與農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)信貸需求特點(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，更多的應(yīng)該具有地方性、區(qū)域性、小型化、草根性、非正式性等特點(diǎn)。因此，構(gòu)建與之相應(yīng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系是最佳選擇。

調(diào)研結(jié)論

從調(diào)研樣本區(qū)域農(nóng)村金融供求兩個角度的分析中，可以得到基本結(jié)論：

從縣域?qū)哟慰疾?，金融機(jī)構(gòu)多元化狀況基本形成，但從與農(nóng)戶金融服務(wù)的提供、從鄉(xiāng)域?qū)哟谓嵌瓤疾?，金融機(jī)構(gòu)的多元化嚴(yán)重不足。中國農(nóng)村領(lǐng)域不缺大型金融機(jī)構(gòu)，但缺乏離農(nóng)民較近、能夠惠及普通民眾及經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體的草根金融、零售金融，缺乏的是有效地向農(nóng)戶和微小企業(yè)提供服務(wù)的機(jī)制。

農(nóng)戶渴望通過建立新的機(jī)構(gòu)，以增量調(diào)整方式改善農(nóng)村金融體系的狀況，愿意參與與農(nóng)戶接近的建立在人緣、地緣、血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的合作金融機(jī)制。建立在成員、社區(qū)基礎(chǔ)上的農(nóng)村資金互助合作社、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金，具有正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不可比擬的信息優(yōu)勢、交易成本優(yōu)勢，在滿足農(nóng)戶和微小企業(yè)金融服務(wù)需求方面，是一種較好的制度安排。

如果單獨(dú)對縣域國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行觀察，即使是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)縣域，資金缺乏的程度也并沒有表現(xiàn)出的那么強(qiáng)烈，較多金融機(jī)構(gòu)的存貸比均較低，顯示出較高的流動性。除了農(nóng)村信用社以外，縣域內(nèi)的現(xiàn)有正規(guī)金融機(jī)構(gòu)仍然是農(nóng)村資金外流的渠道，是造成農(nóng)村領(lǐng)域“失血”的主要因素。

在農(nóng)戶、農(nóng)村微小企業(yè)信貸市場，發(fā)揮重要作用的實(shí)際上只有地方性、區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社是農(nóng)戶信貸的主要供給者，但總體而言，農(nóng)村信用社資金實(shí)力有限。不過，從鄉(xiāng)域角度的考察結(jié)論卻顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題嚴(yán)重，較多鄉(xiāng)級農(nóng)村信用社存貸比較低，資金利用也不充分。其主要原因是信貸供給方式與農(nóng)戶信貸需求產(chǎn)生的各種要素不配套，農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足。

村鎮(zhèn)銀行和貸款公司促進(jìn)了縣域范圍內(nèi)金融機(jī)構(gòu)多元化程度的加深，對增加供給有積極的意義。但是，其對于農(nóng)戶、微小型企業(yè)信貸供給狀況的改善僅僅是局部、有限的，不能從根本上解決農(nóng)村金融供給不足的問題，特別是不能解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融問題。

農(nóng)村信用社的農(nóng)戶小額信用貸款作為農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)創(chuàng)新的產(chǎn)物，大大緩解了農(nóng)戶、微小型企業(yè)貸款難的狀況，但是其績效差異較大，農(nóng)村信用社仍有進(jìn)一步創(chuàng)新的空間。

農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)活動的多元化，決定了農(nóng)戶信貸需求源泉的多樣性和需求量巨大，農(nóng)村小額信貸市場仍然有較大的空間，一是現(xiàn)有需求僅得到部分滿足，二是有較大的需求預(yù)期。但是，由于不同地區(qū)農(nóng)戶正規(guī)信貸可得性的差異，一些地區(qū)較多農(nóng)戶非正規(guī)信貸參與傾向仍然較為突出。

農(nóng)村保險和社會保障制度的發(fā)展，將顯著地改善農(nóng)戶信貸融資的條件，提高其信貸市場融資能力，但中國農(nóng)村保險及社會保障制度及其運(yùn)作機(jī)制亟待完善。

政策建議

構(gòu)建地方性、區(qū)域性、小型化、草根性為主要特征的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系是解決目前農(nóng)村金融市場供求矛盾的最佳選擇。

為了增加農(nóng)村金融供給，從增量角度促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步多元化，諸如發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司，發(fā)展基于成員的合作金融組織，以完善農(nóng)村金融體系，培育競爭性農(nóng)村金融市場，無疑是一種較為正確的思路。調(diào)研組認(rèn)為，完善農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，著力點(diǎn)有三：

