo)向監(jiān)管主要是為了改變過(guò)分依賴過(guò)于細(xì)節(jié)而繁瑣的法規(guī)規(guī)定，更加注重強(qiáng)調(diào)高級(jí)管理人員的責(zé)任，明確高級(jí)管理層對(duì)于機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全部責(zé)任，同時(shí)，也將賦予更多的創(chuàng)新空間，即在如何實(shí)現(xiàn)結(jié)果方面具有更大的自主性和靈活性。

實(shí)施監(jiān)管流程再造。目前的監(jiān)管流程存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)是職責(zé)不明，權(quán)利不清，事無(wú)巨細(xì)都須層層上報(bào)，缺乏自由裁量權(quán)。建議逐步界定職責(zé)，大力推行主監(jiān)管員和主查員制度，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，允許監(jiān)管人員在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使其專(zhuān)業(yè)判斷和監(jiān)管權(quán)，以提高監(jiān)管效率和效果。

提高監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。原則導(dǎo)向監(jiān)管對(duì)監(jiān)管者提出了更高的要求，需要非常出色的判斷能力，這種判斷對(duì)于監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以及職業(yè)操守提出了更高的要求。新資本協(xié)議以及新國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在許多方面都要求金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局同時(shí)具有良好的判斷能力。因此，加大監(jiān)管人員的培訓(xùn)、提高監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)是提升監(jiān)管效率的關(guān)鍵。

（作者單位：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)安徽監(jiān)管局）