第一，構(gòu)建能夠在競爭的基礎(chǔ)上為農(nóng)戶和微小企業(yè)提供零售金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)體系，包括非政府小額信貸組織、私營和國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、信用合作社、以成員為基礎(chǔ)的社區(qū)金融組織（社區(qū)發(fā)展基金、社區(qū)信用社等），以及其他一些非銀行金融機(jī)構(gòu)，如金融公司、保險公司等。同時，非金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上也常常是金融服務(wù)的重要提供者。

第二，構(gòu)建保障競爭良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。包括完善金融機(jī)構(gòu)評級體系、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、支付體系、流動性保障機(jī)制，以及創(chuàng)造有利于這些零售金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入國內(nèi)外貨幣和資本市場的機(jī)制，如投資基金發(fā)行、債券發(fā)行、資產(chǎn)證券化等的機(jī)制。

第三，培育良好的政策環(huán)境和恰當(dāng)發(fā)揮政府的作用。政府通常也通過一些信貸項(xiàng)目扶持農(nóng)戶和微小型企業(yè)，但是，這必須建立在不破壞市場公平的基礎(chǔ)上，同時，要有利于微觀活動主體市場地位的強(qiáng)化。

構(gòu)建能夠在競爭的基礎(chǔ)上為農(nóng)戶和微小企業(yè)提供零售金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)體系，需要多種路徑同時推進(jìn)。其主要路徑無外乎兩個方面：整合縣域金融存量資源，發(fā)揮現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的作用；改善縣域金融資源增量配置結(jié)構(gòu)。并且，存量資源整合與增量配置的改善，是相互促進(jìn)的。不論是存量整合，還是增量改善，均應(yīng)根據(jù)農(nóng)村金融需求特點(diǎn)。以國有大型為主的正式金融制度安排難以適應(yīng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)為主的小規(guī)模融資需求。與農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)信貸需求特點(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，更多的應(yīng)該具有地方性、區(qū)域性、小型化、草根性、非正式性等特點(diǎn)。因此，構(gòu)建地方性、區(qū)域性、小型化、草根性為主要特征的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系是解決目前農(nóng)村金融市場供求矛盾的最佳選擇。

以地方性、區(qū)域性、小型化為核心，探索縣域金融存量資源整合的路徑。

較多地區(qū)農(nóng)村縣域范圍內(nèi)，從金融機(jī)構(gòu)種類角度而言，已經(jīng)呈現(xiàn)一種多元化局面。但是在縣域范圍內(nèi)，農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)能夠享受到的金融供給的多元化，卻沒有能夠相應(yīng)出現(xiàn)。對于較多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在現(xiàn)有的商業(yè)信貸市場機(jī)制下，要依靠現(xiàn)有的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也是有難度的。因此，縣域金融存量資源整合，必須要有新的思路。

整合縣域農(nóng)村信用社資源。2003年開始試點(diǎn)并于2004年在全國范圍內(nèi)開始全面推進(jìn)的農(nóng)村信用社系統(tǒng)新一輪改革，實(shí)際上是在做大法人、增強(qiáng)實(shí)力的原則下推進(jìn)的，是較為正確的選擇。但是，改革的結(jié)果卻不利于金融機(jī)構(gòu)的多元化。建議在農(nóng)村信用社還沒有統(tǒng)一法人地位的縣域，停止統(tǒng)一法人，允許經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社兼并和收購實(shí)力較弱、或者是經(jīng)營不善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社，或者允許民間私人資本收購鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社，以在縣域范圍內(nèi)形成更多的可以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營的地方性、區(qū)域性、小型化商業(yè)銀行。

將縣域范圍內(nèi)的國有銀行的分支機(jī)構(gòu)改造成獨(dú)立法人，成為國有銀行控股的地方性、區(qū)域性、小型化商業(yè)銀行，以徹底改變國有商業(yè)銀行抽吸農(nóng)村資金的局面。這在我國行政主導(dǎo)、集權(quán)體制下，是完全可以做到的。政府有能力將分散的具有獨(dú)立法人地位的農(nóng)村信用社整合成準(zhǔn)國有的金融機(jī)構(gòu)，也有能力將國有金融機(jī)構(gòu)拆分。與將農(nóng)村信用社整合成準(zhǔn)國有的金融機(jī)構(gòu)相比，將國有的金融機(jī)構(gòu)拆分，對于改善縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村金融供給，特別是對于改善農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)的信貸可得性，更有意義。

通過立法形式將商業(yè)銀行推入農(nóng)村金融市場，或是促進(jìn)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和客戶群體下移，增加商業(yè)銀行在縣域內(nèi)的資金供給。在利潤至上、商業(yè)原則、市場主導(dǎo)的時代，大型商業(yè)銀行退出傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域，是具有經(jīng)濟(jì)理性的，在財(cái)務(wù)上是合理的。若要使商業(yè)銀行增加對縣域范圍內(nèi)的信貸投資，一是倡導(dǎo)商業(yè)銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)，采取不同于商業(yè)信貸市場上的業(yè)務(wù)交易方式對農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)放貸，下移客戶群體。在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域，實(shí)際上不是沒有金融機(jī)構(gòu)，更多的是服務(wù)缺乏的問題。在現(xiàn)有的服務(wù)機(jī)制下，農(nóng)戶和微小型企業(yè)沒有機(jī)會獲得貸款?，F(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)方式需要改進(jìn)、有效的商業(yè)信貸市場需求可能不足。二是制定類似美國《社區(qū)再投資法》的法律法規(guī)，使在縣域范圍內(nèi)展業(yè)的金融機(jī)構(gòu)在一定縣域內(nèi)吸收的資金再投資到縣域的部分保持一個合理的比例，迫使商業(yè)銀行增加對縣域經(jīng)濟(jì)的信貸。三是建立以貼息為主要表現(xiàn)形式的導(dǎo)向機(jī)制。對銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款給予貼息；或是建立以擔(dān)保為基本條件的保障機(jī)制，由中央財(cái)政和地方出資成立各類擔(dān)保公司，為銀行向農(nóng)村和中西部地區(qū)的貸款提供擔(dān)保，解決銀行的“后顧之憂”。課題組認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的時代，補(bǔ)貼會扭曲市場行為，導(dǎo)致價格失真，并且以倡導(dǎo)補(bǔ)貼政策為中心的政府主導(dǎo)型“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)融資理論”，被以培育市場為中心的市場主導(dǎo)型“農(nóng)村金融市場理論”替代，以及農(nóng)村金融的國際經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)從理論和實(shí)踐兩個角度證明，依靠補(bǔ)貼不能解決農(nóng)村金融問題。

強(qiáng)化政策性金融機(jī)制。政策性金融不僅僅是政策性信貸，還包括政策性保險、政策性擔(dān)保機(jī)制等。另外，還要包括財(cái)政的救助、補(bǔ)貼。同時，要堅(jiān)持政策性金融的市場化操作原則。

以私有、非正式為原則，探索改善增量結(jié)構(gòu)的路徑。

民間以非正式金融形式進(jìn)行的改善金融增量配置結(jié)構(gòu)的努力，是多種多樣的，但在這些努力中，以自發(fā)創(chuàng)新的農(nóng)村資金互助組織、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金兩種模式，最具有可持續(xù)發(fā)展的能力和制度基礎(chǔ)。特別是要鼓勵與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織共生的、以成員為基礎(chǔ)的、建立在血緣、地緣、人緣關(guān)系基礎(chǔ)之上的資金互助組織的發(fā)展。2006年底，我國已有各類經(jīng)濟(jì)合作組織15萬個，不但已具有廣泛的合作基礎(chǔ)，而且也是可以開發(fā)利用的巨大的組織資源。不過，這樣的組織需要《合作金融法》的保障，這樣的法律框架在中國還不存在，加快合作金融立法的步伐是大有必要的。

鼓勵公益性小額信貸組織的發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和貧困地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶有資金需求，但不是有效的商業(yè)信貸需求，同時合作能力不足，因此，更需要公益性小額信貸機(jī)制的服務(wù)。

鼓勵以私人資本為主體的只貸不存小額貸款公司的發(fā)展，該模式比銀監(jiān)會在2006年12月20日頒布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和2007年1月22日頒布的《貸款公司管理暫行規(guī)定》所推動的貸款公司，具有更廣泛的市場基礎(chǔ)和更廣泛的資本來源。

建立存款保險制度，為多元化發(fā)展的農(nóng)村金融體系提供運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保障。

完善監(jiān)管手段和監(jiān)管機(jī)制，保證監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性。

培育良好的金融生態(tài)環(huán)境。從一些地區(qū)農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸的成功運(yùn)作案例可以發(fā)現(xiàn)，地方政府參與下培育的健康的信用文化、金融生態(tài)環(huán)境，是小規(guī)模銀行金融機(jī)構(gòu)良性持續(xù)生存的環(huán)境基礎(chǔ)。

建立農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村保障機(jī)制。要從系統(tǒng)的角度考慮整個農(nóng)村金融改革的問題，要把農(nóng)村金融改革和整個金融的改革融合在一起，不應(yīng)該分開考慮。應(yīng)該在一個大的框架下總體推進(jìn)。保險、社會保障、其他非銀行機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題，這些都是需要綜合考慮的。